全面推进农业生产产业化，充分挖掘农业内部的就业空间。在现有条件下，要实现城市对农村剩余劳动力的充分吸纳是非常困难的。数量巨大的民工潮，给交通运输和城市生活秩序造成了压力和问题。为了防止农村人口过多涌向城市，诱发城市病，就必须调整农业内部结构，推进农业产业化，充分挖掘农业内部的就业潜力，使农业部门能继续充当起农村剩余劳动力的蓄水池作用。必须积极引导农民走农、林、牧、副、渔综合发展的道路，大力发展名、特、优、新、稀农产品，达到以深化农业内部生产来消化农村剩余劳动力的目的。同时，调整农业内部结构，全面推进农业产业化。实现农业生产、加工、销售等环节的一体化经营。通过发展农村的支柱产业和主导产品，带动关联产业群的发展，将产业优势和产品优势转化为农民的就业机会，拓展农民的就业渠道。
实施“土地流转”政策，解决转移劳动力的后顾之忧。在稳定现行土地承包关系的前提下，让土地充分流转，实行所有权、承包权、使用权（耕作权）“三权分离”。所有权归集体，承包权归农户，使用权可以流转。不仅不会改变、动摇土地家庭承包经营的制度基础，而且有利于促进农业的规模经营以及提高土地的产出效益。尤其是使用权流转能有效地消除进城民工的后顾之忧，对解决农村剩余劳动力的“不彻底转移”至关重要。因此，有关部门必须积极探索适合该市情况的土地流转措施。其中必须坚持的一条基本原则就是“自愿、依法、有偿”。
（2）实施外部转移战略。
把增强城市承载农民迁移的能力作为实施农村外部转移战略的重点。增强城市承载农民迁移的能力，是化解城乡长期分治积累起来的利益矛盾，避免农民转移就业加重“城市病”、确保城乡双赢的关键所在。增强城市承载农民迁移的能力，目的是突破两个约束。一是城市承载流动人口能力的约束。农民无论是向北京、上海这样的大都市转移，还是向小城镇转移，客观上都存在着一个迁移量的上限约束。从城市发展的一般规律看，城市承载流动人口的能力与城市规模高度正相关，城市规模越大，对流动人口的承载力越强。例如，北京目前市区可容纳的流动人口约为300万人，而在小城镇，能够承载的流动人口一般只有万人左右。二是城市承载流动人口融入市民社会能力的约束。所谓流动人口融入市民社会，即流动人口在城市定居，在经济、政治和文化上获得与当地市民平等的权利和义务。城市承载流动人口融入市民社会的能力，诚然受以户籍制度为核心的城乡分治制度的制约，但从根本上看，还受城市财政收入、就业空间等经济因素，城市公共设施状况、市政管理水平、以及低收入群体社会保障能力等社会因素，以及城乡文化彼此间的融合和认同程度的制约。
增强城市承载农村劳动力转移就业能力。在增强城市承载农民迁移能力的战略选择上，既不能孤立发展大城市，也不能只抓小城镇；既不能幻想依靠一个红头文件就把农民工变为市民，也不能对城里的农民问题熟视无睹，而要寻求“第三条道路”。
一是实施城市规模升级战略，提高城市承载农村流动人口的能力。对北京、上海、广州等现有大都市，采取都市圈发展战略；对武汉、兰州等省会城市和具备条件的地级市，鼓励其发展为中心城市；对现有的县级市，有条件的鼓励其发展为地级市；再通过撤乡并镇，规划建设一批10万人以上的小城镇。
二是实施城市布局优化战略。把解决中西部城市发展滞后问题作为今后加快我国城市化的战略重点。国家在财力、物力和相关政策上要优先支持中西部具备条件的城市发展为中心城市和开放城市，在中西部县级市的基础上规划建设一批有活力的中等城市，发挥中西部城市对农村经济增长和农民转移就业的带动作用。
三是在城市规模升级和布局优化过程中推进“城乡分治”体制的改革。从根本上改变“城乡分治”，应统一规划、分步实施，从户籍制度、农民教育、就业管理、以及住房、医疗和养老保障等单项改革入手，由小城镇向大中城市推进，都市圈外围的卫星城市先行改革，分阶段实现国家对社会治理的城乡并轨。
5．4．6促进农村劳动力转移就业的政策建议
（1）将农村劳动力转移就业纳入国民经济和社会发展规划。
农村劳动力转移就业既然是全国就业工作的重要组成部分，就应将农村就业与城市就业一并纳入国民经济发展计划及长期规划，系统分析，统筹兼顾，作出全面安排。特别是在制定国民经济和社会发展“十一五”规划和年度计划时，一定要将农村劳动力就业纳入到规划之中去。输出地要对农村地区社会劳动力就业状况进行摸底调查，把每年有多少农村劳动力流入本地、多少流向外地、农民工子女就学状况等基本情况搞清楚。输入地要将本区域内就业的农民工的管理纳入到城市综合管理中，所需经费纳入当地财政预算，不能向企业或个人乱收费。
（2）逐步建立城乡平等就业制度。
基本思路是加快户籍制度改革，逐步剥离依附在户籍制度上的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施权与福利服务权。当前，要重点开展农村劳动力平等就业试点，鼓励各地积极探索农民工在就业准入制度、劳动福利、工资报酬、工作时间、社会保障、子女就学等方面享受与城镇居民同等的待遇，积极探索建立城乡平等就业制度的途径和渠道，为最终统一全国劳动力市场创造条件。从长期看，要在农村劳动力转移就业的市场准入、政府投入、劳动保护、社会保障、运行机制、管理体制等各个方面进行改革和实践，消除农村劳动力转移就业的体制性障碍，探索建立全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进农村劳动力有序转移和城乡经济的协调发展。
（3）加大各项政策落实力度。
要加大督促检查的力度，确保国家扶持农村劳动力转移就业的各项政策措施落到实处。继续贯彻“合理引导，公平对待，完善管理，搞好服务”的方针，取消针对农民工的不合理收费和歧视性规定，严禁变相收费和搭车收费；建立农民工工资按时发放的长效机制，从根本解决拖欠农民工工资问题。要建立促进农民工转移就业政策落实责任制，各级政府要把落实农民进城务工政策摆上重要议事日程，实行专人负责，加大督查力度。要加大宣传力度，利用报纸、电视、网络等多种媒体，采取多种方式，广泛宣传国家促进农村劳动力转移就业、改善农民进城务工环境的方针政策，在全社会形成关心农民工、理解农民工、帮助农民工的良好氛围，为落实政策、优化环境创造良好的舆论导向。
（4）加强农村劳动力转移就业培训
要继续增加财政投入，扩大“阳光工程”的覆盖范围，提高补贴标准。建议中央3年内将“阳光工程”财政专项资金增加到10亿，地方也要增加扶持力度，中央和地方财政补贴总额要达到30亿。如果按照每个村劳动力转移就业培训补贴标准500元计算，每年培训人员可达600万人，基本可以对当年新增农村劳动力培训一遍。对用工量大、技能要求高的工种，要适当延长培训时间，提高培训质量。要探索培训补贴机制，可采取培训券、直接补贴现金等多种方式对培训农民进行补贴，确保农民得到实惠。
（5）搞好进城务工农民的管理和服务。
一是要高度重视外出就业农民的子女教育问题，将农民工子女教育纳入城市管理，所需经费从财政列支。农民工子女就学接受义务教育，以流入地全日制公办中小学为主，负担的收费项目和标准与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。凡是留守在输出地的农民工子女，因与其父母不存一起生活，输出地政府和农村组织应加强对他们的教育、培训，采取有效措施，保障其上学、生活等各项权利。二是要切实维护农民工的合法权益。按照劳动法的规定，所有用人单位与进城务工农民签订劳动就业合同。劳动合同要明确规定劳动合同期限、工作内容、劳动保护和劳动条件、劳动报酬以及违反劳动合同的责任等内容。组织进城务工农民参加工会，改善农民工的劳动环境，使其与城镇职工享有同等待遇。三是要加强进城务工农民社会保障工作。当前要抓紧建立外出务工农民的工伤、医疗保险。对于养老、失业保险，国家目前还没有具体的政策，各地可以积极探索。各地要对农民工建立个人社会保险账户，鼓励建立综合性保险。不能用农民工保险资金弥补城镇保险金的不足。
（6）建立健全农村劳动力外出就业管理机制。
为了从体制上根本解决农村劳动力无序流动的状况，建议设置管理全国农村劳动力转移就业工作的专门机构，以适应农村劳动力转移就业工作新形势的迫切要求，彻底改变农村劳动力转移就业工作多头管理、分散负责的局面，尽快将农村劳动力转移就业工作纳入统一、规范、高效的管理轨道。对进城务工农民实行属地化管理原则，纳入输入地经济和社会发展规划。
（7）继续实行积极的老务政策，扩大转移就业。
劳务经济是中国农村改革、农业发展和农民增收中出现的特定的经济形态。通常把劳务经济定义为农村住户家庭成员为本户以外的单位或个人提供劳动和服务而获取报酬收入的经济活动。中国政府已经认识到劳务输出对于发展地方经济、增加农民收入、缓解农村人口压力和人地矛盾等方面的重要性，开始实施积极的劳务政策。一些地方将劳务输出作为支柱产业，在劳务信息、劳动保障、就业培训等方面加强了服务，改农民进城就业环境，并开始大力发展和培育劳务经纪人、劳务公司。一些省区取消了针对农民工的流动就业证卡制度，清理歧视性规定和不合理限制，采取措施解决农民工工资拖欠问题。
与中西部贫困地区的救助和扶贫政策相比，积极的劳务政策显得更加主动，它让大量富余农村劳动力有更多的机会在城市获得就业岗位和更高的收入，同时还可以有效地减轻农村扶贫和救助体系的负担，使农村劳动力向二三产业转移的规模日益扩大。
面对数以亿计的农村劳动力在大转移中寻求新的就业机会，中国政府正通过大规模劳务培训提高劳务经济的质量和效益。，中国财政支农项目中有一个重大创新就是目前正实行的农村劳动力转移培训工程。从2000年以来5年间向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力进行了引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训，对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。未来5年，将向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力进行了引导性培训，对其中的3000万人开展职业技能培训，对已进入非农产业就业的2亿多农民工进行岗位培训。
未来中国政府应积极构建城乡统一的就业制度，建立和健全社会保障体系，让农民工逐渐享有与城市劳动力平等的就业机会、就业环境和就业服务，推动劳务经济健康发展。
注释：
［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］2000年人口普查资料，（2002年），中国统计出版社。国家统计局，中国统计年鉴，（1996—2004年），中国统计出版社。中国劳动统计年鉴（1996—2004年），中国统计出版社。