开篇案例
上海报道
“公益人”的建议包括：制定出台中国《非营利组织基本法》；出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例；调整社会团体、民办非企业单位和基金会的管理体制……
中国公益事业处境
2003年11月11日，北京国际饭店，由中华慈善总会、国际联合劝募协会、中国国际民间组织合作促进会、NPO（恩玖）信息咨询中心等公益组织联合举办的“跨国公司与公益事业高级论坛”进入了议程的最后一天。
会上，200余名中国“公益人”就中国公益事业的发展向政府提出了自己的建议。建议内容包括：制定出台中国《非营利组织基本法》；出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例；调整社会团体、民办非企业单位和基金会的管理体制；健全与中国非营利组织发展相关的财务管理、监督、评估、审计等方面的法规政策等。
对于建议的部分内容，出席论坛的民政部李学举部长做出了积极的反馈。
李学举表示，“民政部将创造一切有利于发展公益事业的环境，提供一切有利于促进公益事业发展的条件，会同和配合有关部门为国内外企业进入中国公益事业给予法律政策上的支持和鼓励。”
李指出，和发达国家乃至一些发展中国家相比，中国的公益事业还相对滞后。中国现今经济与社会发展不相协调，“是严峻的挑战，也是中国公益事业的发展机遇”。
据民政部民间组织管理局副局长李勇提供的数据显示：截止2002年底，全国经民政部门登记的社会团体已达13.3万个，基金会1268个，民办非企业单位11.1万个。
李从宏观上将我国管理公益组织的法律法规分为登记管理和财政税收两类：前一类比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理法》和《民办非企业单位暂行登记管理条例》；后一类有1997年10月财政部和国家税务总局专门下发的《关于事业单位、社会团体征收企业所得税有关问题的通知》（我国现在还没有一部系统的非营利组织税法）。“除此之外，《民法通则》、《职业教育法》以及《契税暂行条例》中也散有涉及。”
对于现有这些为数不多的法律法规的作用，北京大学法学院葛云松副教授评价：“在很多方面存在重大缺陷，对公益组织的发展构成了相当的障碍。”
葛归纳了7个现行法不利于公益组织发展的问题，分别是：①行政机关的自由裁量权过大，而且常常不依法办事；②社会团体的设立条件过分苛刻；③对公益组织的限制竞争、限制规模政策；④双重负责的行政管理体制带来的沉重负担；⑤有关民事关系的规定十分混乱，并且存在显著的法律漏洞；⑥有关法律内容庞杂、透明度低；⑦税收优惠措施不足。
创造5000万人就业的机会？
“公益组织正因为其社会慈善功能日益引起我们重视，但事实上我们一直忽略了它们在吸纳就业、拓展就业渠道上的作用。”国家发改委宏观经济研究院丁元竹研究员诠释了发展公益事业的更一层意义。
丁向记者算了这样一笔账：“中国公益部门的现就业人口，大约占整个就业人口4.28％。要是中国的公益事业在未来几年提高一个百分点，就能解决700万人的就业；若是能达到荷兰1995年的水平即13％，则相当于出现了5820万个就业机会。”
与会官员纷纷表示，国家将在法律及政策方面进一步加快中国公益事业的发展。民政部救灾救济司王振耀司长表示，“从中长期看政府必须逐步从劝募市场上退出，当前与社会捐赠、公益事业直接相关的制度将得到建设完善。”
李勇则表示：自2003年以来，民政部配合国务院立法部门对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》进行修订，并革新不适宜的条款，加入新的管理内容，以适应新形势的要求。此外，据李介绍，民政部民间组织管理局正在配合有关部门对民间组织税收、财务、会计、票据、工资、人事管理和员工社会保障等政策进行立项调研，争取制定新的政策法规，尽快将民间组织的日常管理工作全面纳入法制轨道，满足民间组织发展的客观需要。
一位与会学者向记者分析，公益立法的第二次革命已是进行时：“随着新的公益事业管理条例出台，一个公益基金会审批的高潮将要到来。”
曾有人笑谈：当今中国许多营利组织不盈利，而一些非营利组织却在赚大钱，若将此种现象及其背后的原因研究作为申报自然科学基金课题肯定有希望中第。此话虽有失偏颇，但也道出了现实中一些有趣的现象：营利组织以赢利为目标，却会因经营不善，血本无归，甚至破产；非营利组织存在的目的不是营利，却因管理有方，收入往往大于支出，盈利，使其组织可持续发展，不断发展壮大。其实不仅非营利组织中有盈利活动，因而有些部门是盈利的，且非营利组织由于其不以营利为目标的特点使其容易获得社会大众的认可，非营利组织所强调的是：其宗旨不是为了营利，但是它们存在的目的不是为了营利并不等于说它们不可能营利。只是非营利组织所赚取的利润必须服务于组织的基本使命，用于扩大向社会所提供的服务数量和质量，而不能进入经营者和管理者的腰包，这是非营利组织和营利组织的最大区别。实际上随着社会和组织的发展，非营利组织和营利组织在不断地互相借鉴和融合，互为补充，相互促进，合作联盟。非营利组织可以寻求营利企业作为合作伙伴，共同进行非营利组织的营销活动，以筹集更多资金，而营利企业也已经意识到参与这类公共部门的活动不仅提高了它们的公众形象，而且能够满足企业的盈利底线。
非营利组织是在公众支持下，为实现公共目标而存在的组织。它包括学校、慈善组织、宗教组织、合作团体、社区组织、市民俱乐部以及许多其他组织。随着社会的转型，越来越多的非营利组织涌现出来，开始扮演越来越重要的角色，越来越多的人开始对非营利组织给予更大的关注。特别是2004年3月8日经国务院温家宝同志签发的《基金会管理条例》从2004年6月1日起开始实施，这更引起了社会的普遍关注，随着社会经济的发展，非营利组织将日益增多，也将发挥着越来越重要的作用。
1.1非营利组织的重要作用
1.1.1社会的三元结构
西方经济学界认为：社会经济结构应该划分为三大部门，即第一部门为政府，第二部门为营利企业组织，第三部门为非营利组织。这就是所谓的现代社会的“三元结构”。社会科学理论认为，人们的社会活动大致包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域，相应地，社会存在三个部门：在政治活动领域的是政府组织，为第一部门；在经济活动领域的是营利组织，为第二部门；在社会活动领域的是非政府非营利组织，为第三部门，这与西方经济学界的划分一致。第一部门（政府组织）进行宏观调控和制定重大方针政策；第二部门（营利组织）从事生产、运输、贸易等经济活动，以营利为目的；第三部门是非政府非营利组织的集合，在志愿的基础上进行公益活动，不以营利为目的。第三部门（ThirdSector）也有人译作第三域或第三领域，又被称作独立部门、志愿部门、非营利部门、利他部门、慈善部门、社会部门、人群服务部门，一般简称为非营利组织的集合。非营利组织的发展是现代社会发展的必然趋势，特别是最近几年，它的急剧增长，已成为和千千万万人生活休戚相关的一支社会力量。它的发展速度、比例、规模以及结构等都直接影响到第二部门（企业）的发展速度与内部结构。如果不发展第三部门，没有教育、医疗、福利、文化等行业所提供的准公共产品，则劳动者的体力就得不到很好的恢复和发展，智力和劳动熟练程度也不能逐步提高，下一代也得不到健康成长，第二部门的再生产就无法进行。因此，第二部门与第三部门的比例关系是否合理关系到整个国民经济持续协调发展的问题，同时第三部门的扩展，对于第二部门也产生直接的影响，非营利部门的规模、速度、比例、效益的变动要求政府调整宏观政策，使公共产品的供给做出相应的变动，从而影响第一部门的决策。由此可见，非营利部门的经济力使其成为了社会经济舞台的重要角色。
1.1.2非营利组织的作用
世界上任何一个国家的非营利组织都发挥着十分重要的作用。它们不仅构成了一个重要的产业，而且还是活跃于现代社会生活的一支经济力量，是各国国民经济中的一个重要组成部分。世界各国的非营利组织不仅成为最大的“雇主”，而且也是一个最大的买主，构成了一个潜力巨大的市场，对于促进竞争、活跃市场、吸纳就业、扩大内需、稳定社会、促进经济增长以及倡导文明、推动人类社会的进步方面发挥着至关重要的作用。其作用具体体现在如下方面。
1.在国民经济中占据重要地位
著名管理学权威彼得·德鲁克曾精辟指出：非营利组织不仅在功能上代替政府解决了许多社会问题，同时，因为非营利组织的效能是政府的2倍，也削减了政府的赤字。据“非营利部门比较研究项目”的统计，在其研究的22个主要国家中，非营利部门构成了一个1.1万亿美元的产业，其支出平均达到国内生产总值的4.6％。美国非营利组织约有150多万个，种类繁多，约占美国各类组织的6％。1999年，通过募捐、接受个人和企业捐赠、基金会和政府资助以及服务收费，美国非营利组织共筹集6700多亿美元用于支付工作人员工资以及提供各种服务的费用。目前，全美非营利组织的年收入额约为6950亿美元（不包括宗教组织），占国民收入总额的11％左右，其中约占30％的款项属于政府择优资助的拨款，并且政府越来越倾向于以资金和政策支持非营利组织的发展①。
1995年，一项受IBM基金委托对美国的非营利组织——AmeriCorp实施效果进行的调查发现，AmeriCorp1美元的投资产生了116～216美元甚至更多的直接收益，为AmeriCorp成员和他们所服务的社区带来了可观的利益。
2.创造就业机会
非营利部门由一系列运营范围广泛和发展规模巨大的各种组织构成，在经济的繁荣发展中起着相当重要的作用。据统计，美、英、法、德、日、意6个主要国家，截至1990年底，非营利部门雇用了大约1180万名全职员工。仅就服务行业而言，这6个国家中非营利部门的就业人数要占到服务业全部就业人数的1／8。把美国的通用汽车公司、德国的戴姆勒奔驰公司、法国的阿尔卡阿萨姆公司、意大利的菲亚特公司、日本的日立公司以及英国的联合利华公司的雇员人数加总合计，其总数只及这些国家非营利部门雇员人数的1／6。而且，世界各国的非营利部门仍在不断发展壮大中，已经成为比其他经济部门更强有力的就业增长点。美国平均每12个就业人员中就有1人为非营利组织工作。据“非营利部门比较研究项目”的统计，在其研究的22个主要国家中，非营利组织提供了相当1900万个全职工作人员的就业机会。如果将志愿者的贡献也计入，则相当2960万个全职工作人员，占到这些国家非农业总就业的7％、服务业就业的14％、公共部门就业的41％。事实上，22个国家中平均占总人口28％的人向非营利组织贡献了他们的时间，他们使得非营利部门的力量明显扩大。
3.扩大内需
非营利组织在对整个社会经济的供求平衡中起到重要作用。为了维持非营利组织的运营每年需用于运营的费用总额，它不包括资本项目的支出（如使用期限超过一年的建筑物和机器设备等），运营支出提供了一个测量非营利组织在拉动经济增长、活跃市场经济方面所做贡献的重要指标。非营利部门的支出拉动了社会经济，是对扩大国内需求的贡献。在美、英、法、德、日、泰6个主要国家中，非营利部门在1990年的支出总额是6043亿美元，相当于这些国家国内生产总值之和的4.5％。世界最大企业——通用汽车公司1990年的销售额为1324亿美元，还不到这6个国家非营利部门支出总和的1／4。
4.对社会文明做出贡献
如前所述，非营利组织的兴旺、发展除了其有偿雇员的工作努力外，还得益于数量众多的志愿者的积极参与。尽管志愿者的投入没有显示在工资单或支出额中，但是他们对非营利组织的运营效果却有着重要的影响。在美、德、法、意4个国家中，志愿者为非营利部门额外增加了470万个全职的雇员。这意味着非营利组织在有偿雇员的基础上又增加了2／3的劳动力。根据最可靠的统计数据，现在有9000万个美国人（即每两个成年人中就有一个）是在非营利组织工作的志愿者，他们平均每周工作3个小时，并将志愿工作看作是追求成功、自我实现以及成为有意义的公民的必要途径。因此，说“非营利组织已成为美国最大的雇主”并不夸张。志愿者的投入不仅极大地增强了非营利部门的运营活力和实力，而且还为营造关心他人、热心公益的良好风尚，促进社会和谐、文明与进步，保持社会稳定，密切人际关系等起到了重要的作用。美国全国独立部门1999年所做的关于“美国义务捐献和志愿者行动”的调查（这是该组织每两年一度的全国性志愿者情况调查的第六份报告）显示，1998年，美国18岁以上的成年人中，将近56％的人加入了志愿者行列；1.09亿个志愿者贡献了199亿小时，相当于900万个全时工人一年的工作量，每年捐赠时间的价值约2250亿美元；志愿者平均每周工作3.5小时；41％的志愿者不定期到非营利组织工作，39％的志愿者则定期前往工作，每一周、两周或每月的固定时间做同样的服务。美国有150万个非营利组织，非营利组织中专职人员并不多，除兼职人员外，大量依靠自愿捐献业余时间的志愿工作者支持日常工作。目前AmeriCorp正致力于招收1000万个兼职志愿者，主要服务项目是辅导有阅读困难的儿童，为上了年纪的老人找伴侣，整修低收入家庭的住房，服务范围遍及全国。
5.扩大基层民主权利，推动了社会自治