（4）大量低素质的劳动力难以满足激烈国际竞争对高素质人才的需要。第五次人口普查资料显示，2000年我国25～64岁劳动力的平均受教育年限为7．6年，明显低于发达国家，如1998年美国为12．7年、日本为12．3年、英国为11．9年、德国为13．5年。我国职业、技能培训等方面发展比较落后，特别是针对农村劳动力的职业和技能培训严重不足，造成了劳动力市场上的需求结构与供给结构矛盾比较突出。
2．3．2当前人力资源开发面临的机遇
数量庞大的劳动力资源并非一定成为就业包袱。开发和利用好这些劳动力资源，将其转化为经济优势，就可以继续保持我国经济快速健康稳定地增长，实现就业和增长双赢的局面。在未来20年里，我国人力资源开发面临着以下机遇。
（1）我国教育发展步入黄金时期。近年来，城乡居民用于教育消费支出呈较快增长趋势，为大力发展教育事业提供了需求动力。2001年用于娱乐文化教育的支出在城镇居民总消费支出中居第二位，在农村居民的总消费支出中居第三位。增加城乡居民收入和推进教育体制改革的政策，将有效地刺激城乡居民的教育需求。加快城镇化发展和实施西部大开发战略，也为发展农村地区和中西部贫困地区教育、医疗卫生等事业带来了契机。
（2）劳动力市场发展将起到加速经济增长的作用，从而创造更多的就业机会。劳动力市场发育和完善将对我国经济发展和社会转型产生积极的影响。例如，通过劳动力流动提高我国人力资源的配置效率，保持和发挥我国低廉劳动成本的国际竞争优势，延缓城市老龄化进程，加快城市建设和发展等等。这些效应叠加在一起，将起到促进经济增长、创造就业的巨大作用。
（3）经济结构调整将创造巨大的就业空间。从就业弹性来看，我国第一产业的平均就业弹性非常低，对就业的拉动作用潜力有限；第二产业增长拉动就业作用高于第一产业，存在一定空间；第三产业增长拉动就业作用最大，存在着巨大潜力。假定第三产业的就业弹性保持不变，仅仅由于加入WTO，就会拉动第三产业增长3个百分点，从而每年新创造约200多万个就业机会。它们主要分布在零售批发和餐饮业、金融保险业及其他社会服务业等。新兴产业和行业不断涌现以及产业结构调整，必然会创造出大量新的职业岗位。
2．3．3开发人力资源扩大就业的政策调整思路
实践证明，人力资源开发的就业扩大效应之形成与最终实现，都必须首先创造出必要条件；而这些条件的创造和成熟，又在很大程度上有赖于卓有成效的改革和正确的政策选择。这是一条值得重视的客观规律。鉴于此，我国在当前这个关键时期，为加快创造必要条件并实现理想目标，首先应在总结和升华中外历史经验基础上，做出如下三项重大政策调整或根本改革。
首先，要确立以人力资源开发为中心和“开发优先”的基本国策，集中力量首先把人力资源开发切实搞上去，根本改变长期严重滞后的局面。这是我国新时期就业扩大效应形成并根本解决就业问题的首要前提，也是我国现代化事业成功之本。我们首先抓住这个根本，不仅对于当前解决就业、经济增长质量以及人本身的发展具有决定性意义，而且可以创造出我国新世纪的人力资源优势并在很大程度上决定着我国在21世纪的命运。我们只有把世界上数量最多的人力资源能量充分开发出来，才有可能依靠它的巨大创造力节约已经严重匮乏的物质资源、保护好环境并适应新经济的发展和经济全球化的新形势，实现可持续发展。也只有如此，才有可能把我国人口多、包袱重的劣势转换为人力强、能量大的人力资源优势。因此，我们必须确立以人力资源开发为中心的基本国策。而为适应这一根本转变，就必须实行人力资源开发优先的新政策，即把原来“先物后人”的政策改革为先人力资源开发后物质资源开发的政策。换言之，就是把人力资源开发作为国家的“第一基本建设”，优先保证其一切主要投入充分到位，然后再根据余下的人财物力合理安排物质资本的投入和物质资源的开发。这样不仅可确保人力资源开发能更快搞上去，落实基本国策并收到比原来同量物质资本投入高得多的长期经济社会效益，而且新一轮同量物质资本投入也会因此收到加倍大的经济效益，整个经济社会效益也会大幅度提高。与此同时，经济增长的后劲也会更大，发展速度会切实加快，从而创造的就业机会也能更多，扩大就业问题自然也就迎刃而解。这种人力资源开发优先战略，无论理论上还是国际正反两面的现实经验都已证明是正确的、可行的。我国应尽早做出这一新的重大政策抉择。
其次，要选择和实行“先开发、后就业”的就业政策，即对人力资源首先要进行最低限度或较充分的开发，然后再准入劳动力市场就业。这是我国新时期创造长期有效就业扩大效应并根本解决就业问题的最佳就业政策选择。换言之，我们就是要把传统的“就业第一”改革为“开发优先”政策，使劳动力在就业和再就业之前，就要接受最低限度的教育培训并掌握必要的或较高技能之后再准予就业。这样既可保证劳动力适应市场需要，较快实现有效就业或更快向新产业部门转移，又可保证新增就业带来更高的生产率和更大活力并促进经济增长速度的加快，从而创造出更大的产业空间，使就业机会增多。其结果就会形成“就业唤起新的就业”的良性循环和就业扩大效应。于是，僧多就不再“庙”小，而是僧多“庙”也大了，而且“庙”还是僧自己“扩建”的。尤其值得重视的是，人力资源初始开发和再就业开发起点的“达标”和提高，不仅可为企业的继续开发创造了良好的条件和基础，使之往往只需投入不多的补充投资即可收到明显的开发效益，从而很容易启动企业的再开发投资；而且企业的人力资源开发投资也会从此成为最有利、收益最大的投资，从而又会进一步激发企业不断扩大再开发的积极性，使企业的人力资源开发持续向更高层次发展。最后就形成了“开发--就业--再开发”的良性循环，整个社会就形成了日趋增强的人力资源开发效应，有效就业规模也随之持续扩大。正因为如此，日本即使在就业非农化以及后来新技术蓬勃发展的时期，严重失业特别是结构性失业也得到了有效控制，实现了长期有效扩大就业。日本坚持“开发优先”的就业政策的成功经验，也很值得我国重视与借鉴。
最后，要改革和优化经济发展模式并采取强有力的配套政策，创造更多的就业机会并形成合理的用人机制。这是就业扩大效应得以充分实现的必要条件和根本保证。如上所述，人力资源开发积极效应的实现程度，几乎完全取决于能否创造出必要条件以及对这些条件的运用水平。条件不同，对条件的运用水平不同，这种积极效应的实现程度也不同；条件不具备，即使开发搞得再好，其积极效应也很难充分实现。鉴于此，我们应借鉴日本的历史经验，全力创造好这些条件。当前，除了要进一步深化经济体制和人事制度的改革以外，当务之急首先要创造两个最关键的条件。其一，就是进一步放开政策，优化经济发展模式，让各类企业自由创业，使之在众多领域同时创造出更多的就业机会，从而使外延的扩大就业效应得以实现。创业是就业扩大之源。国家应支持一切符合产业结构调整方向的企业自由创业，当前特别是要扶持发展潜力最大的非公有制企业的加快创业与发展。它不仅是我国现阶段经济高增长和就业结构加快转换的重要支柱，而且吸纳就业人口的能量、作用也最大，早在“九五”第一年的1996年，它就已吸纳了就业人口255万人（而同期国有、集体企业就业人口几乎是零增长）。如果进一步予以政策扶持，新创业企业会更多，吸纳的就业人口自然也会倍增。其二，就是要深化改革建立合理的用人机制，充分发挥人的潜能和创造力，从而使内涵的有效就业效应得以充分实现。这既可人尽其才，发挥其最大的能量，大大提高生产率与企业活力，并缓解人才短缺的压力，从而使有效就业增加并带来更高的经济社会效益，又可从根本上抑制人才外流，相对增加人才有效供给并形成“开发--就业”的良性循环，从而促进有效就业扩大，甚至还会带来一定的“人才回流”效应。这样，我们无需增加新投资即可收到倍增的双重效益。当前这对于我国来说，更是经济社会效益最大的改革，是投资最少、效益最大、需求最迫切的“核心工程”。因此，一定要首先把这件大事做好。而且，也只有形成这种合理的用人机制，才能最后把人力资源开发的积极效应最大限度地实现。
注释：
［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］国家统计局，中国统计年鉴（1999—2005）中国劳动统计年鉴，（1999—2005），中国统计出版社。