一、始从郎位，职典邦赋
唐中后期的国家机器运转主要是由三部分力量推动的：
即皇帝为首包括宰相班子在内的中央决策集团；台省部司长官、地方节度使观察使、州、府刺史、都督等中央地方五品以上的高级官员；以及诸如省司郎吏、使府、州府僚佐、县令及其属吏等中央、地方六品以下的中低层普通官吏。杜佑在代宗大历以前属于第三级力量中人，约在大历后期进入第二级力量圈子，先后成为刺史、台省部司郎官和节度使观察使等中央地方长吏队伍成员，德宗贞元末进入第一级队伍，拜相成为中央决策集团中人，其政治发展历程经历了玄宗、肃宗、代宗、德宗、顺宗和宪宗六朝三个时代。代宗时代前期，大约到大历十一年以前，杜佑一直在地方做官，先是县级小吏，再为州府、使府僚佐队伍中人、再为州刺史地方长官。到大历中后期，代、德之际，朝廷政局波动较大，举措频繁，人事斗争激烈，经济情况亟须改善，需要大批有吏能又懂经济的人才，杜佑就是在这种情况下显示出才能，得以从地方官员中脱颖而出，进入中央官员队伍圈子，从做管理财政事务的司级郎官即尚书省户部诸司长官开始，“始从郎位，职典邦赋”，一步步走向了中央权力中心。
杜佑入朝为官，最初是在尚书省户部金部司为金部郎中，再转度支司及户部本司诸司，历金部郎中权勾当江淮水陆转运使、度支郎中、户部侍郎判度支，负责钱谷管理赋税转运等国家财政事务。
史传提及杜佑以尚书省官员的身份出现在唐廷政治舞台，有明确记载的年份是德宗建中元年（公元７８０年）。如《通鉴》的记载写道：“（建中元年，三月）杨炎罢度支、转运使，命金部、仓部代之。既而省职久废，耳目不相接，莫能振举。天下钱谷无所总领。癸巳，复以谏议大夫韩洄为户部侍郎、判度支，以金部郎中万年杜佑权江淮水陆转运使，皆如旧制。”但从时间上推算，佑入京出任金部郎中，当在建中元年之前，他应是大历末年已经进入中央台省为官的。起码也在五月代宗卒、杨炎被德宗自道州司马召回拜相的大历十四年八月以前。
时朝廷政局波动，元载、刘晏、杨炎之间为财权争斗不已，人事变动频繁。先是刘晏于大历十二年胜出，致元载于死地，贬杨炎于道州，用户部侍郎韩滉判度支，本人以吏部尚书、转运、盐铁等使为左仆射知三铨，独掌朝廷财政与人事大权近两年，既而是大历十四年五月，代宗崩，德宗即位，居谅谙期间，以崔佑甫为相，“庶政皆委于佑甫”，“作相未二百日，除官八百人”，期间先罢韩滉判度支，以吏部尚书刘晏判度支，兼掌江南、山南、江淮、岭南、关内、河东、剑南财计，旋推荐杨炎，八月召回为相，致使杨、刘再次争斗。炎依靠崔佑甫的推荐，德宗的信任，再次为相后即独揽大权，一面推行两税法，一面从调整户部与诸使职的财政管理权限入手、布置倒晏之事。《通鉴》综述其事：“初，左仆射刘晏为吏部尚书，杨炎为侍郎，不相悦。
元载之死，晏有力焉。及上即位，晏久典利权，众颇疾之，多上言转运使可罢”，“杨炎为宰相，欲为元载报仇，因为上流涕言（谓晏有罪）”，又“建言，尚书省国政之本，比置诸使，分夺其权，今宜复旧。上从之。甲子，诏天下钱谷皆归金部、仓部，罢晏转运、租庸、青苗、盐铁等使（二月贬忠州刺史，七月派人缢杀之）”。又，这期间，对德宗施政有重要影响、在外多年、任江西虔州别驾等职长达八年之久的李泌，也被自江西判官召回长安。
推敲这两三年的朝廷政治斗争，杜佑在其中处境微妙。
从隶属上看，他应该是刘晏的人，入任京官以前，在淮南任从事，去江西任江西青苗使、抚州刺史（见后述），都在刘晏的经济职权管内，而由于刘晏又曾任吏部尚书，独掌三铨，他能够自地方僚佐转迁江西青苗使职乃至抚州刺史成为地方长吏（此二职事见后述），以及入朝为官、进入尚书省户部财政部门，当也都与刘晏不无关系，即理财才干为晏所知，因而得到提拔擢用，虽然，如前所述，迄今我们还没有很确切的史料可以证明这一点。但从党派上看，他似乎又与杨炎关系更为密切，属于炎党。建中元年三月，杨炎在排斥刘晏后，仍然重用金部郎中杜佑，让他“权勾当”江淮水陆转运使，接管有关事务，就是证明。为什么会这样，对比分析佑与晏、炎三人的政治见解、理财观念，我们似乎可以从中找到一个有助于理解的答案。原来，杜佑与杨炎相善，主要的原因不在于为人品性，而在于在治国理财的问题上，他们两人的见解较为接近。一是在体制上，两人都认为还是财政事权归正式的建制尚书省本部司为好，使职代管的办法不是长久之计；其次，杜佑赞同杨炎的两税法，认为此办法有利于增加税收，有利于财政管理，而不同意刘晏的理财办法，认为只在具体税目上做文章，只在改善税收管理环节上做文章，不能从根本上解决问题。
这两点，我们都可以从杜佑《通典》的有关论述中找到例证。
所以，尽管性格完全不同，炎张扬、骄傲，佑宽厚、和气，不树敌，两人却因为见解相近而走到一起了。
以上大致可知，杜佑这次入京为官，主要是在尚书省户部诸司任职。先是大历十四年（公元７７９年）至建中元年八月以前为金部郎中，八月起以本官权勾当江淮水陆转运使，以后建中二年（公元７８１年）转度支郎中、带御史中丞衔，仍兼江淮水陆转运使，继而建中二年至三年“岁中拜小司徒”，即拜为户部侍郎，做了近两年的户部侍郎判度支，成为掌管全国财政事务的主要长官。杜佑一生曾两度负责全国财政事务，另一次《全唐文》卷五○五权德舆《杜佑墓志铭并序》。
是宪宗初任宰相时期。这次是第一次。本传对于杜佑的这一段经历记载简单，仅作了这样的勾勒，“杨炎入相，徵入朝，历工部、金部二郎中，并充水陆转运使，改度支郎中，兼和籴等使，时方军兴，馈运之务，悉委于佑。”其中的“工部郎中”一职可能还属误记，即将以前做幕府使职或州刺史时的检校官衔记为实职了（见后述）。权德舆《杜公淮南遗爱碑并序》记为“入为金部、度支二郎中，复兼中丞，超拜户部侍郎”。《唐会要》则记其事原委稍详，谓：“晏既罢黜，天下钱谷归尚书省。
既而出纳无所统，乃复置使领之。是年三月，以韩洄为户侍判度支，金部郎中杜佑权勾当江淮水陆运使，行刘晏、韩滉旧制。
……建中二年十一月，度支郎中杜佑兼御史中丞、江淮水陆运使。”这期间，杜佑作为一名面向全国的省部级中央高级经济官员，都做了些什么事呢？
杜佑在尚书省为金部、度支郎中兼江淮水陆转运使管钱谷赋税，为户部侍郎判度支、参与财政事务决策，所做的第一件事可能就是恢复采用刘晏旧制，加强对江淮物资转运的管理，已如前引《唐会要》所述。这里想补充的一点是，杜佑为江淮水陆转运使时，在漕路改造方面还做了一件比较重要的事，这就是建中三年当李希烈、朱滔、李纳等人谋取汴、许之地、朝廷汴河运路面临阻断威胁时，一度开漕蔡水，使运路改道。
《通鉴·建中三年》：“十一月，李希烈帅所部三万徒镇许州。
遣所亲诣李纳，与谋共袭汴州，遣使告李勉，云已兼领淄青，欲假道之官，勉为之治桥，具肴以待之。而严为之备。希烈竟不至。又密与朱滔交通，纳亦数遣游兵渡汴以迎希烈。由是东南转输者皆不敢由汴渠，自蔡水而上（胡注：蔡河，古之琵琶沟，在浚义县。杜佑曰：汉运路，出浚义十里路入琵琶沟，至陈州而合。宋白曰：建中初，杜佑改漕路，自浚义西十里路，其南涯引流入琵琶沟，经蔡河，至陈州合款，是秦汉故道，自隋开汴河，利涉扬、楚，故官漕不复由此道，佑始开之）”。蔡水漕运在汴运河西边。扬州船沿运河北上，从楚州入淮水西行至寿州，复北上入颍水，即可转入蔡水，形成蔡水运路。建中三年前后，来自江淮的物资，就是辗转走这条水路运往京师的。当然，杜佑开此道是受战争影响，不得已而为之。以后汴、徐一线得到控制后，唐廷的漕运，仍以汴水运河为主。
其次当为促进户口调查，整顿恢复传统的地方州府朝集上计制度，以此来加强中央对全国经济数字统计的管理，了解掌握有关户口、赋税等各种经济数字的情况，保证刚刚开始实行的两税法的推行。《旧唐书·德宗纪》：“（建中元年）十一月辛酉朔，朝集使及贡使见于宣政殿。兵兴以来，四方州府不上计，内外不朝会者二十有五年，至此始复旧制。州府朝集者一百七十三人。”“是岁户部计帐，户总三百八万五千七十有六，赋入一千三百五万六千七十贯，盐利不在此限”。朝集上计制度的一个重要功能就是籍以汇总全国每年的户口数、赋税征收数，为尚书户部提供财政报表统计数据。杜佑在这次恢复朝集制度期间正好已参与尚书金部、户部事务，与钱谷赋税数字打交道，对于促成其事当起有作用。又，有材料表明杜佑擅长数字统计，由此推测，上举建中元年这一年唐廷全国的户部计帐户口数与赋入数，也很可能就是在有杜佑参加统计的情况下作出来的。杜佑《通典》卷七《食货典七》，在一段注论里对这一年的数字也有记载，而且有更详细的分析，这一点，当也可以作为一个证据，从一个侧面反映出，当时的杜佑，确实有可能参加了建中元年的户部计帐报表的统计工作。该注论在历数历代户口增减变化情况后谓：“自建中初，天下编氓百三十万，赖分命黜陟，重为案比，收入公税，增倍而余。诸道加出百八十万，共得三百一十万。遂令赋有常规，人知定制”。其中的三个数字，第二个是命黜陟使分道调查的结果汇总，第一个当即由建中元年这次朝集上计得来，第三个则是两项合计数字，与前引史载当年数字是庶几相合的。
又，上引《通典》文提到了黜陟使、公税问题，如由此进一步推论，我们甚至可以得出一个更为重要的认识，这就是：联系种种情况综合考虑，当年杨炎制定推出的两税法方案，杜佑很可能也是参加方案调研与制定的人员之一。其一，我们后面将述及，杜佑约于大历九年至十年为江西青苗使，参与唐廷地方赋税征收事务，十四年调入中央，参与全国赋税管理工作，而杨炎的两税法，正是在杜佑已在中央期间推出的；其二，史载杜佑与炎关系密切；其三，杜佑本人在《通典》一书中，多处提到与建中年间户口赋税数字有关的事，并直接提到两税法，对内容办法有较详细的记述和评论。不是亲与其事的当事人，可能很难做到这一点。例如，《通典》卷六《食货六赋税下》的一段记载：“建中元年制：百姓及客等，约丁产，定等第，均率作，年支两税。其应税斛斗，据大历十四年见典青苗地额均税。夏税六月纳毕，秋税十一月内纳毕。其旧租庸及诸色名目，一切并停”。这段话引自当年户部“起请条”，应与陆贽奏议、《唐会要》等同属最早的两税法有关史料之一，而与《旧唐书·杨炎传》、《通鉴》等有关记载的内容相比，如果不是亲与其事，类似“起请条”这类制税文件，应是见不到的。“起请条”可由《唐会要》知。有两条引文，一为制文：“建中元年正月制：诸道宜分遣黜陟使，观风俗，问疾苦。自艰辛以来，征赋名目繁杂，委黜陟使与诸道观察使刺史，计资作两税法。比来新旧征科色目，一切停罢。两税外则别配率，以枉法论。”一为“起请条”文，内容与杜佑引文一致：“至二月十一日起请条请：
令黜陟观察使及州县长官，据旧税征额数，及人户土客定等第数多少，为夏秋两税。其鳏寡孤独不支济者，准制放免。其丁租庸调，并入两税，州县常存丁额，准式申报。其应科斛斗，请据大历十四年见佃青苗地额均税。夏税六月内纳毕，秋税十一月内纳毕。其黜陟使每道定税讫，具当州府应税都数及征纳期限，并支留合送等钱物斛斗，分析闻奏，并报度支、金部、仓部、比部。”此两条引文似乎可以证明，杜佑《通典》的引文，与“起请条”原文的内容一致。他当时是看到得到过这样的文件的。
实行两税法在中国封建社会赋税制度史上是一次重要历史事件，有多方面意义。我们后面还将谈到。杜佑如果真的亲身参与过两税法改革，参与过有关两税法改革的政策、方案、实施办法等的制定过程，那在历史上就确实是很难得的一件事了。即当时的杜佑，不仅以自己的笔记下了事件的过程、内容，为后人了解研究这段历史留下了较早的材料，作出了贡献，而且还实际参与了事件进行中的一些活动，本身就是事件过程的创造者之一，为这一意义重要的赋税制度改革的实际形成做出了贡献。
第三件事是对户部、度支二部的职能关系有所整顿，提出了改革的建议。杜佑后来在《通典·职官典·户部尚书》户部郎中条下写了一条注，记下了自己的整顿改革想法和建议：
“建中三年正月，户部侍郎判度支杜佑奏：天宝以前，户部事繁，所以郎中、员外郎各二人判署。自兵兴以后，户部事简，度支事繁，唯郎中、员外各一人。请回辍郎中、员外各一人，分判度支案，待天下兵革已息，却归本曹。奉敕依。”
第四件事是站在财政官员的立场上考虑经费的节省使用与官僚机构队伍建设问题，提出了省官省用以救时弊的建议。
《新唐书》本传记其事：“建中初，河朔兵絮战，民困，赋无所出。
佑以为救弊莫若省用，省用则省官。……（乃上议曰）设官之本，以治众庶，故古者计人置吏，不肯虚设。自汉至唐，因政战艰难以省吏员，诚救弊之切也。……当开元、天宝中，四方无虞，编户九百余万，孥藏丰溢，虽有浮费，不足为忧。今黎苗凋瘠，天下户百三十万，陛下诏使者按比，才得三百万，比天宝三之一，就中浮寄又五之二，出赋者已耗，而食之者如旧，安可不革！”
都有哪些官可以省呢？杜佑指出：“昔咎繇作士，今刑部尚书、大理卿，则二咎繇也；垂作共工，今工部尚书、将作监，则二垂也；契作司徒，今司徒、户部尚书，则二契也；伯夷为秩宗，今礼部尚书，礼仪使，则二伯夷也；伯益为虞，今虞部郎中、都水使者，则二伯益也；伯迥为太仆，今太仆卿、驾部郎中、尚辇奉御、闲厩使，则四伯迥也。古天子有六军，汉前后左右将军四人，今十二卫、神策八军，凡将军六十员。旧名不废，新资日加。且汉置别驾，随刺史巡察，犹今观察使之有副也。参军者，参其府军事，犹今节度判官也。官名职务，直迁易不同尔，讵有事实哉。诚宜斟酌繁省。欲致治者先正名。”