彼时好战，此时求和。彼时视主战者为股肱，此时指主战者为祸首。彼时绞杀新政，此时急忙下诏办新政。彼时颐指气使，是为享受至高无上的权力。此时低三下四、重惩下官，是求保住老命一条。这就是慈禧太后的全部政绩。
性命对于中国人尤其是清军和义和团来说，在同八国联军作战时已付出太多，现在却偏偏轮到那些仇外的祸首来一一付出。在慈禧太后迫于侵略者的压力发谕惩祸后，众祸首中遭重惩者或就刑，或服毒，或自绝气亡，甚至病死者也要开棺戳尸，其残其惨实不忍睹。尽管这些祸首都是慈禧太后眼中昔日的功臣，一个祸首同样是一条人命，但只要她自己可免一死，让他们死一万次又何足惜！
慈禧太后避难西安
因慈禧太后下不了惩办祸首的决心，各国公使便发出要求两宫速回銮驾、和商一切的照会。李鸿章、奕劻将照会转呈太原后，慈禧太后再不敢轻易西去，便在太原一连驻跸了半月。后来事情虽可转圜，但和议一时难成，她担心自己会被列为祸首，便索性携光绪帝和众大臣启跸前往西安，更加远离北京。两宫一路上马不停蹄，经平遥、霍州、平阳、曲沃、闻喜、蒲州，从永济县上阳村过潼关进入陕西境内，再取道华州、临潼，历时二十余日，于10月下旬抵达西安。
在长达两千余里的西巡途中，慈禧太后愈是往西去，愈是不服水土，愈是患胃痛。尤其在闻喜得报英国舆论要她归政、让光绪帝复辟，在华州闻知刚毅病死侯马的凶讯后，她胃痛更加厉害，一连几夜痛得睡不着觉，以至哭泣不止。只是过了临潼，西安府遥遥在望时，她才又来了精神，胃痛也一下子好了许多。及至西安城，坐在黄轿中的慈禧太后顿时恢复了往日的威风和神态。这时礼炮齐鸣，陕西督抚道台众官跪于长乐门前两侧，迎两宫入城。入城后，慈禧太后沿大路行抵北院行宫，见御道皆用黄土铺垫，各商铺皆悬灯结彩，一派节日气象，不由喜上心头。两宫护从见城内居民全都跪迎道旁，争相仰瞻圣容，便要驱赶。光绪帝见了，急行制止。慈禧太后更是早有预备，她令随从拿出银牌，赏赐给沿路民众。居民得了赏赐的银牌，一个个口颂皇上、皇太后万岁万万岁。
两宫御驾行抵的北院行宫，原是抚台衙门，只是在抚署正门上竖一直匾，上书“行宫”二字。但它与南院总督行台的城墙、院落一起涂成一色全红后，看起来与京城的皇宫差不多，其东西辕门亦用红漆涂盖并封闭不开。两宫入居行宫后，一切皆按京中礼仪，故行宫中门的左门也不开，由右门出入。在行宫旁，设有军机处朝房，六部九卿朝房，抚藩臬各员朝房，侍卫处等，机构一如京师，只不过门前贴上红纸条以标示罢了。两宫的起居处、召见大臣处安排在抚台衙门的大堂、二堂和三堂。大堂左房为内朝房和召见处，右房为亲王办事处和退息处。大堂、二堂、三堂各设有宝座，上盖黄布，供慈禧太后升銮时用。三堂的左右房是慈禧太后的宫室，西边的三间屋子供大阿哥居住；二堂的东三间是光绪帝的寝宫，后三间为皇后的寝宫。两宫抵达北院行宫后，办事大臣纷纷随至。宫廷守卫一如以往，有侍卫二百五十人日夜轮班站防值宿。
两宫抵达西安半月之后，荣禄带着武卫军赶来护驾。荣禄本来曾扬言暂驻保定、徐图恢复北京；因见洋兵势大，料定自己远非对手，就以护驾为名率军入山西。入山西境内后，荣禄的原配夫人不幸暴病而亡。他将夫人安葬后，即兼程赶来。慈禧太后在召见他时，对其妻途中病故一事温语慰问，后又传旨升荣禄之妾刘氏为福晋。
荣禄深知列强要求惩祸，必定不可迁就，故在谢恩时奏谏说：“皇太后千里西狩，御驾平抵西安，实是皇太后之福，亦是万民之福。然能建行宫于此，并非地理遥远洋兵力量不及。洋兵能远涉重洋，从万里之外乘船舰来犯中国，亦同样能西行一两千里直入西安。故请皇太后圣意早裁，早日惩办肇事祸首，早日定议和，以早日还都北京，是为上策。”
慈禧太后听了他的谏言，颔首示以同意，并令他谋画工计，定出万全之策。
仪鸾殿瓦德西与李鸿章约谈。
法国政府提出议和备忘录。
瓦德西回访贤良寺时交给李鸿章一份联军占领图
联军统帅瓦德西在下令联军四出进犯、攻占保定、张家口等地后，便下帖邀请李鸿章与奕劻至司令部约谈。
接到请柬的次日上午，李鸿章即带着译员阴午楼副都统赴约，乘轿前往仪鸾殿联军司令部。入殿后，年近七旬的瓦德西对他脱帽以迎，又与之握手为礼。李鸿章见瓦德西似乎并不以势欺人，反而礼貌周致，心感愉快。
入座后，他即对瓦德西赞许道：“贵统帅气体甚好。”
瓦德西呵呵一笑，说：“是中国的天气与我极宜。”说着他也捧起李鸿章来：“贵大臣在中国声望甚著，我早有闻。英人韦礼逊所著的书，我亦曾读过。书中说，假使贵大臣能如前劝令贵国人民，则将益国家不浅。”
李鸿章叹道：“不幸中国居高位者知识甚浅，致中国大为所害，中国人亦不愿有铁路电线等物。”
瓦德西听他这样说，即表同感：“从前德国人也是这样。不过，将来和议成后，欧洲各国可将巨款借与中国，以为建造铁路之用，贵大臣以为如何？”
李鸿章连连称好，说：“本大臣极愿贵国借款与中国。但眼下最要紧者，在与列强弥兵讲和，以修旧好，不知贵候对和议事如何看法？”
李鸿章想先探探瓦德西的口风，然而瓦德西却话锋一转，以不容置疑的口气说：“中国北部的清兵当应全部撤走，不然会威胁联军的安全。”
李鸿章即向他解释：“北方华军，专为弹压地方起见，并不与西人为难。”
瓦德西听了，点头赞许说：“在京城方圆五百公里内，如贵大臣能保证华军不与联军相近，本司令必不派兵前往各处。”
李鸿章即说：“如贵候能就此止兵，则是万民之福。”
这时瓦德西却问道：“两宫现在西安情形怎样？贵大臣如何与贵国皇帝通电？”
李鸿章告诉他：“两宫情形大略同前，只是我皇上甚胆怯，暂不想回銮。至于电奏两宫之事，是先从北京致电上海，再转汉口而入西安。”
二人谈至此，门外报庆亲王奕劻到，李鸿章便起身将他迎了进来。
奕劻一进门，即热情地问瓦德西是否适应北京生活。瓦德西满意地说：“此间布置甚好，皇宫尤妙。”
一提起皇宫，奕劻便触动了心思，他接口叹道：“可惜刻下全城只余废址秃垣。”
瓦德西听了这话感到有点不快，即转过话题说：“我适才与李相接谈，以王爷到来而中止。我曾问中国皇上能否早日来京？”
奕劻说：“我亦望皇上早日东归，只是刻下难于布置，请贵统帅转请各公使早将和议条款议定。”
瓦德西诺然道：“和约数日内即可照办。”
奕劻听了，稍来精神，说：“甚望如此。近日皇上有谕旨，说和议一有头绪，即将返跸。况贵国大皇帝亦请皇上回京。”
瓦德西说：“王爷须知，我已奉令以皇帝礼接待贵国皇上。”
奕劻连忙说：“甚善。一年前贵国亨利亲王来华时，敝国亦以皇帝礼接待。”
瓦德西高兴地说：“当时德皇闻知如此高的接待规格甚是欢喜。德皇陛下亦甚愿与中国共守和局。”
约见快结束时，李鸿章和奕劻要求尽快开始谈判。
瓦德西面带微笑说：“这个不难。和议之事，可望于短期内实现。不过，联军将在直隶过冬，并将直隶作为占领区。清军必须撤出直隶，这样，联军将停止一切敌对行动。”
李鸿章听了此话，即持重地解释：“敝军已经撤出了，且敝国军民人对贵军礼遇有加。”
这时瓦德西得意地“啊哈”了一声，说：“那好，下次会见，本司令会给中堂大人一份联军占领区域图。”说罢，他将两位大臣送出了仪鸾殿。
瓦德西送走李、奕二人后，随从副官即呈上一份文件。他接过来一看，原来是法国政府提出的议和备忘录。这备忘录有六项：惩办祸手，赔款，允许在京驻军，平毁大沽炮台，禁止输入武器，允许占领从大沽到北京铁路沿线的几处要地。
瓦德西看后，觉得这备忘录尚属公允，但他不愿看到自己昔日的敌手在中国出风头，便打电话邀德国公使穆默到司令部急商。穆默到后，告他说：“在完全占领京津、直隶一带之前，各国公使奉本国政府的命令，就有议和的动议。在联军扫清中原以后，各公使议和之心更切。我意亦以为，联军不可再西进，以免把西太后逼上绝路。也不可将她俘获，这只会使中国群龙无首，反于我不利。正式与清廷议和，将西太后充作傀儡，借以挟制中国，正是我之所望，也是各国公使之望。”
瓦德西则说：“现今不是赞成议和与否，而是由谁领头议和，怎样议和。法国人已先我提出六项备忘录，大使先生打算怎样办？”
穆默说：“我眼下正在同英国公使萨道义接洽，准备制定一协议，以作为与清廷议和的基础，决不致让法国人抢先。”
瓦德西满意地点了点头，对他说：“我在回访清国全权议和大臣时将会关注此事。”
五天后，瓦德西到贤良寺回访李鸿章。李鸿章礼迎他入座后，瓦德西即说：“贵大臣可否得到法国议和备忘录？意下如何？”
李鸿章说：“本大臣得法国议和备忘录后，近日已与庆亲王会商，亦提出五款以作为各国会同与中国定立专约之底稿。”
瓦德西听说已有专约底稿，便问有哪五款。
李鸿章说：“我们所议的五款底稿，其要在赔款、退兵、停战。其一、围攻使臣公馆极犯万国公法之要条，中国自认此次之大误，并应许以后必不致再有如此之事。其二、所有此次应行赔补之各事各款，中国自应认赔。其三、日后贸易交涉一切事宜，应由各国择定如何办理，或照旧约，或另立专条，均可即由中国照行。其四、各国大臣在总署所加之封条，均可起去，由办交涉大臣照旧赴署办公，俟各事各款全行办妥，即由各国陆续退兵。其五、现既彼此开议和约，各国应先行停战。”
瓦德西听李鸿章说完后，故意淡淡说道：“此五条以后再说。贵大臣如要开谈判，须请两宫马上回銮，并严加惩办此次仇视各国之祸首。否则，议和无从谈起。”
李鸿章见他无视底稿，以为瓦德西又像伊藤博文当年那样玩弄手段，心中不免十分着急，但也只好就惩办祸首之事婉言相争说：“联军索罪魁，竟有数十人之多，贵帅可否免去一些？”
瓦德西正色道：“我等所列罪魁，皆是协从者，为成全中国体面，其首罪的名字，尚未提出。这些如不允许，我将索其为首者。”瓦德西其意暗指慈禧太后是为首之罪魁。
李鸿章见这位联军统帅口出此言，心中惊恐。瓦德西说罢，交给他一份联军占领图，并嘱定行照办。李鸿章接过图后，看了看，委婉地说：“如若贵军和各国军队护卫两宫安全，可请两宫即刻回銮。拳乱祸首，当应即刻惩办。只是贵军占领地方过于宽广，两宫回銮后，无适当居地。贵军可否将占领地略作缩小？”
瓦德西听后说：“本司令当尽力保护两宫安全，只要两宫回銮。前些时候，刘坤一、张之洞二总督也曾致电各国驻沪领事，求为两宫保全。不过，此事有关大局，都不能改变，占领地区也绝不能再缩小。”
李鸿章见无回旋余地，只得屈从，不再言语。
十一国公使终就议和大纲达成协议。
慈禧太后见自己未被列为祸首，大喜过望
德国公使穆默回到使馆后，即邀英国公使萨道义相商和议条款事。他说：“法国政府提出的议和备忘录，即惩办祸手，赔款，在京驻军，平毁炮台，禁止输入武器，占领几处要地六项，虽有可取之处，但未提不分割中国领土之事，不能全面代表各国的利益，尤不能代表英、德两国的利益。贵使对此可有高见？英、德两国联合提出一个协议如何？”
萨道义说：“我的看法与您极为相同。和议条款尤需加入保证中国领土不致分割的内容，更要保证中国各口岸对各国的贸易自由开放。现俄国欲独占中国东北，日本亦想通过台湾进占福建，我们决不可助长此领土野心。”
穆默见萨道义与自己的意见一致，便与萨道义草制协议，主张维持中国领土不使变更，除要求惩办祸手，赔款等几项外，还要求中国沿江、沿海各口岸对各国的贸易和正当经济活动自由开放。协议初定后，两国公使将其通报瓦德西后，又立即电告本国政府，英、德两国政府即以政府公文将它发布出来。美国见英、德两国的这一协议与自己的门户开放政策相似，即积极赞成。除俄国外，其它各国也大多表示赞成。于是，各国公使准备在英、德协议的基础上会商与清廷的议和大纲。
至12月中旬，十一国公使经过讨价还价和多次修订，终就议和大纲达成协议。于是公使们一齐约见清廷议和大臣。然而多日泻痢的李鸿章这时却突然伤风病倒了，奕劻只好硬着头皮，独自一人往西班牙使馆会见十一国公使。公使们与他互换全权证书后，即将已单方面签字的议和大纲的汉文译本交给他，要他递交皇帝，并嘱尽快答复。
奕劻接过议和大纲，见总共有十二款，其大要是：
（一）中国钦派醇亲王载沣赴德国为德使克林德被害一事谢罪，在克林德遇害之所树立铭志之碑；
（二）尽法严惩祸首，戕害陵虐外人之城镇停止科考五年；
（三）日使杉山彬被害，中国必须以优荣之典谢日本政府；
（四）中国须在各国人民坟茔遭污渎发掘处建立铭碑；
（五）军火及制造军火的各种器料禁止进口二年；
（六）允定偿付各国赔款海关平银四万五千万两；
（七）各国自主常驻兵队护卫使馆并划定使馆所在境界；
（八）削平大沽等炮台；
（九）从北京至海边酌定数处由各国留兵驻守；
（十）永禁军民人等仇视诸国各会，违者问死；
（十一）修改通商行船各约；
（十二）改革总理衙门和各国公使覲见中国皇帝礼节。
奕劻匆匆阅览一遍议和大纲后，见所列各款并未超出意料之外，便向众公使告辞。他一离开西班牙使馆，便携带着大纲急冲冲来到贤良寺，叩见在病榻上的李鸿章，告知会见情形。李鸿章卧在榻上阅毕议和大纲后，叹息不已。
次日，俄国公使格尔思来到李鸿章的寓所密谈，力劝中国从速允从各国所提议和条款，免致决裂。李鸿章表示遵从格尔思的劝告。格尔思走后，他扶病邀奕劻一起逐条细阅大纲条款。阅审后，他又与奕劻拟好奏折，将它与和款内容一齐电奏两宫，谓存亡之机，间不容发，故恳请太后与圣上迅速乾断，电示遵行。末了，二人惟恐慈禧太后不允和议，又电请荣禄等军机大臣权衡利害轻重，径请施行。