书城政治当代国外行政改革比较研究
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第30章 原苏联东欧国家行政改革(3)

原苏联东欧国家的议会民主制正是建立在多党制的基础上的。近几年许多国家都举行了议会与总统选举,各种倾向的政治力量都是按照宪法的规定开展竞选活动的。各党派都提出自己的纲领和主张,尽可能的争取选民的支持与拥护,这成为政党政治活动的中心。原苏联东欧国家剧变之后经过几年政治上极端无序的状态,各党派现在已经开始按照既定的规则开展政治活动。这一点可以从近年这些国家的议会与总统选举看出。“1994年5月,匈牙利社会党在议会选举中获得54.15%的选票,取得了386个议会席位中的209席,以绝对优势击败了四年前在选举中获胜的民主论坛。同年7月,匈牙利社会党与在议会中取得90个席位的自由民主者联盟组成联合政府,重新开始了它的执政生涯。”保加利亚社会党在1994年底的大选中获胜,于1995年1月组阁执政。1995年12月17日俄罗斯新一届杜马选举中,久加诺夫领导的俄罗斯联邦共产党获得22.3%的选票。成为议会中的第一大党。这样的结果并没有在俄罗斯引起动荡和不安,中央选举委员会承认了选举结果。民主选举只是在波兰遇到了一个小小的波折。

1993年9月波兰社民党在议会选举中获胜后,社民党主席克瓦西涅夫斯基又于1995年11月的总统竞选中战胜前任总统瓦文萨。瓦文萨失败后想制造事端企图推翻选举结果,但没有得逞。以后瓦文萨不出席新总统就职典礼,新总统克瓦西涅夫斯基说:“谁赢了,谁上台;谁输了,谁下台,这是完全正常的现象”,这清楚地描述了多党制下政党政治的情形。现在,原苏联东欧国家中各党派都普遍认同议会斗争是政党参政议政的唯一合法途径。“街头政治”这种参政方式已被否定,这有利于这些国家政治形势的稳定。

议会竞选、议会斗争成为政党活动的主要内容,议会成为政党活动的舞台。各政党主要通过议会内的活动影响议会中政治力量对比,使本党主张得以实施。这种思维方式和行为方式已为原苏联东欧国家中各党派所接受。

为了保证政党和行政机关都能独立运行、互不干扰,各国都制定了各种法律规则以确保新型的政党与行政机关关系。俄罗斯自1993年以来,制定并通过了《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦政党法》、《俄罗斯联邦社会团体法》等一系列法令,确立了政党与行政机关的新型关系。俄罗斯联邦宪法第十三条规定:“在俄罗斯联邦,承认意识形态的多样性。”“任何意识形态均不得被规定为国家的或必须遵循的意识形态。”这些法律还规定了政党开展活动的原则,即“各政党在开展社会政治活动时,只能通过议会斗争对政府的构成、国家的决策产生影响,而不能直接插手国家管理工作,不能在国家各级机关尤其是军队、警察、司法部门建立基层组织。”

这些法律的制定达到了两个目的,一是政党不直接干预政府的活动,二是国家权力机关公职人员也不得干预政党的活动。在原苏联东欧国家,西方式的政党与行政机关的关系已基本确立。

虽然原苏联东欧国家的共产党在剧变之后遭到当权者的压制和打击,其力量受到削弱,致使有的共产党改名;有的共产党改组重建;有的共产党修改或制定新的党纲。然而进入90年代之后,在不长的时间内,许多国家的社会主义政党走出低谷,通过议会道路又掌握了政权,再次成为执政党。在1996年之前,“大部分东欧国家的政权已转到了社会党和社会民主党手中”,“由社会民主主义政党执政的国家有匈牙利、罗马尼亚、波兰、保加利亚、南斯拉夫、马其顿、斯洛伐克”等。出现这种状况的主要原因,是剧变之后上台的民主派所推行的社会政治、经济改革,没有取得预期的良好效果。另外,由共产党演变而来的社会党或社民党也吸取了经验教训,对原来的党纲做了必要的修改,提出了制止经济衰退、制止通货膨胀和失业、实现社会公正、缩小社会分配中的两极分化等主张,这都迎合了公众的要求。

因此,原苏联东欧国家中有许多国家左翼力量通过选举取代右翼党派,重新执政。但是1996年左派在罗马尼亚、保加利亚、立陶宛等国的大选中表现不佳,右派重新执政。可见,右翼与左翼政党政权平稳交接的现象在原苏联东欧国家已普遍存在,这些国家在议会民主制下不同政党轮流执政的政治局面已经基本形成。

目前,在原苏联东欧国家中执政的社会党或社民党多由这些国家社会主义时期的共产党更名、演变或改组而来,它们是作为右翼党派的反对党角色成为执政党的。然而,从这些脱胎于共产党的社会党或社民党的党纲、竞选纲领和执政政策都可以看出它们的性质明显有别于社会主义时期的共产党。这主要表现在以下几个方面:

第一,左翼执政党在意识形态上明显有别于社会主义时期的共产党,各国的社会党或社民党都提出以“自由”、“民主”作为指导思想。匈牙利社会党主席亦即政府总理霍恩在宣传社会党的施政纲领时明确指出,它的竞选胜利不会改变主要的东西,“民主选择不可逆转”。波兰总统竞选获胜的社民党主席克瓦西涅夫斯基在其竞选纲领中说:“总统的使命是保障民主并发展民主,我特别要强调维护公民的政治权利和自由。”阿尔巴尼亚社会党党纲中强调党的基本原则是“自由、平等、正义、团结、和平、民主社会主义”。

保加利亚社会党的宗旨是“建立民主的、市场经济的社会”,党的直接任务就是建设“民主的社会主义”。在对待“社会主义”的态度问题上,不同的政党有不同的认识。有些政党对过去的社会主义持完全否定态度,认为它一无是处;有些政党认为社会主义有合理的一面,但也存在着弊病,主张社会主义取向,但强调民主、人道的价值标准。在原苏联东欧国家中,除了像俄罗斯共产主义工人党等少数政党继续支持传统的社会主义外,其他的社会党和社民党都不支持传统意义上的社会主义。

第二,在国家政治体制定位上,社会党或社民党都提倡西方式的民主政治,主张实行多党议会制、三权分立制和建立法制国家。罗马尼亚总统伊利埃斯库在“罗马尼亚社会的现状与未来”座谈会上说:“我们完成了以民主制和多党制为基础的重大政治变革,建立起符合新宪法原则的主权国家结构,确保了全国公民的权利的自由。”匈牙利社会党早在1989年通过的改名决议中,就声称同自己前身的“已被证明是错误的原则和方法划清界限,同官僚主义的党治国家的制度和民主集中的原则决裂”,并且要“促进基于混合经济、社会市场经济和自治制度之上的多党议会民主的建立”。就连俄罗斯共产党也表示同意在宪法范围内通过议会进行政治斗争。社会党或社民党还通过议会与其他政党联盟,共同执政。这种政治和思想多元化的主张与共产党的传统观点有着本质的区别。

第三,在经济发展模式上,社会党或社民党的经济变革目标与剧变之后上台的民主派的主张基本一致,都主张建立以私有制为基础的市场经济体制,然而在如何实现这一目标的途径和方法上存在着比较大的差异。社会党或社民党反对过于激进的经济改革方式和大规模私有化。它们认为过于激进的经济改革方式和大规模的私有化导致了国家经济的衰退、失业率的上升和人民生活水平的下降等一系列不良后果。因此,它们不主张完全私有化,有的政党强调要建立多种成分并存的所有制结构;有的政党提出,在私有化过程中不应完全排斥国营经济部门。例如,“斯洛伐克总理梅恰尔执政后的重要措施就是取消了89个大企业的私有化计划。”在反对民主派的激进变革的同时,社会党和社民党提出了加强社会保护和提倡社会公正的政策目标,把社会问题的解决置于重要的位置。匈牙利社会党在竞选纲领中提出,“实行市场经济不能没有社会福利保障”。捷克社民党提出要建立“以社会和环保为导向的市场经济”。

保加利亚社会党主张实行“经济私有化和财产所有者与劳动者的社会公正”。罗马尼亚社会民主主义党认为,最适合其国情的是“摆脱野蛮自由主义和为大众提供有效的社会保障的社会市场经济。”

总之,中东欧国家脱胎于共产党的社会党或社民党的上台,并没有继续执行共产党传统意义上的各种观点和主张。恰恰相反,它们的主张却与前任政府没有什么原则差别,只是以不同的方式来实现相同的目标罢了。社会党和社民党所遵奉的思想是“社会民主主义”思想,并非剧变之前的“社会主义”思想。无论是右翼执政还是左翼执政,这只不过是政治钟摆摆动的结果,它并不代表意识形态的转变。在当前的原苏联东欧国家,不同政党有关执掌政权的大政方针可以说是大同小异。

后行政机关与议会的关系

原苏联东欧国家剧变以后,国家的政治体制发生了重大变化,它们都纷纷抛弃了社会主义时期所奉行的议行合一、共产党一党制以及民主集中制的组织原则,引入了西方国家的三权分立制和多党议会制以及思想多元化。然而,因为三权分立原则和多党议会制对于原苏联东欧国家来说是一种全新的政治体制安排,所以在新政治权力机制设置过程中,不可避免地会在政府与议会之间以及政府内部不同性质机关之间出现矛盾和冲突。这种状况尤其表现在行政机关与议会之间的关系上。行政机关和议会在三权分立原则下本来应该成为互相独立与制衡的两个权力主体,由于剧变之后不稳定的政治形势,两者都想极力扩充自身的权限,导致了不和谐状态的产生。俄罗斯行政机关和议会关系的演变最为典型。

在俄罗斯,以叶利钦为首的行政机关与以哈斯布拉托夫为首的议会首次出现分歧是在1992年4月召开的第六次人民代表大会上。争论的焦点主要是经济改革政策和国家体制问题。议会反对政府的激进经济改革政策,并要求改组政府。在国家体制上争论的实质性问题是建立总统制还是议会制。同年12月,第七次人民代表大会召开。大会通过了《关于俄罗斯经济改革进程的决议》,指责“俄罗斯政府实现经济改革的形式和方法不符合俄罗斯大多数人的利益,导致了消极的社会经济后果”,并把代总理盖达尔逐出政府。1993年3月中旬,第八次非常人民代表大会召开,议长哈斯布拉托夫根据1918年的俄罗斯宪法第一百零四条,强调俄应以议会制为基础,议会有立法权和对执行权力机关至高无上的监督权。而叶利钦总统则指责议会企图凌驾于一切之上,意图取代总统和政府,主张俄实行总统制。

3月20日,叶利钦发表《告俄罗斯全民书》,宣布在俄罗斯实行总统特别管理体制。在3月底召开的第九次非常人代会上,决定暂停叶利钦发布的特别管理体制,组成联合政府并把总统控制的所有职能机构转交给政府,撤消地方上的总统代表。在1993年4月25日举行的对叶利钦及其社会经济政策的全民公决中,叶利钦及其社会经济政策都获得了超过半数的支持率。但这并没有结束两大权力机关之间的斗争。接下来的斗争以制定新宪法为焦点,在6月5日至7月12日的制宪会议上,结果以绝对多数通过了以叶利钦提出的宪法草案为主要内容的新宪法草案。然而这一草案也是各派政治势力妥协折衷的产物。它强调了权力的平衡,在保留总统解散议会权力的同时,也规定了议会罢免总统的程序。然而围绕宪法问题的斗争并没有结束。议会继续利用政府内部矛盾,以经济问题和贪污受贿问题打击内阁中的激进改革派,以图搞垮执行叶利钦政策的政府。这些举动严重威胁到叶利钦本人及政府的权力和威信,于是叶利钦制定了“8月炮火准备”、“9月决战”、“10月至11月结束战斗”的计划和行动方案。9月2旧,叶利钦发表《告俄罗斯公民书》,宣布解散俄议会。与此同时,议会又进行了反击。10月3日,叶利钦命令军队占领了议会大厦,议长哈斯布拉托夫被捕入狱,叶利钦总统获得了胜利,从此“双重政权”并存的局面被打破。

1993年12月12日俄罗斯举行新议会选举和对宪法的全民公决,产生了国家杜马(下院)和联邦委员会(上院)。

新宪法进一步加强了总统的权力,削弱了议会的权力。最终,多党制议会产生,新宪法也以参加投票选民的58.4%的赞成而获通过,总统制在俄罗斯终于确立下来。

在当今世界上,资本主义国家的政权组织形式主要有两种,即总统制和议会制。顾名思义,总统制就是总统在国家权力体系中占据主导地位,议会制则是议会在国家权力体系中处于核心位置。现代资产阶级国家的总统制又分两种形式,一是以美国为代表的典型的总统制;一是以法国为代表的半总统制。在典型的总统制下,总统为国家元首兼政府首脑。总统与议会的关系是总统不对议会负责,议会不能通过提出不信任案迫使总统辞职,总统也无权解散议会。总统和政府的关系是总统为政府首脑,政府部长都隶属于总统,由总统按法定程序任免,向总统负责。在半总统制下,总统为国家元首,却不兼任政府首脑,但有权主持政府会议。总统和议会的关系是总统在与总理及议会两院议长磋商后,有权解散议会。总统和政府的关系是总统有权按法定程序任免总理和政府其他成员,政府不对总统负责,而是对议会负责,议会根据通过的不信任案追究政府责任。