书城社科生物多样性的法律保护
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第34章 生物多样性保护国际公约的履行与国内立法(5)

在科学研究方面,我国积极探索湿地保护方面的方法和技术,成果显著,出版了多部关于湿地保护方面的研究成果集。1994年3月国务院通过并颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,其中许多章节都关系到了湿地的保护及合理利用的问题,是我国在履约过程中发布的第一份履约规划指南,为我国后来所制定的《中国湿地保护行动计划》提供了重要依据。之后出台的《中国21世纪议程优先项目计划》第五章第三节还把湿地的保护与合理利用列为《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》优先发展的项目加以优先发展。1994年完成的《中国生物多样性保护行动计划》综合地阐述了包括湿地生物资源在内的各种生物资源及其生态系统所受到的威胁现状及原因,提出了中国生物多样性保护行动计划的总目标、具体目标和行动以及行动计划实施的具体措施,对制定《中国湿地保护行动计划》也有重大的参考意义。1995年制定的《中国21世纪议程——林业行动计划》提出了湿地资源保护与合理利用的目标和行动框架,也对制定《中国湿地保护行动计划》有重要的参考价值。1996年国务院批准的《跨世纪绿色工程规划》和1998年国务院正式公布的《全国生态环境建设规划》,都对中国湿地的保护和合理开发利用具有重要的推动作用。国家林业局《湿地公约》履约办公室又组织编译了《湿地公约履约指南》一书,于2001年出版发行。该书对于我们真正地理解湿地保护与合理利用、湿地保护的国际合作、跨国界流域管理具有重要的指导作用,有力地促进了我国履约活动的进一步开展。2000年国家林业局联合16个部门和单位制定了《中国湿地保护行动计划》,该计划已经成为中国实施湿地保护、管理和可持续利用的行动指南,它既符合中国社会经济发展的实际情况,又符合国际规范和《湿地公约》的基本精神,是中国政府认真履行《湿地公约》势在必行的重大举措。2004年10月国务院发布了《全国湿地保护工程计划(2002—2030年)》,规划到2030年,使全国湿地保护区达到713个,国际重要湿地达到80个,使90%以上天然湿地得到有效保护。

此外,中国还积极参与并支持了对全球生态保护具有战略意义的“千年生态系统评估”工作,促进了中国湿地生态状况评估工作的开展,推动了中国湿地保护的进一步发展。中国出版的《湿地保护和合理利用指南》、《湿地效益》和《中国湿地》等书籍,为湿地保护奠定了较好的理论基础。

在履约的国际合作上,加入《湿地公约》以来,中国积极参加了《湿地公约》历次缔约方大会,参与了公约的各项重要决策,积极推进并促进落实公约相关的动议和决议,为维护包括中国在内的广大发展中国家,特别是亚洲国家的利益作出了巨大的贡献。中国政府积极与喜马拉雅周边国家开展合作,推动“喜马拉雅高原湿地保护动议”的成功实现。中国还与湄公河下游相关国家开展了广泛的合作,推动湄公河流域湿地保护的相关动议,对维护中国在湄公河流域国际河流保护上的形象起到了正面影响。与此同时,中国与周边国家和地区签订了一系列有关湿地保护的协议或协定,与日本、澳大利亚政府签订了中日、中澳候鸟及其栖息地保护协定。

在资金投入上,虽然我国是发展中国家,经济发展水平还不够高,但为了履约,国家还是投入了大量的资金,保证了履约工作的顺利开展。同时,中国也积极争取国际社会的支持,十几年来,中国通过《湿地公约》的国际合作机制,争取了数亿元的援助资金,其中,国际社会无偿提供了约5亿元的资金用于中国开展湿地生态保护示范。利用争取到的国际援助性资金,中国执行了中国湿地生物多样性保护与可持续利用项目、自然保护区建设和管理项目、长江流域退田还湖和恢复自然湿地项目、自然保护区生物多样性保护、中国鹤类保护项目等许多国际合作项目,这些项目直接改变了项目区湿地生态状况,带来了湿地保护和合理利用的先进理念,对国家湿地工程起到了很好的示范作用。

对湿地保护进行宣传与教育也是中国履约工作不可或缺的一部分。国家林业局利用“世界湿地日”、“爱鸟周”等时机,在全国范围内开展了大规模的湿地和水禽保护宣传活动,向公众介绍了湿地保护的科学知识和重要意义。国家林业局与世界自然基金会合作,连续7年开展了“湿地使者行动”,旨在提高公众湿地保护意识,对提高青少年生态道德意识具有重要影响。仅2006年,湿地使者行动直接影响的人群就超过十万人,间接影响的人群近千万人,使这一宣传活动成为国际上知名的湿地宣教活动。

我国湿地保护成就已经得到了国际社会的广泛赞誉,《湿地公约》和有关国际自然资源保护组织都认为,中国湿地保护的实践可以成为发展中国家开展湿地保护工作的典范,这些都说明了中国履行《湿地公约》在总体上是成功的。但是不可忽视的是,湿地保护的任务依然严峻,我们必须对目前保护工作中存在的不足进行进一步的分析与研究、找出改善履约工作的方法。湿地保护还是一项复杂的系统工程,涉及土地资源、水资源、生物多样性保护等许多领域,保护湿地需要各部门通力合作、采取多种措施才能完成,这种协调工作同样要稳步开展。

二、国内立法状况

为了实现《湿地公约》的目标、落实《湿地公约》的具体规定,我国也相应制定了一系列有关湿地保护的法律规范,这些规范主要是国家林业局(加入《湿地公约》时称林业部)在履约过程中制定的本部门的政策、法规。目前,我国还没有一部专门以湿地保护法为名的法律,关于湿地的保护主要零散分布在其他相关部门法中,这些法律主要有:

(一)为加入《湿地公约》所进行的立法

为加入《湿地公约》,我国在《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国水土保持法》等法律中对湿地的保护进行了相应的规定。《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等对具有代表性的自然生态系统、珍稀、濒危野生动植物自然分布区域以及重要的水源涵养区域,要求各级人民政府保护并严禁破坏,为以湿地为生境的许多珍贵、濒危动物提供了法律保护,为预防人为活动对湿地造成的污染和破坏提供了强有力的法律保障。《中华人民共和国水法》为保护水资源及保护湿地提供了法律依据,对鱼、虾、蟹洄游通道的规定也有利于湿地生物多样性的保护。

(二)为履行《湿地公约》而进行的立法

关于湿地保护的国内立法包括:《环境保护法》,属于对湿地保护的概括性的立法;《森林法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》等法律、法规,对湿地的保护起到重要的作用;《自然保护区条例》、《海洋自然保护区管理办法》以及《国家城市湿地公园管理办法(试行)》是将湿地作为特殊的生态区加以保护的立法。

目前,我国为了更好地履行《湿地公约》已经进行了相应的立法,但是没有一部专门针对湿地的法律,为此,国家林业局组织了大量的人员进行研究,一些研究机构已经提供了立法草案,希望能够出台一部专门针对湿地保护的法律。

三、我国履行《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》的具体

行动

我国履行《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》的具体行动是指中国政府及相应的部门为履行公约所规定的义务而采取的具体行动。

(一)已经完成的行动

1.组织机构的建立

国家林业局是负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作,负责《湿地公约》履行的部门。与湿地的保护利用管理直接相关的主要部门还有:农业部,其主要负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及海洋渔业资源管理;水利部,其主要负责统一管理水资源(包括纯湿地水资源);国土资源部,其主要负责组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划,统一指导土地开发利用;国家环保总局,其主要负责监督检查湿地环境保护工作;国家海洋局,其主要负责监督管理海域使用、海洋生物多样性和海洋生态环境保护,监督管理海洋自然保护区和海洋特别保护区。此外,财政部、建设部、交通部等部门也参与湿地保护与合理利用工作。地方各级人民政府具有管理本行政区域内湿地保护与合理利用的职责,均设有与中央政府相应的管理机构,在中央各相应的主管部门的业务指导下负责本地区的湿地保护与管理的具体工作。

另外,履约的非政府组织主要有中国植物学会、中国动物学会、中国生态学会、中国林学会、中国海洋学会、中国环境学会、中国地理学会、中国海洋湖沼学会、中国野生动物保护协会、中国水利学会、中国水产学会、中国藻类协会、中国农业生态环境保护协会、中国动物园协会、中国植物园协会、中国风景名胜区协会、中国公园协会等许多学术团体和群众性组织以及世界自然基金会—中国项目办事处、湿地国际—中国项目办事处、福特基金会、国际鹤类基金会等一些国际性非政府组织。

2.科学研究的有效开展

在科学研究方面,我国积极探索湿地保护方面的方法和技术,取得了很大的成效,主要表现为:1994年3月国务院通过并颁布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、1994年完成的《中国生物多样性保护行动计划》、1995年制定的《中国21世纪议程——林业行动计划》、1996年国务院批准的《跨世纪绿色工程规划》、1998年国务院正式公布的《全国生态环境建设规划》,都对中国湿地的保护和合理开发利用具有重要的推动作用。1999年,在国家林业局大力支持下,野生动植物保护司批准了中国农业科学院农业自然资源和农业区划所申请的《中国湿地资源保护立法研究》课题项目。2000年国家林业局《湿地公约》履约办公室又组织编译了《湿地公约履约指南》,相继出版了《湿地保护和合理利用指南》、《湿地效益》、《中国湿地》等书籍。这些研究使我们初步掌握了全国资源状况,尤其是湿地资源的基本情况,积累了大量资料。让我们对中国鸟类特别是水鸟的迁徙活动有了深入了解,基本上探明了在湿地水生动植物生态环境,如黄渤海区、杭州湾、大亚湾、长江流域、淮河流域、珠江口等海域与流域,受污染与生态系统被破坏的现状。

3.宣传教育活动的开展

实践证明,宣传教育活动有助于提高公民环境觉悟,推动履约工作的顺利进行,为此,国家林业局等部门进行了大量的有关保护湿地及其保护的宣传与教育。国家林业局利用“世界湿地日”、“爱鸟周”和“野生动物保护月”等时机,积极组织开展宣传活动,并编辑出版宣传保护湿地的书籍、画册、电影等,收到了良好的宣传教育效果,促进了全民湿地保护意识的提高。近年来,在中小学教材中还增加了湿地保护的有关内容,培养青少年的生态环境保护意识,在高等院校也设置了很多与湿地相关的专业,大大提高了人们保护湿地的意识。

4.保护工作稳步推进、公约具体义务履行良好

在湿地生物多样性的保护上,中国为保护珍稀濒危水禽,已将11种水禽列为国家一级重点保护野生动物,将22种水禽列为国家二级重点保护野生动物,对部分珍稀、濒危物种,除在保护区内进行就地保护外,还进行了人工繁育工作。建立湿地自然保护区,截至2008年年底,全国已建立550多处湿地自然保护区、80处湿地公园和36处国际重要湿地,基本上形成了以湿地自然保护区为主体,国际重要湿地、湿地公园相结合的湿地保护网络体系,1790万公顷、约49%的自然湿地得到了有效的保护。

中国还非常重视水资源的保护与管理,认识到了水资源的保护在湿地保护工作中的重要意义,加强了各类湿地的污染控制和防治,同时在水资源优化配置、调整用水结构、普及现代节水技术、提高水资源有效利用率等方面做了大量的工作。在湿地生态治理方面,通过停止采伐天然林、开展封山植树、退耕还林和加大山水综合治理等措施,治理生态环境,很好地保护了湿地环境。

(二)保护行动的主要计划