第一节中国农业保险制度演化的创新机制构建
在对中国农业保险制度演化的轨迹、过程、动力、实践、路径进行系统分析的基础之上，为推动我国农业保险制度创新，以保障中国农业保险制度演着高绩效路径持续演化和稳定发展，本章对保障中国农业保险制度沿着高绩效路径演化的创新路径选择和创新机构建构进行了系统分析，提出了相应的建议，并对中国农业保险制度未来的演化趋势与发展走向进行预测和分析，期望能为我国农业保险试点实践和未来农业保险发展发挥建设性的作用。
在前面系统的理论分析中，我们已经得出这样的结论：农业保险制度演化的内在动力来源于政府、保险公司和农民等制度变迁主体的互动关系，政府、保险公司和农民等制度之间的互动博弈影响了农业保险制度非均衡到均衡的新旧制度替代，影响着农业保险制度创新，进而影响着农业保险制度演化的轨迹、过程、路径和方向。同时，制度环境构成了政府、保险公司和农民等制度之间的互动博弈的外部约束，制度环境（初始条件）约束和影响着制度主体对于农业保险制度供求和创新的成本收益认知，进而影响农业保险制度的创新过程，在制度主体互动博弈和路径依赖效应下，导致农业保险制度沿着既定的轨道、路径演化。政府、保险公司、农民等制度主体及其互动关系是农业保险制度创新演化的内因，而制度环境是农业保险制度创新与演化的外因，内因是农业保险制度演化的根本影响因素，而外因是农业保险制度演化的重要约束，内外因共同作用，推动农业保险制度持续演化。而我国农业保险制度主体之间的关系失衡（政府对于保险公司经营的过度干预，保险公司产权结构不合理，农民教育程度和收入水平低）和金融、法律、税收等制度环境建设的滞后，导致农业保险创新不足，农业保险制度发展起伏波折，缺乏持续稳定性，导致农业保险制度未来的发展充满不确定性。
因此，为推动农业保险制度创新，保障我国农业保险制度沿着高绩效路径持续演化和稳定发展，不仅要充分发挥政府、保险公司和农民等制度主体这个内因的作用，合理界定政府、保险公司和农民等制度主体在农业保险制度创新与演化中的角色界定和职责分工，还要重视和改进制度环境，完善农业保险发展的法律、金融、财政、税收等相关配套支持制度，保障制度主体与制度环境之间的良性互动，进而保障我国农业保险制度沿着高绩效路径演化，避免陷入制度锁定状态。
8.1.1政府与市场微观主体在农业保险制度创新中的角色界定
（一）强化国家（政府）制度创新主体的主导作用
在前面的分析中，我们已经得出这样的结论：政府是中国农业保险制度演化的重要主体，是农业保险制度演化与变迁的第一行动团体，政府的态度和决策影响着保险公司和农民等第二行动团体的决策，政府、保险公司和农民等农业保险制度主体的互动和博弈影响农业保险制度创新与演化的轨迹、过程、路径和方向。因此，在农业保险发展中，必须强化政府的主导作用，合理界定政府的角色和职能。尤其是充分发挥政府的主导作用，实施自上而下的强制性制度变革，发挥制度的“后发优势”（advantage of backwardness），推动农业保险快速、稳定发展，推进农业现代化和社会经济转型。
政府的角色是农业保险制度的供给者，农业保险制度运行的监督管理者，政府是农业保险法律制度、金融支持制度、财政税收制度、监管制度等正式制度的制订者和供给者。由于我国的政治文化传统和政治制度安排，国家（政府）不仅成为政治、经济、文化、科技、信息等资源的最大控制者，也是我国政治经济制度最主要的供给者，国家（政府）供给农业保险制度（正式制度或正式规则）的能力和空间远远大于西方国家和很多发展中国家。政府的职能体现在：农业保险的市场培育、制度构建、政策支持、资金保障等方面。政府以财政补贴、转移支付等形式支持农业保险发展，以工业反哺农业，缩小城乡之间、工农之间日益扩大的发展差距，促进农业稳定发展和农民收入稳定增长，增加农民福利，实现社会分配公平，建立“正义国家”的职能体现，建立社会财富分配公平的正义国家是社会主义的本质，是执政党的职责所在。
但政府（主要是中央政府）控制了绝大部份资源，权力高度集中。一方面，容易产生权力滥用。政府权力对市场的过度干预，政府对保险公司经营管理的过度控制和干预，从而扭曲市场机制的作用，遏制保险企业等微观主体的创新活力；另一方面，容易产生政府失灵。由于中国地域辽阔、国家庞大、国情复杂，导致政府在履行社会经济管理职能时，由于不具有信息优势，从而导致决策失误，或者制订的制度、政策脱离各地区发展实际，导致政策失效。因此，政府的角色需要合理的界定，政府的职能需要合理地分工。
考虑到中国各地区在社会经济发展、自然条件等方面的多样性、差异性以及社会经济管理活动和市场机制的高度复杂性，为提高政府农业保险决策的效率和科学性，充分发挥政府的作用，一方面应对政府的权力进行有效监督和约束，另一方面中央与地方政府之间、政府与保险公司、农民之间应进行合理的分权、分工。把农业保险发展的部分政策制订权、人事权和财税权下放给地方政府，分配给地方政府相应的政治经济资源和合法性垄断政治权力，让地方政府分享渐进式制度改革的成果，一方面可以激发地方政府的农业保险制度创新活力，让地方政府成为农业保险制度创新与发展的支持者、推动者和参与者，确立地方政府农业保险制度创新主体的地位，并通过政府间竞争，推动各地区农业保险多个层面、多个维度的创新，推动农业保险制度的多样化、多元化发展，形成多样化的农业保险制度安排，构建适合各地农业和社会经济发展状况的农业保险发展模式、组织运作机制。通过政府间竞争推动制度创新和不同制度间的竞争和优胜劣汰，形成有效率的农业保险制度安排，实现农业保险持续稳定发展；另一方面，科学合理的分权和分散化决策机制，可以克服信息劣势，降低决策失误，有效地应对复杂的市场环境和各地区复杂多样化的社会经济发展环境，制订出符合各地实际的农业保险发展政策。
（二）培育保险公司、农民的制度创新意识，明确保险公司、农民的制度创新微观主体地位
政府对农业保险的微观主体——保险公司和农民要进行扶持。保险公司和农民是农业保险制度创新、制度变迁的微观主体，保险公司和农民的创新活力是实现农业保险制度变迁和自组织演化的动力。政府主导的自上而下的改革和制度变迁如果得不到保险公司、农民的认可和支持，是难以成功的。保险公司、农民是民间自发性制度、诱致性制度变迁的微观主体。农业保险制度变迁过程是靠保险公司、农民等微观主体响应制度变迁的潜在获利机会，通过不断的自主性制度创新实现的。政府主导的自上而下的制度变迁与民间主导的自下而上的制度变迁构成了多层次的农业保险制度变迁，形成了多元化的农业保险制度安排。
保险公司和农民是农业保险组织创新、技术创新、产品创新的主体，组织创新、产品创新、技术创新是农业保险制度创新的实现形式。因此，为激发保险公司和农民的制度创新活力，推动农业保险制度变迁。政府保障保险公司和农民个体农业保险制度创新的微观主体地位，健全和完善有利于微观主体制度创新的制度环境，培育保险企业和农民的创新意识，降低微观主体制度创新的成本。
农业保险制度创新的核心在于保护农民利益，要特别突出农民的主体地位。如果农业保险不能为农民提供切实的风险保障，或者无法满足农民的风险保障需求，那么农业保险很难得到广大农民的支持，很难在农村开展。在保障农民成为制度受益主体的同时，要大力培育农民的风险意识、市场意识、合作意识、互助意识。小农经济的分散化生产弱化了农民的合作意识、互助意识，自给自足的传统农业限制了农民风险意识、市场意识的形成。为培育农民的风险意识、市场意识、互助意识，政府首先要加强对农民的教育投资和技术培训，提高农民技术、知识存量，提高农业劳动生产率，提高农民的风险应对能力和应用农业保险等现代风险管理技术的能力，用梁漱溟先生的话来说，就是要把农民改造成“自在的人、自为的人”，“化农民”实现“农民自救”。把农民由农业保险制度的被动受影响者转变为农业保险制度建设的主动参与者，才能彻底确立农民的农业保险制度创新与演化主体的地位；其次，要加快小农经济的市场化进程，推动土地规模经营试点改革，推动传统自给自足的小农向企业化、现代化、规模化、集约化的农民企业家或农场主转变，才能增强农民的风险意识、市场意识，转变农民的风险态度，提高农民对农业保险的风险保障需求和投保能力；最后，要大力培育和发展各种农民合作经济组织和农业龙头企业，提高农民的组织化、合作化、企业化水平，为农业保险的运作奠定组织基础，依托合作经济组织和龙头企业，降低农业保险运作成本，扩大农业保险的覆盖面。
把保险公司和农民从政府政策的被动回应者培育为农业保险制度变迁的主动建构者、参与者、推动者，才能真正确立保险企业和农民农业保险制度创新、制度变迁的主体地位，才能激发他们的制度创新、技术创新活力，才能形成农业保险制度的“创新性毁灭”，保障农业保险制度沿着良性轨道持续变迁、动态演化和可持续发展。
（三）充分发挥市场机制在农业保险资源配置中的作用
政策性农业保险持续稳定发展，必须将政府主导与市场运行有机结合起来，在遵循市场运行客观规律的基础之上充分发挥政府的主导作用。政府主导作用必须尊重市场运行的客观规律才能得以充分发挥。农业保险市场运行并不是要否定政府的主导作用，恰恰在有效发挥政府宏观调控基础之上，才能保障农业保险的有效市场运作。农业保险市场运作，就是要在强调政府宏观调控主导作用基础之上，发挥市场机制对农业保险资源配置的基础性作用。
市场机制和计划机制是资源配置的两种主要方式、两种手段，只是社会对经济体制的选择不同，政府和市场在资源配置中发挥的作用程度有所不同。市场是资源配置的基础手段，政府是现代社会经济发展的宏观调控者、政策制定者。政策性农业保险体系的构建，要把政府的宏观调控和市场的微观运行有机地结合起来。政策性农业保险的性质、特点，决定了政府在政策性农业保险的体系构建、制度运行、政策制定中，应发挥主导的宏观调控作用，但政府的宏观调控不能取代市场在政策性农业保险微观运行中的基础作用。政府宏观调控下的农业保险市场运作，一方面可以有效激发和调动市场主体的积极性，保障农业保险资源的有效配置，提高农业保险机制的运行效率，另一方面也是深化以市场经济改革为核心的农村经济体制改革的重要内容，有利于借助市场机制有效整合和配置农村发展资源，推动农业的市场化、现代化、集约化发展。
8.1.2农业保险制度的组织创新
组织是对资源的一种配置方式，它包括对人力、物力与财力资源及其结构的稳定性制度安排。组织创新是指形成共同目的共同体和原组织对其成员责、权、利关系的重构，其目的在于取得和实现组织新目标的进一步共识，在现行生产经营体系中引入新的组织形式，以实现企业的新的组织。组织创新是影响创新性技术成果运行的社会组织方式、技术组合形态和制度支撑体系的创新。它不是泛指一切有关组织的变化，而是专指能使技术创新得到追加利益的组织的变化。组织创新是组织受到外在环境的冲击，并配合内在环境的要求，而调整内部的若干状况，以维持系统本身的均衡从而达到组织生存与发展目的的调整过程。组织创新是创新的一个重要维度、一个重要层面，也是制度创新的重要内容和基础。制度创新是把思维创新、技术创新和组织创新活动制度化、规范化，同时又具有引导思维创新、技术创新和组织创新的功效。它是创新的最高层次，是组织创新实现的根本保证。