高失业率不仅是个经济问题而且是个社会问题。失业是经济问题，因为它意味着要浪费有价值的资源。失业之所以又成为社会问题，是因为它使成千上万失业的人面对收入减少的困境而痛苦挣扎。在高失业时期，经济压力笼罩着社会生活，影响着人们的情绪和家庭生活。失业率是宏观经济一项非常重要的指标。下岗职工是我国经济体制改革深化过程中出现的新的劳动现象，下岗职工再就业难度较大。本章将把下岗职工再就业以及失业率与经济社会稳定联系起来考虑，研究失业率控制线及宏观控制和治理失业的相关政策体系。
6．1经济转型与下岗、失业
6．1．1城市下岗、失业现状
20世纪90年代以来，随着经济持续快速增长和积极就业政策的实施，我国就业规模不断扩大，就业结构也日趋合理，市场就业机制初步建立。但当前的就业形势不容乐观，失业问题仍较严重。
（1）城镇登记失业率趋于上升，实际失业率更高。
随着社会经济转型，中国正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年底，全国城镇登记失业人数为552．8万人，登记失业率达3%。到2003年底，城镇登记失业人数达到800万人，登记失业率达4．3%（见表6—1）
国外的失业率也处于较高水平，如在2000年，德国失业率为8．4%，法国失业率为10．0%，意大利失业率则高达11．3%。但必须指出，中国城镇登记失业率和上述国家的失业率不具有可比性。世界各国公布的失业率都是通过劳动力抽样调查得到的调查失业率，其关于失业的意义严格遵循国际上通行的失业标准。而中国的城镇登记失业率主要是通过劳动部门所进行的失业登记得到的，其对失业的定义也没有遵循国际上通行的失业标准。因此，登记失业率只是从一个侧面反映了失业情况，而很难全面反映真实的失业状况。据国内有关研究机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8—10%之间。
（2）结构性就业矛盾突出，就业困难群体持续扩大，失业压力逐步增大。
在经济结构调整和深化企业改革中，出现下岗失业增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越严酷，结构性就业矛盾突出。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势，而低素质、高年龄的劳动者在劳动力市场竞争中越来越没有竞争能力，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势。一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查，35岁以上下岗职工超过72%，而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以上；下岗转为失业的平均失业周期18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。国外转轨国家的情况表明，长期失业是他们在转轨中要面对的严峻问题。1990—1995期间的东欧、中欧和前苏联国家，失业者中长期失业所占比重从23%到66%不等，其中多数超过40%。在我国，随着下岗与失业并轨，这个问题将非常严重。三是无技能和低技能劳动者。根据劳动社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%。由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。四是女性下岗职工群体。据武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。总的看，严酷的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面，下岗职工的再就业率从1998年的50%下降到2000年的35%，2001年第三季度只有18．8%。
6．1．2下岗职工的群体特征
城市下岗职工具有以下三个方面的群体特征：（1）女性偏多、年龄偏大、受教育程度偏低；（2）主要来自国有企业，集中在制造业，下岗前大多为一般工人；（3）下岗职工家庭收入低，生活相对困难。
1998年统计资料表明，国有下岗职工中女性职工265万人，占国有企业下岗职工总数的4．．6％，比国有企业女职工比重（36．5％）高出8．1个百分点。在1999年708万下岗职工中，年龄在35岁以下的比例不到35％、大于35岁小于46岁和大于46岁的比例分别为43％和22％，受教育程度在大专以上只有7％、高中和中专为37％、而初中及以上高达55％。
从所有制性质看，下岗职工绝大多数来自国有企业，并且还是亏损企业。2000年，全国年末下岗职工人数为911万人。其中，国有企业比例为72．1％、城镇集体企业为25．7％、其它企业只有2．2%。在国有企业下岗职工中，93．5％是来自地方国有企业，中央直属企业比例仅6．5％。在这些国有企业中，亏损企业比例占62．5％。从行业分布看，国有企业下岗职工原单位属于制造业企业，占47％；其次是批发零售贸易餐饮服务业企业，占15％；第三是采掘业，占13％；地四是建筑业，占9％。
下岗人员主要以生产、服务人员为主，占全部下岗职工的四分之三，而且男性和女性该比例大致相当。按岗位划分，下岗的可能性由大到小依次为生产、服务人员、科室人员、工程技术人员。中层干部和厂级干部。
从实践看，目前下岗职工的再就业难度主要在于其人力资本较低。在下岗职工中，40—50岁年龄组所占比例最大，而这一代人基本上也是受到文化大革命影响最严重的人群。而文化大革命显然对他们的人力资本形成产生了重大影响。由于“文化大革命”对教育的破坏，导致那一代人的人力资本获得成为异常的，直接表现为平均受教育年限的减少。根据“文化大革命”前的自然趋势估算，到1982年时，15岁以上人口的平均受教育年限应该是为5到6年。但由于“文化大革命”的影响，实际的情况是，这一年15岁以上人口的平均受教育年限只是4．8年，也就是说“文化大革命”使潜在的人力资本存量减少了14．3%。1982年的时候15岁到25岁的人群，如今恰好是所谓的“40—50”下岗群体。换句话说，今天最容易遭遇下岗或失业而最难实现再就业的，恰恰是这一群体。
我们把劳动年龄人口划分为两组——15—39岁组和40岁以上组，发现其教育程度构成明显不同。在劳动年龄人口年长组中，具有初中及以下教育水平的人口比例，比年轻组的同一比例高13个百分点。与此相对应的是，在劳动年龄人口年轻组中，具有高中及以上教育程度的人口比例，比年长组的这一比例高13个百分点（见图6—2）。而恰恰是这种在人力资本水平上的差异，导致了两个年龄组在获得就业机会上面，在下岗和失业的概率上面，以及在实现再就业难度上面的不同。
6．1．3失业人员的群体特征
利用2000年普查资料，我们发现失业人员与下岗人员的群体分布既有相似性，又有重要区别。两者相似之处在于：女性失去工作的可能性较大，受教育程度低劳动者失去工作的可能性大，失去工作劳动力大多原有工作岗位的职位较低、大多是一般工人、服务业者和农业劳动力。两者重要区别在于：下岗职工大多数年龄偏大，而包含了一部分下岗职工的所有失业人员年龄分布较为年轻，年轻失业者比例大是失业人员的主要群体分布特征。
从失业人员的绝对数量看，男性大于女性。入口普查长表资料显示，百分之十样本中的失业人员数量为195万人，其中男性为102万人、女性为93万人。但是，男性劳动力数量多、就业率高，因此，女性失业情况比男性严重。2000年，城市女性失业率是9．03％、男性是7。68％，女性失业率比男性高出1。35个百分点（见表6—4）。而且，在25—49岁年龄组别中，女性失业率一直高于男性。对于25—34年龄组别而言，女性较高的失业率可能与这个阶段女性结婚和抚育子女有关。对于35—49年龄组别而言，女性较高失业率则有可能是大量下岗女性进入了失业者大军，提高了女性的失业率。
从失业人员年龄构成看，青年失业问题最为严重。失业率最高组别是15—19岁年龄组别，高达22．6％；其次是20—24岁年龄组别，为13．1％。第三是25—29岁年龄组别，为7．9％。三者累计占49．0％，几乎是失业人员数量的一半（见表6—4）。如果说城市职工下岗造成家庭收入减少，导致出现城市贫困问题的话，那么，庞大的年轻人失业就极有可能带来严重的社会稳定问题。无论是在发达国家还是发展中国家，青年失业问题已经引起社会高度关注。我国在花很大力气解决城市下岗职工失业和再就业问题的同时，要给予青年失业高度重视，并采取积极措施解决这个棘手问题，防止大量年轻人失业对社会稳定带来的冲击和破坏。
近年来，大学生就业困难成为社会的热点问题。到2003年，第一批扩大招生的大学生开始毕业，比1998年新增大中专毕业生60多万人。从劳动力供给角度看，新增大学生毕业人数确实增加了劳动力供给数量，但是，相对城市每年新增加就业人数来讲，扩大招生带来新增大学毕业生数量不及总量的十分之一。不过，大学生劳动供给具有明显的季节性特点，集中在七月份毕业，需要在此前后找好单位。大学毕业生绝对数量增加之后，这在一定程度上加剧了劳动力市场上供给季节高峰的竞争程度。但是，如果劳动力市场是灵活有效的，新增的大学毕业生就会被快速经济增长创造就业岗位吸收，也就不存在着数量上的问题。
大学生就业困难折射出的是高等教育体制问题，它集中地表现在供求结构矛盾问题上，而不是所谓的数量过剩问题。大学教育应该是一种与社会需要衔接的开放式教育，这样，培养出来的人才方有针对性。同时，扩大招生不能仅仅停留在追求数量扩张上，而与市场需求和就业等方面脱节。否则，进一步扩大招生带来的就业困难将越演越烈。
从失业人员的受教育程度看，人力资本投资不足是造成他们失业的重要因素。在所有失业人员中，初中文化程度的失业比例最高，约占总人数的一半以上；其次是高中文化程度，约占总人数的1／3；再次是小学文化程度，约占总人数的十分之一。大学以上失业人员的数量少、失业率很低。
人口普查的长表资料提供了失业人员失业前岗位情况。从岗位分布看，失业人员主要来自生产运输设备操作人员及有关人员，占失业人员总数的56．0％；第二位是来自商业和服务行业，比例为26．79／6；第三位是专业技术人员，比例为8．0％；第四位是办事人员和有关人员，占4．8％；余下依次为农林牧渔业和水利生产人员、党政机关企事业单位负责人、其它不便规类的劳动者，它们的比例分别为3．09／6、1．0％、0．5％。
6．2失业的测度
6．2．1失业统计调查体系
我国从1994年起正式使用“失业”和“失业率”的概念，同时公开发布城镇登记失业率和城镇登记失业者人数。
从世界范围来看，对于失业率的统计调查方法主要有：
（1）劳动力抽样调查。通过劳动力抽样调查得到失业人数和从业人数（失业人员和从业人员数字产生于同次调查）。
失业率＝失业人数/（失业人数＋从业人数）
（2）就业机构统计。通过就业机构工作记录获得，其失业人员是指正在寻找工作且每个月底在就业机构进行登记的人员。除了没有工作岗位的人员外，该数据还包括罢工人员、或临时生病而不能工作的人员以及在失业救济项目中从事劳动（以工代赈）的人员（又称之为登记失业人员）；但是，不包括实际有工作而想跳槽的人员，因为在就业机构的登记中，也有一些寻求掉换工作的就业人员或寻找更多工资的就业人员（又称之为工作申请人员）。
通过劳动力抽样调查得到失业人数和从业人数，从而计算失业率，这是目前世界上许多国家进行失业统计所采用的方法。这种方法的主要优点是快捷，误差可以控制。在市场经济条件下，采用抽样调查方法取得失业率在我国不仅是必要的，而且是可能的。在劳动力抽样调查取得失业率数据后，再参照政府职业介绍机构的登记失业率（以后继续保留此种调查方法），得出一个更接近实际的失业率数据，则是一种较为理想的选择。按照国际惯例，登记失业率和调查失业率是可以并行的，两者相互补充。登记失业率反映政府目前最需要解决失业问题的重点对象；调查失业率反映城镇劳动力市场的全面供求情况，为判断失业发展趋势和控制失业提供一些依据。
在1995年以前，我国的失业统计方法主要是政府劳动部门的失业登记统计。由于不少事实上的失业人员并没有去劳动部门登记，而登记的失业人员中又有不少已经通过各种形式就业，因此失业登记已不能全面反映我国城镇劳动力的真实失业状况。按照国际上通行的统计方法，国家统计局自1996年起建立了城镇劳动力情况抽样调查制度，按季度向政府和社会提供城镇劳动力就业和失业状况。由于经费短缺，原定每年4次的季度调查只能进行2次。目前调查失业率的统计工作环节十分薄弱，亟待加强。
6．2．2城镇登记失业率
我国城镇登记失业率是城镇登记失业人数同城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比。其中，城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下、女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。国外一般讲的登记失业率指全口径，没有城镇和农村之分；另外，对劳动年龄没有上限。我国城镇进行失业登记的直接目的是掌握政府急需帮助解决就业的规模。
目前，我国城镇登记失业率还存在一些漏洞。据有关部门对无锡市进行的典型调查发现，有60％的登记失业者从事着有收入的劳动，还有相当于登记失业者40％的失业者由于种种原因没有去登记。
6．2．3城镇调查失业率
在城镇调查失业率的统计中，失业定义为：“年龄在16周岁以上，有劳动能力，在调查周内未从事有收入劳动，当前有就业可能并以某种方式正在寻找工作的人员。”城镇调查失业人数是通过抽样调查推算出来的，而失业率则是通过公式计算出来的。。