一、草根社会组织的发展现状
“草根”一词来自于英语的“Grass Roots”，草根社会组织指的是扎根于社会基层民众，自下而上发展起来的一类社会团体，与来自于社会中上阶层的精英社团组织相对应。这类社会组织主要代表的是基层民众的利益，但按照现行法律、法规及政策规定无法在民政部门正式登记注册，其组织特性及活动特征满足关于民间组织定义的一类社会组织。一般认为，“草根组织”并非是一种专业术语，而只是一种在官僚文化与传统官本位思想影响下产生的非正式称谓，学术界一般称之为“民间基层组织或者社区民间组织”，它与传统的、在民政部门获得登记与注册的正式社会组织相对应。它不具有法律形式上的合法性，但也不是非法组织，是处于两者之间的一类组织。这类组织扎根于基层，服务于基层。其特点就在于直接面对基层社区的社会需求，主要为当地社区服务，并在一定程度上提升当地居民的公民权利，满足民众的某些基本愿望，有利于公民社会的萌芽与公民法律意识的加强。由于草根组织一直在我国的农村与城市社区广泛存在，因而这种“草根”性的社会组织对我国的社会发展与经济增长都产生了重要的影响。
早期我国的草根组织主要集中在北京、云南等地，活动领域集中在妇女、环保与扶贫等领域内，草根组织的领导人也多为体制内的精英，其资金也主要来源于境外资助机构。经过十多年的发展，目前我国的草根组织已经遍布全国31个省、市、自治区，活动的领域已经由传统的妇女、环保与扶贫扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教养等各个公共服务领域；草根组织的领导人也从兼职的精英时代走向专业的平民时代，尤为引人注目的是，近年来一些大学生开始加入到公益创业的领域，为草根组织的发展输入了大量新鲜血液，大大促进了草根组织的发展与壮大。（邓国胜，2010）
另外，中国草根组织的发展与境外在华资助机构开展的援助活动是分不开的。（王名，2008）实际上早在20世纪80年代就有一批国际基金会和草根组织开始进入中国，但是那时候对草根组织的研究并不深入。随着我国改革开放进程的加快，草根组织依赖境外资助的局面已有所改善，草根组织在中国人的结社生活中扮演着越来越重要的角色，但却常常被研究中国公民社会的文献所忽略。它主要包括读书会、合唱队、郊游俱乐部、业余体育爱好者协会、文学社、学生社团、疾病康复社团等，而且往往是在每个单位内部或者社区内成立，具有很强的内部效应与影响力。另外，最近几年大学生社团的广泛成立呈现高速发展趋势，如根据上海共青团在2000年进行的一项调查结果显示，在上海56所高校共拥有712个学生社团，平均值约为12个，其中文艺类社团在大学生中最受欢迎。（共青团上海市委学校部，2001）草根社会组织的发展现状基本如此，从现行的法规政策来看，国家和政府对草根社会组织并无规定，这从草根组织的提法与发展现状也可以得到确证的答案，它是属于社区或者企业单位内部的松散的组织类型。
近些年来草根组织虽有较大发展，但草根社会组织的生存状况仍不容乐观，具体来说主要有以下几方面原因：
首先，草根组织的发展缺乏国家和地方政府的扶持和帮助。目前草根社会组织并未享受国家和政府给予其他社会组织的各种优惠政策和财政补贴，因而无法在运作资金上获得有效保障，容易受到各种国内外势力的干扰和利用，严重缺乏独立性，在组织行动方面缺乏长期的、有序的规划。这从长远来看非常不利于草根社会组织的健康发展。
其次，双重管理体制导致草根社会组织难以获得官方认可和合法身份。草根社会组织一般很难找到相应的业务主管部门，因而也就无法在民政部门注册；即使找到业务主管部门，民政部门也可能基于种种原因而不予登记。
再次，草根社会组织的成长有着先天性不足，管理水平较低，制度建立不完善，大多面临着严重的人才匮乏的困境。由于人们的公共参与意识不强，大量草根组织先天发育不良，组织的各项规章制度不完善，领导者的意识比较落后，面对各种复杂的现实问题无法及时做出有效的决策。对社会组织的管理也还是停留在模仿和拷贝西方发达国家的管理模式和组织架构上，尚未形成有中国特色的管理风格。
另外，由于缺少有效吸引人才的机制，工作条件和工资待遇较差，草根组织也难以招募和留住优秀的专业人才，致使草根组织的发展缺乏后劲。
最后，政府的社会服务功能尚未有效剥离，各级政府向社会购买服务的制度安排也没有完全建立，政府机构和事业单位与草根组织的服务范围经常发生冲突和重合，因此草根组织的活动空间受到政府相关部门的压缩和限制，从而阻碍了草根组织的健康发展。
二、政府对草根组织的治理模式与政策动向
从宏观方面来看，政府对草根组织的治理模式改革主要分为两个步骤：首先从以往的单一管理模式转向管理与治理并举模式，然后向政府逐步放权、以草根组织自我治理为主的模式转变。中央政府在这方面已经开始进行了一系列的有益探索，需要进行总结和改进。从微观方面来看，政府对草根组织的治理模式主要是从一元管理向多方治理的模式转变，基层政府机构逐步放宽对草根组织的管理。我国沿海地区在探寻草根组织的微观治理模式方面也取得了一定的成果，这将在后文中进行深入的探讨。
（一）国家对草根社会组织的治理结构
1998年9月25日，国务院通过《社会团体登记管理条例》等法规政策对民间社会组织进行了清理整顿，尽管给民间组织的发展带来了一定的消极影响，但对加强民间组织的制度建构与完善起着积极的作用。国家对草根社会组织的管理模式反映了国家—社会关系的类型。中国目前属于典型的强政府、弱社会的模式。这一模式怎么向强政府、强社会模式过渡，就成为一个重要的研究问题，有学者将其称为国家权力和国家能力之间的区别问题。（张静，1998）
美国经济学家伯顿·韦斯布罗德在1974年提出了“政府失灵”理论，在这一理论中，他认为政府和民间组织在提供公共物品上是互补关系。萨拉蒙的第三方管理理论则从另外一个角度分析了政府与社会组织的关系，他认为政府的介入是对社会组织的补充。尽管两位学者的角度不一致，但有一点却是非常类似的，即社会组织与政府之间存在一种相互需求、相互补充的合作模式。（于成文，2008）在此模式中政府必须占主导地位，因为它要最大限度地整合国家利益，同时也要尊重社会组织的独立性，只有这样才能建立起两者的合作伙伴关系，促进社会主义和谐社会的实现。因此政府要充分发挥主导作用，积极采取相关的扶持和激励措施，最大限度地促进社会组织在社会发展中的作用，但这种扶持和激励必须以保证社会组织的独立性为前提。
在经历了半个世纪的政府强势主导社会组织发展的过程后，社会发展暴露出来的问题以及国家触角的过多探入，使得政府在具体事务上变得力不从心，因此政府开始尝试进行机构改革。我国政府倡导的“服务型”政府，实际上就是一定意义上对社会的让步与退位，这种“小政府、大社会”的建设意味着更多的公共服务由民间组织直接提供，政府开始由全能政府向有限政府过渡，作用手段也开始由直接提供转向间接协调，这与国际上的发展趋势一致。
2000年4月10日，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》实施，文件对非法民间组织的范围做了说明，并规定由违法行为发生地的登记管理机关负责，对取缔后由登记管理机关依法没收的非法财物必须按照国家有关规定公开拍卖或处理。登记管理机关取缔非法民间组织后，应当按照档案管理的有关规定及时将有关档案材料立卷归档。
2005年12月8日，民政部颁布了《关于促进慈善类民间组织发展的通知》，该通知指出发展民间组织要按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，发展与规范并重。各级民政部门应加强组织领导，结合实际工作，制定发展慈善类民间组织的规划，鼓励群众参与慈善事业，解决发展中存在的问题。通知还规定民政部门和业务主管单位可在办公场地、启动资金、项目开展等方面给予慈善类民间组织必要的支持，并且要充分发挥民间组织登记管理机关和业务主管单位双重管理体制的积极作用。
2006年6月，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），该意见对社区服务工作的指导思想、基本原则、主要任务等提出意见，旨在推进公共服务体系建设。文件首先对大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区做了规定，包括推进社区文化、教育、体育服务，推进社区安全服务，不断改进政府公共服务方式；其次对培育社区服务基层，组织开展社区志愿服务活动做了详尽规定，主要涉及大力培育社区生活服务类民间组织，积极组织开展社区志愿服务活动等；再次，对各类组织、企业和个人开展社区服务做了规定，如积极落实各项优惠政策，鼓励下岗失业人员自办或合伙兴办社区服务组织，或通过小时工、非全日制工和阶段性就业等灵活方式参与社区服务；最后，对社区服务进行监管也是文件的规定内容之一，主要包括加强组织领导，加强社区服务工作队伍建设。
2007年5月13日，国务院颁布了《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。该意见对行业协会改革的指导思想和总体要求、行业协会的职能、行业协会的体制机制改革、行业协会的自身建设和规范管理、完善促进行业协会发展的政策措施作了详尽的规定，如从社会保障制度、税收政策、法律法规体系建设上、从组织上加强工作指导等方面都提出了意见，以支持和促进行业协会的发展。
2007年8月16日，民政部颁布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》，对开展民间组织评估工作的意义、要求和领导工作都做了规定，评估的机构可以根据当地的实际情况由各级民政部门组建评估委员会，也可以委托或建立相应的评估机构进行操作。评估内容主要从基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）、社会评价等方面进行评估。评估等级分为五个等级，各地4A以上等级（含4A级）的民间组织评估结论需要报民政部备案，从而引导和提高民间组织自身建设以及自律性和诚信度的建设，基本上形成政府指导、社会参与、独立运作的民间组织综合评估机制，有利于民间组织的建设与发展。
2007年11月20日，民政部副部长姜力在全国社会组织建设与管理工作经验交流会的讲话中指出，中央政府从大局出发，对社会组织进行宏观管理，积极推进社会组织的发展，先后出台了一系列法规，促进了社会组织的法制建设，改善了社会组织发展的宏观环境。
总的来说，中央政府在促进草根组织健康有序地发展等问题上态度是明确的，也采取了一系列有效的措施，为草根组织的飞速发展提供了积极的、稳定的宏观环境，也为各地草根组织的发展提供了一定的制度保障。
（二）北京市草根组织的治理结构与政策动向
2006年6月，北京市海淀区政府发布了《北京市海淀区人民政府关于印发海淀区培育和扶持社区民间组织发展的工作意见的通知》，并同时下发了《关于海淀区民间组织登记（备案）的工作意见》，文件指出要大力培育和扶持社区民间组织，为社区服务找到可持续发展的出路，实现社区服务社会化和产业化发展，促进政府职能转变，有效承接政府转移出来的部分职能和事务，将公共服务有效落实到基层。文件还涉及在社区民间组织中开展党建工作，切实加强党对群众工作和社区建设工作的领导，创新社会管理方式，真正实现“小政府、大社会”的社会发展格局。这两份文件对海淀区民间组织的培育发展做出了详细的规定，并在登记备案的程序上予以保障，为社区民间组织的发展开通了道路，有效地促进了草根民间组织的蓬勃发展。北京市海淀区在培育和发展社区基层民间组织的过程中也总结出了“政府引导，民间主办，突出重点，分类指导”，坚持“自愿不强迫、多予不限制、放活不放任”的原则，为后继的治理模式改革提供了宝贵的经验。