书城社科生物多样性的法律保护
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第31章 生物多样性保护国际公约的履行与国内立法(2)

我国林业部门的生物多样性政策以物种保护和可持续利用方面的规定为主,根据《关于加强野生动物外来物种管理的通知》,引进外来物种必须进行少量隔离引种试验。在自然保护区、森林公园、风景名胜区、生态环境特殊或者脆弱的区域,不得开展引种试验。1998年开始实施了天然林保护工程,主要是解决天然林资源过度消耗造成的生态环境恶化的问题,使得天然林的生态得以休养生息和恢复发展。在保护生物遗传资源方面,根据《中国生物多样性保护林业行动计划》,对于生物多样性有重要意义的野生物种采取保护行动,建立8个动物迁地保护中心和6个植物迁地保护中心;建立林木种质资源基地。《中共中央国务院加快林业发展的决定》要求采取有效措施,加强中国种质资源的保护和输出管理,研发林木良种选育、种质资源保存与利用等关键性技术。

2.相关法规的制定

林业部门在法规建设方面,除进一步完善已颁布的法规外,主要是加强配套法规的制定,使有关法规更趋于具体和便于操作,这些法规主要有三个。一是1992年国务院批准国家林业局发布实施的《陆生野生动物保护实施条例》,二是1994年5月由国家林业局、公安部发布的《关于陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定》,三是1996年9月国务院发布的《野生植物保护条例》。

《陆生野生动物保护条例》是《野生动物保护法》的实施条例,属于我国行政法规中的物种保护类规范。主要规定了陆生野生动物的管理部门、野生动物保护的原则、野生动物猎捕管理制度、野生动物的经营利用等内容。

1994年5月由国家林业局、公安部发布的《关于陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定》是处理野生动物刑事案件的法规,也是《野生动物保护法》最重要的配套法规之一。《关于陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定》根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国野生动物保护法》和全国人大常委会《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》及有关法律、法规的规定,对林业公安机关所管辖的陆生野生动物刑事案件和陆生野生动物刑事案件立案标准等作了具体规定。

到目前为止,我国尚没有由全国人大及其常委会制定的关于野生植物保护的立法,1996年9月国务院发布的《野生植物保护条例》在保护野生植物的工作中发挥了非常重要的作用。《野生植物保护条例》制定的目的在于保护、发展和合理利用野生植物资源,保护生物多样性,维护生态平衡,它在内容上涉及野生植物保护的主管机关、野生植物保护的制度、野生植物管理的制度和法律责任四大方面。因为该条例是参考《野生动物保护法》制定的,所以野生植物保护和管理的制度与野生动物保护与管理的制度具有很大的相似性。

此外,国家林业局还在物种资源和栖息地环境保护方面,完善和制定了一系列部门规章来履约。如1993年8月发布的《林地管理暂行办法》, 1993年12月发布的《森林公园管理办法》, 1994年6月发布的《植物检疫条例实施细则(林业部分)》, 1995年9月发布的《种子管理条例林木种子管理办法》,1996年11月发布的《沿海国家特殊保护林带管理规定》等。

(三)农业部门相关的政策与法规

1.相关政策的制定

农业部为了履约,有效地保护农业生物多样性、维护农业生态系统,基本上形成了五大政策:一是农田基本保护区政策,建立农田基本保护区,以确保耕地的数量;二是发展生态农业的政策;三是节约和开发农村能源的政策;四是乡镇企业清洁生产的政策;五是鼓励农业生物多样性保护和研究的政策。

中国生物多样性农业部门的政策主要关注生物遗传资源和物种保护,比较重要的文件包括1993年《农业生物多样性保护行动计划》、1995年《农业环境保护九五计划和2010年规划》、2003年《外来入侵生物灭度除害试点行动方案》、2005年《国务院办公厅关于扶持家禽业发展的若干意见》、2007年《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》。

在生物物种保护方面,《外来入侵生物灭毒除害试点行动方案》是在辽宁、四川、云南三省开展以豚草、紫茎泽兰为重点的外来入侵生物灭毒除害的行动,以有效地解决针对外来物种入侵带来的对农业生产和经济发展所带来的问题。在生物遗传资源方面,《国务院办公厅关于扶持家禽业发展的若干意见》对于祖代种禽场和家禽品种资源场给予税费优惠等扶持政策和必要的支持,地方政府对种禽场和家禽品种资源场采取必要的隔离保护措施,防治疫情发生。《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》对于生物遗传资源保护作了明确而详细的规定。

2.相关法规的制定

为了履约,我国制定的和农业部相关的法规主要有四大类别:一是遗传资源保护法规;二是野生动物与野生植物保护法规;三是生态农业法规;四是生物技术与生物安全管理法规。

遗传资源保护法规主要包括国务院于1994年发布的《种畜禽管理条例》、1997年由国务院制定的《植物新品种保护条例》、1997年3月农业部发布的《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》、1997年农业部《农作物种子生产经营管理暂行方法》等。

野生动物与野生植物保护法规主要包括1993年国务院批准农业部发布的《水生野生动物保护实施条例》等野生动物保护法规和1996年国务院颁布的《野生植物保护条例》等野生植物保护法规。

为履约而制定的生态农业法规主要有《农业生态环境保护条例》、《农业生态系统珍稀濒危物种名录和保护办法》、《农业生态系统有益生物和病虫害天敌保护办法》等。生物技术与生物安全管理法规主要是1996年农业部发布的《农业生物基因工程安全管理实施办法》。

(四)建设部相关的政策与法规

1.相关政策的制定

建设部相关的生物多样性保护的政策主要和风景区的建设有关,加入《公约》以来,主要形成了以下政策:一是风景名胜资源有偿使用的政策。该政策是在1992年9月国务院办公厅转发建设部《关于加强风景名胜区工作的报告》中得以确立,是指风景名胜区经当地政府的批准,可收取风景名胜资源保护费,所收费用专项用于资源的保护和维护。二是风景名胜资源:“保护第一”的政策。这一政策是在1994年3月建设部发布《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中最早提出的。三是城市园林绿化纳入城市总体规划和国民经济与社会发展计划的政策。这一政策在1992年建设部发布的《城市园林绿化当前发展序列和重点发展方向》中首次提出,后又在同年建设部发布的《城市园林绿化当前产业化政策实施办法》中得到进一步确认。按照城市园林绿化纳入城市总体规划和国民经济与社会发展计划的政策,每个城市要将城市园林绿化纳入城市总体规划,城市园林绿化建设要纳入城市国民经济和社会发展计划、住宅建设开发投资中,必须按建筑造价的一定百分比收取城市绿化建设费。此外,2002年,建设部发布了《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》。

2.相关法规

我国和建设部相关的生物多样性保护的法规主要有风景名胜区建设与管理、动物园建设与野生动物迁地保护、城市绿地建设三大类。

对于风景名胜区建设与管理,主要是1995年国务院办公厅发出的《关于加强风景名胜区保护工作的通知》,这一法规的制定是在1985年国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》和1987年建设部颁布的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》等规定的基础上创建的。除此以外,加入《公约》以来的立法还有建设部相继制定的《风景名胜区环境卫生管理标准》(1992年制定)、《风景名胜区建设管理规定》(1993年制定)、《风景名胜区管理处罚规定》(1994年制定)、《风景名胜区安全管理标准》(1995年制定)等法规。

在动物园建设与野生动物迁地保护上,首先是1993年11月国务院转发的建设部《关于加强动物园野生动物移地保护工作的通知》, 1994年建设部发布的《城市动物园管理规定》等。

1992年,建设部发布了《关于命名“园林城市”的通知》,鼓励改善城市环境,绿化美化城市,爱护自然山水,保护生物多样性,从此,拉开了“城市绿地建设”法规制定的序幕。此后,建设部又颁布《城市绿化规划建设指标的规定》(1993年制定),就我国近远期城市人均公共绿地面积、城市绿化覆盖率和城市绿地率规划指标作了规定。

(五)其他领域

海洋生物多样性政策性文件主要有《海洋科技中长期发展规划》、《全国海洋生态建设规划》、《中国海洋生物多样性保护行动计划》、《中国海洋21世纪议程》、《全国海洋功能区划》等。

中医药领域生物多样性政策主要体现在1997年《中医药事业“九五”计划及2010年规划设想》、2002年《中药现代化发展纲要2002—2010》、2006年《中药事业发展十一五规划》。相关的法律法规主要有《药品管理法》、《野生药材资源保护管理条例》的规定等。

此外,外交部、国家计委、教育部、科技部、公安部、财政部、广电局、国家工商总局、海关总署、中国科学院、国家专利局等也为了履行相应的约定就各自部门的具体情况制定了新的规定,并对原先的一些规定作了相应的调整。

三、我国履行《生物多样性公约》的具体行动

我国履行《生物多样性公约》的具体行动是指中国政府及相应的部门为履行《生物多样性公约》所规定的义务而采取的具体工作及行动计划。

(一)中国政府的履约行动战略

我国政府的履约行动包括国家总体战略、政府对跨部门履约的指导两大部分。

国家总体战略体现在以下三个方面:

首先,为了履行《公约》第6条,将生物多样性保护和持续利用纳入国家战略和行动计划方案,中国于1992年开始编制《中国生物多样性保护行动计划》(简称《行动计划》),并于1994年6月正式发布该《行动计划》。《行动计划》确定了中国生物多样性优先保护的生态系统地点和优先保护的物种名录,并明确了七个领域的目标,包括26项优先行动方案。并根据保护的迫切性和可行性,提出需立即实施的18个优先项目。

其次,中国还编制并发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,在第十五章专门说明了“生物多样性的保护问题”,提出生物多样性保护的方针、保护目标、优先领域以及优先项目计划等。

最后,中国提出了《中国履行〈生物多样性公约〉国家报告》。《中国履行〈生物多样性公约〉国家报告》是在1995年开始进行的生物多样性国情研究项目的基础上提出的,该项目收集了大量资料,对中国生物多样性进行了分析和归纳,对中国保护与持续利用生物多样性的努力作了总结,评价了中国生物多样性的经济价值,估算了中国履行《公约》全部额外费用和保护的效益。该报告还表明了中国生物多样性保护法规建设、机构建设、人力资源建设、政策体系建立、保护设施建设、科学技术发展、宣传教育与公众参与、信息管理、国际合作等多个方面的国家能力建设的战略目标。

我国政府还对部门之间进行配合履约进行了总指导,在国务院指导方针的指引下,各部门的配合行动开展得有条不紊。1993年国家环保总局与国家计委联合编制并发布的《中国环境行动计划》;1996年国家环保总局、国家计委和国家经贸委共同制定了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》。在1993年至1996年间,国务院环委会、全国人大环资委组织全国环保、林业、农业、工商管理、外贸、海洋、商业、公安、司法、新闻等多个部门,联合进行全国环境保护和野生动物保护执法大检查,对非法经营野生动物及其产品和违法狩猎、收购、加工、进出口野生动物的行为进行了严肃查处,并依法审理了数万件违法事件。国家环保总局、国家计委、财政部、中国人民银行四部门于1993年发布通知,要求“加强国际组织贷款建设项目环境影响评价管理工作”;此外,国家环保总局、中共中央宣传部、国家教委等部门于1996年联合制定并发布了《全国环境宣传教育行动纲要(1996—2010年)》;全国人大环资委、中共中央宣传部、广播电视电影部、国家环保总局、林业部、农业部、水利部、共青团中央等八个部门联合于1994年在全国进行了“94中华环保世纪行”宣传活动,宣传主题包括了生物多样性的保护。

(二)中国保护生物多样性的行动计划

1.行动的目标

中国生物多样性保护行动计划的总体目标是“尽快采取有效措施以避免生物多样性的进一步被破坏、并使这一严峻形势得到减轻或扭转”。

《中国生物多样性保护行动计划》对行动的具体目标也进行了相应的说明,具体为:

目标一,强化对中国生物多样性的基础研究