中国的工业化和现代化的起步较晚，主要是在新中国成立以后发展起来的，但进展相当迅速。在短短的60多年时间里，社会财富在不断创造和积累的同时，也正进行着老年人口的积累。随着老年人在总人口中所占的比例不断提高，养老政策也相应发生变化：1949年—1981年可称为萌芽期。这时虽然没有“老龄社会政策”这一概念，但出台了不少被后来老龄社会政策包含在内的政策文件。1982年—1999年是形成期。1982年在“第一次老龄问题世界大会”的敦促下，中国从中央到地方陆续成立了老龄工作机构，相关部委相继出台养老保险、医疗保险、低保制度、社会救助等制度；与此同时，1996年全国人大颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，从法制的高度确立了老龄工作在政府工作中位置。从1999年起，按照国际通行的老龄社会标准，中国开始迈入老龄化社会，成为全世界老年人口最多的国家。如何使老年人获得高质量的晚年生活，同时又使社会和家庭都得以健康稳定的发展，成为摆在人们面前的重要问题。
第一节 城市养老保障制度
养老社会保障制度是人类的一大创新，它通过制度安排来解决如何分散家庭风险使所有人老有所养的问题，体现了人类的进步与人类的智慧。西方各国从19世纪80年代开始由传统的家庭养老向现代的社会养老过渡。20世纪初期各国陆续制订了老年保险立法，对政府雇员、白领工人实行退休保险制度。在中国，随着城市化进程的加快，社会保障制度普遍建立，对老年人的保障正向着“以社会养老为主，家庭养老为辅”的方向转变。
一、养老保险实施原则
第一，要与国民经济发展水平以及各方面承受能力相适应。
养老保险待遇过高，会给政府财政背上沉重包袱，养成国民的依赖思想。所以，许多国家在建立、完善社会保障制度时都力图避免这一弊端。我国现在处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还比较低，人口多、底子薄，这些基本国情决定了我国养老社会保障体系建立的经济基础比较薄弱，保障水平要适当。与我国经济发展水平以及各方面承受能力相适应，是指保障水平不能过高，也不能过低。水平定得过高，企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力。但水平也不能过低，要满足广大群众的基本需要，保证保障对象的基本生活。为了防止老年人退休后的实际生活水平因物价上涨等因素而有可能相对下降，还有必要建立调整机制，使其收入水平随着社会经济的发展和职工工资水平的提高而不断提高，以分享社会经济发展的成果。
第二，要公平与效率相结合、权利与义务相对应。
公平与效率相结合、权利与义务相对应的做法符合世界社会保障改革的方向，符合市场经济的基本要求。养老保险待遇水平既要体现社会公平，又要体现个体之间的差别，在维护社会公平的同时，强调对促进效率的作用。养老社会保障制度对用人单位和职工个人应该具有较强的激励作用。养老社会保障制度为企业经营、职工劳动就业创造了平稳的经济运行条件和安全的社会环境，用人单位和职工个人都从中受益。与享受权利相对应的，企业有缴纳社会保险费的责任和义务，职工个人在享受社会保障权利前也必须履行缴费义务。这些义务主要包括：依法参加基本养老保险；依法缴纳基本养老保险费并达到规定的最低缴费年限；基本养老保险待遇以养老保险缴费为条件，并与缴费的时间长短和数额多少直接相关。
第三，要由近及远，逐步完善，并保持政策的连续性。
但是随着社会的发展，人均寿命越来越长，人口老龄化的程度越来越严重，许多最早实施养老保障制度的西方发达国家都面临入不敷出的财务危机，养老保障制度隐含的债务包袱越来越大。与之相比，我国的养老保障制度所面临的问题更为严峻和复杂。传统计划经济体制向市场经济体制的转轨、改革开放前二元结构的发展模式、改革开放的深入带来大量新城市移民、人口总量大且经济水平分布不均等问题都显示出，我国养老社会保障制度的改革是一项十分复杂的系统工程，涉及社会各方面的利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外，社会保障的实践也证明，一项社会保障制度是否成功，必须经过较长时期的实践检验，才能看出它是否符合国情国力，是否符合社会成员的需求，是否能实现可持续发展。我国社会保障制度的改革安排，不管是出台单项的制度，还是对体系的完善，都要注意把握改革政策出台的时机和社会各方面的承受力，注意保持有关政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意采取平稳可行的过渡措施。
二、养老保险基本内容
我国在20世纪50年代初期起在城市部分职工中建立起养老保险制度。在城镇职工中，建立以社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为支柱的养老保险制度。其中，基本养老保险是三个支柱中最重要的组成部分。
1.基本养老保险
基本养老保险，是一种由国家立法强制实施的养老保险制度。基本养老保险基金由企业和个人共同负担，企业在税前按工资总额的一定比例提取养老保险基金，个人从工资收入中按一定比例缴纳养老保险基金。
我国现行的统一的城镇企业职工基本养老保险制度是“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人帐户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。，其内容主要包括以下方面：
（1）覆盖范围。基本养老保险的覆盖范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险的覆盖范围。一些地方将自由职业者也纳入了基本养老保险覆盖范围。
（2）缴费基数和缴费比例。企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，需超过企业工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，应逐步达到本人缴费工资的8%。个体工商户、自由职业者的缴费全部由自己承担，缴费比例一般为18%，其缴费基数可以在当地职工平均工资的60%至300%之间选择一个缴费基数档次。
（3）社会统筹。社会保险管理机构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂职工退休费用。具体办法为，改变企业各自负担本企业退休费的办法，改由社会保险机构或税务机关按照一定的计算基数与提取比例向企业和职工统一征收退休费用，形成由社会统一管理的退休基金，企业职工的退休费用由社会保险机构直接发放，或委托银行、邮局代发以及委托企业发放，以达到均衡和减轻企业的退休费用负担，为企业的平等竞争创造条件。随着社会化程度的提高，退休费用不仅在市、县范围内的企业之间进行调剂，而且在地区之间进行调剂，逐步由市、县统筹过渡到省级统筹。
（4）个人账户。社会保险经办机构按本人缴费工资8%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。
（5）养老金待遇。实行“社会统筹与个人账户相结合”养老保险制度后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。实行“社会统筹与个人账户相结合”养老保险制度后实施前参加工作，缴费年限累计满１５年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。实行“社会统筹与个人账户相结合”养老保险制度前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。实行“社会统筹与个人账户相结合”养老保险制度前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再确定过渡性养老金。
（6）管理服务社会化。将企业发放养老金改为社会化发放养老金，积极创造条件将退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会。
（7）养老保险基金管理等。养老保险费由社会保险经办机构或税务机关征收，具体由省级人民政府确定。基金实行收支两条线管理。实行省级统筹和属地化管理等。
2.企业补充养老保险
企业补充养老保险，又叫“企业年金”，是一种由企业根据自身经济效益和承受能力为职工建立的养老保险制度。养老保险基金金额多少，完全取决于企业的经济状况和职工在职的工作表现。
企业年金与基本养老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上的不同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、密不可分。企业年金实行市场化运营，应选择经劳动保障部认定的运营机构管理。企业年金由企业和员工共同承担，单位缴费一般不超过上年度工资总额的1/12，单位和职工合计缴费一般不超过上年度工资总额的1/6。
3.个人储蓄性养老保险
个人储蓄性养老保险，是一种由职工个人根据自己经济收支状况以储蓄形式缴纳养老保险基金的养老保险制度。强制性的养老金旨在解决老年时可能产生的贫困，是一种维持生存的基本手段，如果希望在退休后维持比较高的生活水准，则必须求助于其他形式的储蓄，如商业人寿保险，银行存款、股票等。
由社会保险机构经办的职工个人储蓄性养老保险，由社会保险主管部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并应按等于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，以提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险，所得利息记入个人账户，本息一并归职工个人所有。职工达到法定退休年龄经批准退休后，凭个人账户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人。职工跨地区流动，个人账户的储蓄性养老保险金应随之转移。职工未到退休年龄而死亡，记入个人账户的储蓄性养老保险金应由其指定人或法定继承人继承。实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；有利于消除长期形成的保险费用完全由国家“包下来”的观念，增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性；同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。
三、养老保险金的筹措
从财务平衡机制来看，养老保险体系可以划分现收现付制(pay-as-you-go，简称PAYG)和完全基金制(full-funded，简称FF)两种最基本但截然不同的类型，以及同时具有两种类型特征的部分积累制，这几种类型都体现出不同的基金平衡要求和制度运行特性。从全球各国养老保险模式选择的静态分布看，大部分国家的公共养老保险体系实行的是现收现付制，只有少数国家的公共养老保险体系实行的是完全基金制或部分积累制。（袁志刚，2005）
1.筹集方式
（1）现收现付制