日俄战争在中国领土和内海进行一年之后，以日本海陆全胜而告终。1905年9月，在美国的斡旋下，两国代表在美国朴茨茅斯城签订和约。俄国承认朝鲜为日本的势力范围，将自己在中国辽东半岛的租借权转让与日本，并割让库页岛南部给日本。
两国讲和消息传至宫中，慈禧太后及奕劻等军机处大臣竟待之如身外之事，光绪帝听了也只能暗中在涵元殿落泪。然而一些外使、疆臣，士绅名流却对此在发感慨。在日军初胜之时，国中时论认为日本以小克大，以亚挫欧，非以立宪不立宪之义而不能解释。及至日本海军在马六甲海峡一举歼灭俄远征舰队后，国内国外的立宪舆论日高。清廷驻各国使臣在孙宝琦领衔下联电奏请变更政体，国内督抚也纷纷响应上折请准立宪。
实业家张謇对改行宪政之事更是关切。张謇本是甲午年状元，曾授翰林院修撰，父逝后他丁忧回南通老家后便一直从事实业，由于事业有成，一举成为沪苏名流。商部尚书载振邀他一同赴日考察时，他慨叹着对载振说：“日本国土仅与两江总督辖地相等，致力实业、教育不过三十年，一跃而为强国，而中国依然瑟缩不前。根本者在日本改弦易张，实行君主立宪。”载振虽是花花公子，但对张謇的话竟也有同感，认为中国只有立宪才能强大。离日时，张謇见载振在考察期间纵情声色，日本名伎不离左右；又见他不学无术，在贵宾簿上题写姓名时几次将载字写成戴字，不觉对他倍感失望。不意回国后不久，载振向慈禧太后请旨后，张謇即被朝廷著赏加三品衔、商部头等顾问官。
张謇官加三品，更着意于宪政之事。于是他组织沪上名流汤寿潜、赵凤昌等编译刊印《宪法义解》、《日本宪法》、《日本议会史》等书，分送朝野人士，以为启沃。这时，正好入京觐见的鄂督张之洞回任时路过江宁。张之洞是热衷新政的疆臣，他见张謇鼓吹宪政，在与两江总督魏光寿商谈后，即邀张謇赴江宁共商立宪之事，并议定要他代为起草请实行君主立宪法的奏稿。张謇闻讯，欣然前往，并当即答应属稿。他在江宁逗留半月，与魏督幕僚蒯光典反复切磋，使奏稿初成。后他又将奏稿带回上海，与汤寿潜、赵凤昌等人再三推敲，十易其稿后，又密至常熟请教卧病在床的翁同龢，请求指点。翁同龢抱病看完奏稿后，激动地说：“奏稿陈说周密，言从根本上改变政体，是解大局安危所在；立宪应以日本宪法为蓝本，统于一尊，故立宪是君权转因之尊。立宪步骤亦明朗，召告天下、派遣亲贵王大臣出国考察宪政诸事，着着可行，愿公等能为老朽所不能为之事。”翁同龢还示意张謇多多游说各督抚，以得支持。张謇见翁同龢身心意拳拳，敬佩之情油生，对他说：“老师身在泉林，心系庙堂，是学生之师表。宪政之事，学生当生死以之。”
离开常熟返沪后，张謇即致信袁世凯，望他效法日本的伊藤博文，敦促清廷立宪。袁世凯算是张謇的旧识，在入吴长庆幕随军朝鲜时，张謇就认识了他，当时还向吴长庆极力推举过他，不过此后相互间一直未再联系过。袁世凯接阅张謇的信后，知其立宪之议早有张之洞、魏光寿等督抚支持，内心甚喜。他暗想：“戊戌年变法时曾有负皇上，现今皇太后已届暮年，若光绪帝复权后，欲行报复，自己定当在劫难逃。如能行宪政，皇太后殡天后，即使皇上柄政，亦可借立宪限制君权。况且，立宪以行新政，既可从满族亲贵手中夺取更多权力，亦可平缓革命党的情绪。我当审时度势，尽力办促成此事。”不过，他见朝中大臣中尚无立宪动静，便在回信中向张謇答以行宪“尚须缓以俟时”。
1905年秋冬之时，朝野立宪声浪愈大。张謇又致信袁世凯，请他出面倡导立宪。其信言：只需袁督“执牛耳一呼，各省殆无不响应者”；万望袁督成安上全下之不朽伟业。
此时，慈禧太后已有立宪之意。袁世凯闻知此情况后，便回函张謇，表示愿促进立宪，说：“各国立宪之初，必有英绝领袖者作为学说，介导国民。公夙学高才，义无多让。鄙人不敏，愿为前驱。”此后不久，袁世凯即与张之洞、周馥联名奏请立宪，后又单独奏请赶紧实行预备立宪，派大臣赴德、日调查宪法，简择王公近支赴英、德学习政治、兵备。同时，他在天津率先设立自治局、自治研究所、自治学社、议事会，并编刊《立宪纲要》。
议事会成立时，袁世凯特派员代表自己发表演说，甚至说“天津议事会成立之日，可以为天津贺，可以为直隶全省贺，可以为我中国前途贺。”袁府代表的这番话，在会上博得了一片喝采声。但是，袁世凯决不让人看出自己鼓吹立宪的真实动机。为了消除皇室的顾虑，他多次通过奕劻劝奏慈禧太后行立宪，并推荐从日本返国、在京鼓吹君主立宪的杨度参与立宪事宜，给满族亲贵讲解立宪的好处。慈禧太后在奕劻的劝说下，终于同意派遣载泽、绍英等五大臣出国考察宪政。然而五大臣成行时，因遭革命志士吴樾挟炸弹行刺，只得将考察事展期至年底。
两宫颁发立宪诏书，以行宪政使皇位永固
1905年12月，清廷派出的宪政考察团分两路出发。一路由户部左侍郎戴鸿慈和湖南巡抚端方率领，经日本转往美国，继而赴英国、法国、德国、意大利、奥地利、俄国等九国考察。一路由年不满三十的镇国公载泽和山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎率领，亦经日本赴美国，转英国、法国、比利时等国考察。考察团所到之国，都受到了十分热情的接待。在日本，天皇接见；在美国，罗斯福总统接见；在英国，国王接见；在法国，总统接见。这两个考察团虽然花费了许多银两，但大开了眼界，对所考察国的宪政目睹耳闻，感受亲切，还收集了不少宪政资料。此外，考察团还参观了许多政府机关、邮局、铸币厂、基督教会、商会、博物馆、美术院、监狱、疯人院等，有时还到剧院观剧，这些活动令载泽、端方等大臣对这些国家的政治、经济、宗教、文化以及公共设施在设身处地的感受，思想震动很大，觉得中国不行宪政只能仍然当地球上的弱国。有意思的是，他们还不惜斥重金购买回一批动物，以备放在北京新建的万牲园中，好讨慈禧太后喜欢。这些动物包括一头大象、两头狮子、三只老虎、两匹斑马、两头花豹、两头野牛、四只熊、一只羚羊、四只袋鼠、四只鸵鸟、六只仙鹤、八只鹿、十四只天鹅、三十八只猴等，总共装了五十九个笼子。
1906年夏，这五位出洋考察宪政的大臣除李盛铎留任驻比利时出使大臣外，另四位仍分两路先后回国。载泽等大臣的这一路回国时间稍早一些。7月返回京城后，载泽即由随员杨寿楠代议《吁请立宪折》上奏。接着，他又上了第二折《奏请宣布立宪密折》。与此同时，载泽还委杨寿楠为总纂之职，在法华寺整理所带回的东西洋种类书籍，在此基础上编订成书67册，以咨送宪政编查馆备用。而戴鸿慈与端方一路，在考察归途中经停锡兰、槟榔屿、新加坡、香港等处后，于1906年7月下旬亦返抵上海，但在8月初方动身北上，并在天津停留了四天才返京城。戴鸿慈与端方所率领的这一路之所以迟迟不返京，其中有其隐情。此前，该团随员熊希龄已先往日本与梁启超晤面，托请梁启超代笔起草行宪奏稿。尽管戴鸿慈与端方所率领的团也携回了多种宪政书籍资料，以为国内行宪之参考，但因随员中缺少精于宪政理论者，拿不出像样的奏稿；而梁启超精通宪政理论，长于文辞，代笔写篇文情并茂的奏稿肯定不在话下。于是，戴鸿慈、端方冒着风险去约请梁启超这位朝廷钦犯捉刀代稿，以让自己的宪政考察奏折要在文笔上比载泽的更胜一筹。
然而，载泽回京复命后，让杨寿楠草拟请行宪政奏折之论理并不在梁启超的奏稿之下。载泽第二次向慈禧太后的密奏不仅路理十分清晰，更是有意逢迎，易于接受。其折云：
窃奴才前次回京，曾据一折，吁恳改行立宪政体，以定人心而维国势。仰蒙两次召见，垂询本末，并谕以朝廷原无成见，至诚择善，大知用中，奴才不胜幸感。旬日以来，夙夜筹虑，以为宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官。若非公忠谋国之臣，化私心，破成见，则必有多为之说以荧惑圣听者。盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非有所爱于朝廷也，保一己之私权而已，护一己之私利而已。顾其立言，则必曰防损主权。不知君主立宪，大意在于尊崇国体，巩固君权，并无损之可言。以日本宪法考之，证以伊藤侯爵之所指陈，穗积博士之所讲说，君主统治大权，凡十七条：
……
以此言之，凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陡，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之。论其君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者矣。
以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端：
一曰皇位永固。立宪之国，君主神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，另立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。
一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而以不同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策，为和平之邦交，大利二。
一曰内乱可弥。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言而无词可借；欲倡乱而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。
立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？而或有谓程度不足者。不知今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。且中国必待有完全之程度，而后颁布立宪明诏，窃恐于预备期内，其知识未完者固待陶熔，其知识已启者先生缺望，至激成异端邪说、紊乱法纪。盖人民之进于高尚，其涨率不能完全一致，惟先宣布立宪明文，树之风声，庶心思可以定一，耳目或无他岐，既有以维系望治之人心，即所以养成受治之人格，是今日宣布立宪之明诏，不可以程度不到为之阻扰也。
慈禧太后阅毕载泽的密折后，得知行宪政更可固皇权，消外患，弥内乱，心中大喜。她连忙召载泽入宫问询，说：“你出洋考察，果是有收获。我先不问西方列国宪政之事，只想明白日本变政的事体。你可向我谈得详细点？”
载泽兴奋地说：“微臣禀告皇太后，日本的宪政，最可资用。日本宪法极重君主之权限，裁可法律、公布法律、执行法律由君主；召集议会，开会、闭会、停会，解散议会，由君主；发布命令由君主；任官免官由君主；统率海陆空军由君主；宣战媾和、缔约由君主；大赦、特赦、减刑及复权由君主；战时及国家事变非常施行由君主；贵族院组织由君主；财政上必要紧急处分由君主；宪法改正发议由君主。”
听到这里，慈禧太后呵呵笑了起来，说道：“照你说来，这立宪政体仍是由君主一人作主，可是太好了。”
载泽说：“凡国之内政、外交、军备、财政、赏罚、黜陟、生杀予夺以及操纵议会，君主皆有权以统治之。臣谨知，日本君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者矣。”
“听你所言，我就放心了。这样的立宪，我大清宜应早早实行才是，不能再拖沓了。”慈禧太后乐呵呵地对他说。
四日后，慈禧太后即在早朝时，要光绪帝之弟醇亲王载沣、军机大臣奕劻、瞿鸿禨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌，政务处大臣张百熙，大学士孙家鼐、王文韶、世续、那桐，参预政务大臣袁世凯等大臣阅看考察政治大臣的条陈折件、议论立宪之事。
奕劻、瞿鸿禨、袁世凯、徐世昌、张百熙等多数大臣极力赞成立宪，孙家鼐、荣庆、铁良等大臣则表示反对。铁良不同意立宪，主要是因袁世凯有野心。他事先闻知袁在入京后扬言“有敢阻立宪者，即是革命党”，并谓官可不做，法不可不改，故决计反对。他见袁世凯在廷议时鼓吹最为积极，便冷言相斥说：“如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合。”袁世凯也不示弱，即起反驳，于是二人便争论不休。然而慈禧太后立宪之意已决，故铁良的反对引起她的不悦。
次日，慈禧太后与光绪帝再次召集群臣，决意预备立宪，并当下议定四条意旨：（一）自今日以后，十年或十五年为期，施行立宪政治。（二）其大体效法日本，废现制之督抚，各省新设督抚，其权限仅与日本府县知事相当。（三）财政及兵马之事权，悉收回于中央政府。（四）中央政府之组织与日本现制相等。议定后，慈禧太后即令醇亲王载沣差章京草拟预备立宪诏书。诏书拟定后，慈禧太后即令光绪帝在9月1日颁布。诏书云：
我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。现在各国交通，政治法变，皆有彼此相因之势，而我国政令，积久相仍，日处阽危，受患迫切，非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶平治之望。是以前简派大臣分赴各国，考查政治。现载泽等回国陈奏，深以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，军民一体，呼吸相通，博采众长，明定国体，以及筹备财政，经划政务，无不公诸于黎庶。又在各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。时至今日，惟有及时详析甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前，规制未备，民智未开。俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行限期，再行宣布天下。
袁世凯欲设责任内阁，光绪帝冷厉地说：
“什么责任内阁，你的心事我全知道！”
两宫发布立宪诏书后，次日即任命载泽、世续、载振、铁良、张百熙、徐世昌、袁世凯等十四人为编纂官制大臣；命奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨为总司核定大臣，并命各地方总督选派司道大员赴京随同参议。对于编纂官制，慈禧太后的本意是由载泽等王公主持；然而此事实际上却为袁世凯控制，官制编制馆提调孙宝琦、杨士琦及其他起草员都是由他安排的。不久，编制官制馆在袁世凯的操纵下，提出取消原内阁、军机处、吏部、礼部、都察院等部门，而设责任内阁，内阁下设各部；依照西制试行行政、立法、司法三权分立，于各部之外设资政院、行政裁判院、集贤院、审计院等。袁世凯的如意算盘是：如设责任内阁，首相非奕劻即自己，至少他可与奕劻出组内阁以掌大权。而由首相组成的责任内阁，代替君主负责任，君主无权，即使将来光绪帝复权，亦对自己无可奈何。同时，袁世凯事先还让他新结的姻亲、户部尚书张百熙具疏密奏保奕劻为内阁总理，自己为副总理。