第一节“301条款”的立法概况
一、“301条款”的立法概况
第二次世界大战结束以后，在美国等一些国家的推动下，拟定建立世界货币基金组织、世界银行和世界贸易组织，以处理有关国际汇率平衡、长期国际投资和国际贸易的事务。不久，世界货币基金组织和世界银行相继成立。至于拟议中的国际贸易组织，却因为它的“宪章”未在美国国会获得通过而一直没有成立。这样，在此之前由美国、英国、法国和古巴等一些国家所缔结的《关税与贸易总协定》就“临时”替代国际贸易组织，成了处理国际贸易事务的组织，与世界银行和国际货币基金组织被称为“世界金融和贸易体系的三大支柱”。这种状况一直持续到1995年世界贸易组织的成立。
关贸总协定缔结于1947年，于1948年1月生效。一般把缔结关贸总协定的谈判称为第一轮谈判。自此以后，为了推动全球贸易的发展，各成员国还举行了数轮旨在减让关税和消除贸易障碍的谈判。例如，1948年在法国安纳西举行了第二轮谈判。1950年到1951年在英国的托奎举行了第三轮谈判。1956年在日内瓦举行了第四轮谈判。1960年到1961年在日内瓦举行了第五轮谈判。1964年到1967年在日内瓦举行了第六轮谈判。1973年到1979年在东京和日内瓦举行了第七轮谈判。1986年9月在乌拉圭发起的第八轮谈判，于1993年12月结束。在乌拉圭回合的谈判中，关贸总协定的成员还就成立世界贸易组织达成了协议。
1995年1月1日，世界贸易组织正式成立，取代了“临时”的关贸总协定。
自1948年关贸总协定生效到1995年世界贸易组织成立，国际贸易基本是在关贸总协定的框架下进行的。在贸易自由主义政策的支配下，美国积极参加和推动了关贸总协定前几个回合的谈判。然而，到了60年代中后期，美国越来越感到自己的贸易利益并没有在关贸总协定的框架之下得到有效保护。这主要表现在以下两个方面。
第一，单方面的贸易自由化损害了美国的利益。美国认为，关贸总协定谈判的基本目标应该是实现谈判者之间的对等减让，即每一方都做出大体相当的减让，同时获得大体相同的贸易利益。但是，在关贸总协定的各个成员之间，各方所做出的减让和所得到的贸易利益并不相称。尤其是美国，在降低关税和消除贸易障碍方面做出了积极的努力，但并没有得到有些成员的相应回应。有些成员甚至树立了一些关税与贸易的障碍，妨碍了美国商品的输入，严重损害了美国的贸易利益。
第二，关贸总协定的争端解决机制存在着严重缺陷。根据关贸总协定的有关规定，成员之间的贸易争端首先应由当事各方协商解决。如果协商不成，可以请求专家小组作出裁决，由理事会予以采纳。然后，再由理事会说服败诉方，改变其贸易做法并遵守有关的规则。然而，专家小组的裁决只有在理事会，即关贸总协定的全体缔约方都同意采纳的前提下才具有法律效力。因此，任何一个缔约方，包括贸易争端的被诉方，都可能提出反对意见，阻止专家小组裁决的通过。可以想象，让某一缔约方同意反对自己的裁决并非那么容易。此外，即使理事会采纳了专家小组的裁决，胜诉方也不能肯定败诉方是否会遵守有关的义务。如果败诉方不遵守，胜诉方也难以具体而有效地实施贸易报复措施。
基于以上的原因，在各种利益集团的推动下，美国国会开始考虑在关贸总协定之外，另行制定保护美国贸易利益的国内法律。不过，在保护自身的贸易利益方面，美国并没有采取针锋相对的贸易壁垒政策。贸易壁垒主义是处理国与国之间贸易纠纷的传统做法，即当一方树立了某一贸易障碍时，另一方也相应地树立一个贸易障碍，以此作为对对方的报复。这样做的结果只能是相互关闭贸易的大门，从而危害和缩小国际贸易。在新的国际贸易的格局下，美国采取了一种新的贸易政策，即依据对等互利的贸易原则，以撤回贸易减让和优惠条件为动力，要求贸易伙伴改变其不公平的贸易做法。也就是说，当美国认为某一贸易伙伴的做法阻碍了美国商品的输入，损害了美国的贸易利益时，美国就将撤回对该贸易伙伴的贸易减让和贸易优惠条件。在这里，撤回贸易减让和贸易优惠条件只是一种手段，其目的是促使贸易伙伴改变其不公平的贸易做法，赋予美国以同等的贸易减让和贸易优惠条件。按照这种做法，美国或者以给予贸易减让和贸易优惠条件为钓饵，或者以撤回贸易减让和贸易优惠条件相威胁，其目的都是要打开对方的市场，让自己的商品顺利进入对方的市场。显然，这种做法的最终结果将是有利于国际贸易的扩大而不是国际贸易的萎缩。
在上述背景之下，美国于1974年修订其《贸易法》，制定了旨在保护其贸易利益的第301条。“301条款”即由此而得名。
按照规定，当外国违背有关的贸易协议而损害了美国的贸易利益时，当外国的政策和法律是不公正和不合理的，并且对美国的商业造成了负担或限制时，总统有权对损害美国贸易利益的外国实施报复，如中止或撤回依据贸易协定而减让的利益，或者对该外国的货物或服务加征关税或采取其他进口限制。
自“301条款”制定以后，又历经修改，最后完善为有效保护美国贸易利益的有力武器。其中，美国国会于1988年制定的《综合贸易竞争法》（OmnibusTradeandCompetitivenessActof1998）对“301条款”的修订最为重大。根据有关研究，1988年对“301条款”的修订主要有以下三点：
第一，将总统的有关权力授予贸易代表。按照原来的规定，由总统决定外国的贸易做法是否公正，美国应否采取贸易报复措施，以及采取什么样的报复措施。而在具体的实施中，总统的上述权力往往流于形式，或为其他的政治或外交的考虑所冲淡，美国的贸易利益并未得到切实保护。经过激烈的争论，国会决定将有关权力转交给专门负责贸易的机构，由贸易代表具体操作，并向国会负责。当然，贸易代表是总统领导下的行政机构，因而在采取报复措施时，如果总统有特别指示，贸易代表也应遵行。
根据1988年综合贸易竞争法的提要，美国贸易代表在这方面具有以下的权力：协调联邦各机构以处理具体的不公平贸易做法案。确定与贸易协议不一致的，或对美国商业或国内产业产生了不利影响的外国法律、政策和做法。确定对美国商业造成了不利影响的，并且美国所从事的有关谈判应当予以取消的外国做法。每两年一次，确定美国涉外的政策和做法是否有可能构成不公平贸易做法。
第二，规定贸易报复为强制性的措施。按照原来的规定，总统在决定是否对贸易伙伴进行贸易制裁时，享有广泛的自由裁量权，可以考虑贸易以外的因素。这样，实际的贸易制裁很少发生，“301条款”并没有起到应有的保护美国贸易利益的作用。
而按照新的规定，一旦贸易代表确认某一国家或地区的做法违反了贸易协议，并给美国的贸易造成了负担或限制，贸易代表就必须按照严格的时间规定，对有关的国家或地区进行贸易制裁。在这里，采取贸易报复措施是法定的要求，其突出的特征就是严格的从调查发起到实施制裁的时间表。
但在某些特定的情况下，贸易代表也可以不采取贸易报复措施。如美国依据贸易协议的权利未被否定。外国正在采取令人满意的措施，赋予美国依据贸易协议所享有的权利。外国政府已经同意取消或逐步取消有关的法律、政策和做法，或对美国提供适当的贸易补偿。等等。
确定强制性的贸易制裁措施和严格的时间表，主要是确保“301条款”的威胁性，以增加美国在有关贸易谈判中的力量，促成有关问题的解决。同时，确定强制性的贸易制裁措施和严格的时间表，也给贸易伙伴传达了一个强有力的信息，不能再树立新的贸易障碍。否则，将遭到美国的强制性贸易制裁。
第三，明确列举了不公正的贸易行为。如外国政府对私人企业有组织的反竞争行为的默认。外国政府采取各项政策，对某一企业、行业或工业集团给予出口支持，提升其产品在国际上的竞争力。剥夺工人的组织工会、获得最低工资等基本权利。等等。
其中，外国政府对私人有组织的反竞争行为的默认，必然会限制美国商品和服务进入该国市场。因为，这种反竞争行为的基点是非商业性的考虑，它的结果是损害公平的市场竞争。如果外国政府对此不加干涉，就会像正式的法律、政策和做法一样，构成市场准入的障碍。至于外国政府采取措施，提高某些产业的国际竞争力，则是一种公开的不公正的做法，自然应该予以反对。
剥夺工人组织工会、获得最低工资、免予强制劳动等权利，似与公正的国际贸易距离较远。但美国国会做出这一规定的出发点之一是，剥夺了工人的这些基本权利，就像是对产品进行了资本的补贴，不利于公平竞争的国际贸易。
1988年的综合贸易竞争法是一个庞大的体系。正如它的名称“综合贸易竞争法”所显示的那样，它是针对美国对外贸易和提高美国对外贸易竞争力而做出规定的一个法案。该法共有十编，其标题依次是：贸易、海关和关税法。出口之提高。国际金融政策。农产品贸易。外国腐败做法之修正，投资和技术。有关美国竞争力的教育和培训。1988年美国购买法。小企业。专利。海洋与航空运输。其中，对于“301条款”的修订是在第一编“贸易、海关和关税法”中。除了上述对“301条款”的修正，第一编还有两点重要内容。一是在第1303条中对知识产权的保护作了专门规定，其内容被纳入《1974年贸易法》的第182条中。这就是着名的“特别301条款”（美国法典统一编目为第19卷第2242条）。一是制定了“超级301条款”，以确定重点外国的贸易障碍和阻碍贸易的做法，并消除这些障碍和做法，以扩大美国的对外贸易。后来，这被纳入了《1974年贸易法》的第310条（美国法典的统一编目为第19卷第2420条）。
1994年12月，在关贸总协定乌拉圭回合的有关协议即将生效，世界贸易组织即将成立之前，美国通过了《乌拉圭回合协议法》，宣布批准1994年4月15日达成的关贸总协定乌拉圭回合的协议。其中，为了实施乌拉圭回合的有关协议，又对《1974年贸易法》，包括“301条款”作了相应的修订。例如，在贸易制裁措施中规定，优先使用关税而不是其他贸易限制。取消、限制或中止某些特定的免税待遇。此外，还对知识产权的保护和知识产权的市场准入也做出了一些具体规定。
对“301条款”的这些修订都被纳入了《1974年贸易法》的第301条中（美国法典的统一编目为第19卷第2411条）。
二、美国贸易代表
在谈到美国贸易法“301条款”的立法概况时，有必要对美国贸易代表或美国贸易代表办公室的沿革、组成及其职责略作说明。因为，这对于理解“301条款”，尤其是理解“301条款”
的具体操作和实施是非常必要的。可以说，本书所论述的绝大多数内容都与美国贸易代表有着密切的关系。
在美国建国以后的很长一段时间里，对外的贸易谈判一般都由总统和国务院进行。1947年关贸总协定产生后，美国总统设立了一个贸易协定委员会，由国务院主持，由政府其他部门的代表组成，以帮助总统处理有关对外贸易的事务。1962年，在美国的提议下，发起了关贸总协定“肯尼迪回合”的多边谈判。
由于这一轮谈判对美国非常重要，经国会批准设立了一个特别贸易谈判代表。根据规定，特别贸易谈判代表经参议院批准，由总统任命，有特命全权大使的头衔，代表美国参加贸易谈判。随着“肯尼迪回合”谈判的进行，又增设了一名特别贸易谈判副代表，协助特别贸易谈判代表工作。
显然，这时的特别贸易谈判代表还是一个非常设的处理贸易谈判事务的机构。
美国国会制订1974年贸易法时，则将特别贸易代表变成了政府中的一个常设机构。根据规定，设立特别贸易代表办公室，设代表一名，副代表两名，经参议院同意后，由总统任命。特别贸易代表办公室在总统的领导下处理有关对外贸易方面的事务，包括受理美国厂商对外国不公平贸易做法的申诉。由于“301条款”是由1974年贸易法制订的，因而早期的“301条款”案都是由特别贸易代表受理和进行调查的。例如，在“欧共体饲料混合要求”案中，“全国豆类加工者协会”和“美国豆类协会”在1976年3月30日提出申请，诉称欧共体要求在饲料中加入国产的无脂牛奶，构成了不公平贸易做法，因为这取代了其他的蛋白来源，如主要从美国进口的豆类和豆饼。“特别贸易代表”对此发起调查并于1976年6月22日举行了公众听证会。在诉诸关贸总协定的争端解决程序以后，欧共体临时终止了其混合饲料的要求。1979年1月5日，“特别贸易代表”终止了该案的调查。
又如，在“巴西、韩国和中国与日本的捻丝协议”案中，美国的一家公司于1977年2月14日提出申请，诉称日本与巴西、韩国和中国签订的关于捻丝进口的协议，阻碍了美国捻丝的进口，构成了歧视性的行为。“特别贸易代表”发起调查并于1977年3月29日举行了公众听证会。由于磋商未能达成协议，美国诉诸了关贸总协定的争端解决程序。在关贸总协定的争端解决小组发表报告之前，日本调整了其限制性做法。
1978年3月3日，“特别贸易代表”终止了该案的调查。
1979制订的《贸易协议法》又将“特别贸易代表”改称为“美国贸易代表”，或简称为“贸易代表”。同时，美国贸易代表的职能也有了扩大。这种名称的变化，也反映在了一些“301条款”的调查案中。例如，在“欧共体面粉出口补贴”案中，“全国面粉加工者联盟”于1975年12月1日提出申请，诉称欧共体使用出口补贴以扩大其世界面粉市场的份额是不公平的。“特别贸易代表”于1975年12月8日发起调查，并依据关贸总协定的规定发起了磋商。由于没有达成协议，美国总统于1980年8月1日指示“美国贸易代表”诉诸关贸总协定的争端解决程序。最后，该问题成为乌拉圭回合谈判的主题之一。