一、王安石的以义理财观
众所周知，王安石变法的目的在于富国强兵，借以扭转北宋积贫积弱的局势。因此，理财或者说解决国家财政困难，便成为这次改革的中心。
在王安石理财中，其指导思想是“以义理财”。在这一思想指导下，首先，王安石认为：“政事所以理财，理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉？”王安石：《临川先生文集》卷73《答曾公立书》，四部丛刊本。这里，他以《周礼》为依据，肯定理财是治理国家的重要内容，是合乎正义的行为。财利是立国的根本，国家各种政治设施和活动都离不开财政实力作为支柱，义和利的关系是“利者义之和，义固所为利也”《长编》卷219.。因此，他进一步明确指出：“举先王之政以兴利除弊，不为生事；为天下理财，不为征利。”《临川先生文集》卷73《答司马谏议书》。其次，王安石把“理财”与“义”进行统一，“盖聚天下之人，不可以无财；理天下之财，不可以无义”《临川先生文集》卷70《乞制置三司条例》。。理财必须以义作为统帅，只要不是对人民的聚敛搜刮，而是为了发展社会生产、增加国家的财政收入和使人民富裕起来，这种性质的理财就合乎“义”的要求了。最后，王安石“以义理财”的基点是生财，也就是通过发展生产增加社会财富，从而提高财政收入。早在他作州县官吏时，就曾在《与马运判书》中说：“尝以谓方今之所以穷空，不独费出之无节，又失所以生财之道故也。富其家者资之国，富其国者资之天下，欲富天下，则资之天地。盖为家者，不为其子生财，有父之严而子富焉，则何求而不得？今阖门而与其子市，而门之外莫入焉，虽尽得子之财，犹不富也。盖近世之言利虽善矣，皆有国者资天下之术耳，直相市于门内而已，此其所以困与。”《临川先生文集》卷75《与马运判书》。王安石认为，北宋王朝之所以财政匮乏，不仅在于国家费用开支没有节制，更主要的是没有开辟财源。要使天下富有，必须发展生产，向自然界索取，开发自然界的资源。那种只知道关起门来与儿子做生意的人，虽然全部得到儿子的财富，那也是富不了的。嘉祐四年（1059年），王安石在上奏宋仁宗的《上仁宗皇帝言事书》中又提出：“臣于财利固未尝学，然窃观前世治财之大略矣。盖因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费。自古治世，未尝以不足为天下之公患也，患在治财无其道耳……人致己力，以生天下之财，然而公私常以困穷为患者，殆以理财未得其道。”《临川先生文集》卷39《上仁宗皇帝言事书》。这里，王安石进一步认识要解决公私困穷问题，必须理财有道，而要理财有道，关键在于发展生产，通过生产去开发自然资源，从而增加社会财富。社会财富的增加，意味着同样的税率可以取得较多的税额，就能使国家费用充足。这就是王安石所期望的善理财者的“民不加赋而国用饶”。
王安石以义理财的思想除了以发展生产，增加社会财富，从而提高财政收入外，其另一个重要的思路是抑制兼并。王安石主张夺回兼并势力所占有的社会财富，以增加国家财政收入。这就是他一再强调的“摧兼并，收其赢余，以兴功利，以救艰厄”《长编》卷240.；“苟能摧制兼并……不患无财”《长编》卷262.；“稍收轻重敛散之权，归之公上”《临川先生文集》卷70《乞制置三司条例》。。
总之，王安石以义理财的思想主要由两个方面组成：其一是通过发展生产，从而增加社会财富总量，达到提高国家财政收入；其二是在社会财富总量不变的情况下，运用政治权力，进行社会财富的重新分割，从而增加国家财政收入。
王安石的“因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费”的思想有两层含义：一是通过改善农业生产条件，充分利用土地和人力资源，扩大生产规模，提高生产效率，大力发展农业生产来增加社会财富，这就是“生财”；二是通过巧立名目增加税收，扩大征赋，加重对民众的剥削来增加国库收入，这就是“取财”。从变法的六大措施看，除农田水利法完全是以“生财”为目的外，其余青苗法、免役法、方田均税法、均输法、市易法都带有很浓厚的“取财”色彩。加之在变法中用非其人，导致这些措施更加变性，有些甚至沦为巧取豪夺，走向反面。如青苗法初衷是为了限制高利贷，后来为了扩大取息范围，又实行强制摊派，无论是坊郭户，还是乡村上户、下户和客户，都被抑配青苗钱，强制纳息，这与当初“愿则与，不愿不强也”的承诺完全相反，使青苗钱成为一种隐蔽的税收。到最后，“州县常平钱（青苗钱）实不出本，勒民出息”陈邦瞻：《宋史纪事本末》卷8，文渊阁四库全书本。，已完全异化为公开的掠夺。又如在实行免役法时，当役钱固定下来以后，不仅在州县役人中尽量扩大自愿投名，不支雇钱者的名额，还干脆取消耆长、户长、壮丁等乡役人，以保甲制度恢复差役。对于这种做法，连宋神宗也觉得说不过去，说：“已令出钱免役，又却令保丁催税，失信于百姓。”《长编》卷263.而保丁若由乡村上户担任，催税时可以乘机勒索，仍是肥缺，贫民备受其苦；若由乡村下户充任保丁当催税甲头，“甲头皆耕夫，岂能与形势之家、奸猾之户立敌”。由于下户从地主那里催不到税，“破产填备，势所必然”，“类皆卖鬻子女，狼狈于道”。再如实行市易法，固然剥夺了大商人垄断性商业经营的“较固取利”，但不少中小商人由于向市易司赊贷钱货，因不能支付息钱和罚钱而破产。另外，市易法实行中建立了官府垄断经营，弊病丛生，阻碍了商品经济的正常发展。
王安石的一些经济管理思想，从理论上看是进步的，但从当时社会现实看，则又大大超越了当时的历史情况，是行不通的。如变法中的纳钱免役、雇佣计钱，从理论上讲，普遍地促进雇佣关系和商品货币经济的发展，从而使农民对封建国家的人身依附关系削弱。但是从现实上讲，宋代仍处于封建自给自足的自然经济，广大自耕农所拥有的不过庄田、谷、帛、牛具、桑柘而已，更遑论那些上无片瓦下无寸地的佃农，“褴褛不蔽形，糟糠不充腹……亦有未尝识钱者矣”《温国文正公文集》卷45《应诏言朝政阙失事》。，哪里能年复一年地弄到许多钱向政府交纳。正如苏辙所云：“今青苗、免役皆责民出钱，是以百货皆贱而惟钱最贵，欲民之无贫，不可得也。”《苏辙集·栾城集》卷35《自齐州回论时事书》。不少贫民不得不“杀牛卖肉，伐桑鬻薪”《宋史》卷177《食货上五》。，甚者镇州、定州农民出现“伐木拆屋，以充役钱”《乐全集》卷25《论役钱札子》。的惨况。
二、司马光的养其本原和节省冗费思想
北宋时的财政危机，使有识之士都感到非改革不可，但采取什么办法增加财政收入来达到富国强兵的目的，则意见不一，如司马光、苏轼、苏辙、文彦博等在一些重大问题上与王安石持不同意见，其中又以司马光最为典型。限于篇幅，这里仅介绍司马光的主要观点。
嘉祐七年（1062年），司马光写了一篇长达5000言的专论理财问题的《论财利疏》《温国文正公文集》卷23《论财利疏》。以下11个自然段引文未注明出处者，均见于此。。此文集中反映了司马光关于解决当时宋王朝财政危机的意见和措施。
首先，司马光针对当时理财“重敛于民”的现象，提出“养其本原而徐取之”的主张。北宋中期以来，由于统治阶级挥霍浪费，“官中及民间皆不务蓄积”，国家仓廪无三年之储，乡村农民少有半年之食，一旦遇上天灾，公私匮乏，无以相救。司马光认为这是“当今之深弊”《温国文正公文集》卷31《蓄积札子》。，是理财“不循其本”。对此，他说：“何谓养其本原而徐取之？善治财者，养其所自来，而收其所有余。故用之不竭，而上下交足也。不善治财者反此。”所谓“养其所自来”就是培养税源，对此，他做了进一步的诠释：“将取之，必予之；将敛之，必散之。”他责问不懂得这样做的官员说：“此乃白圭、猗顿之所知，岂国家选贤择能以治财，其用智顾不如白圭、猗顿邪？”
司马光对培养税源的认识比较全面，不局限于农业，指出：“夫农工商贾者，财之所自来也。农尽力，则田善收而谷有余矣。工尽巧，则器斯坚而用有余矣。商贾流通，则有无交而货有余矣。彼有余而我取之，虽多不病矣。”可见，农、工、商都是提供财政收入的经济部门。财政收入随着各经济部门的发展而增长，只要不超过它们的负担能力，即使多取也不会造成危害。
司马光认为农业是“天下之首务”，是国家各种赋税的来源，要使农尽力，政府就要有一定的激励引导措施，“使稼穑者饶乐而惰游者困苦”。但是，当时农民的处境却恰恰相反，“苦身劳力，衣粗食粝”，“岁丰贱贸其谷，以应官私之求；岁凶则流离冻馁，先众人填沟壑”。在这种耕田者不得其食的情况下，“以今天下之民度之，农者不过二三，而浮食者常七八矣”，“望浮食之民转而缘南亩，难矣！”对此，司马光主张要减轻农民的负担，给予一些便农、护农措施，让他们有一个最起码的生活和生产条件，使大家愿意务农。他说：“凡农民租税之外，宜无有所预。衙前当募人为之，以优重相补，不足则以坊郭上户为之。彼坊郭之民，部送纲运，典领仓库，不费二三，而农民常费八九……其余轻役，则以农民为之。岁丰则官为平籴，使谷有所归；岁凶则先案籍赒赡农民，而后及浮食者。民有能自耕种积谷多者，不籍以为家赀之数。如此，则谷重而农劝矣。”
司马光认为，要使“商贾流通”，必须使“公家之利，舍其细而取其大，散诸近而收诸远”。他的根据是“彼商贾者，志于利而已矣。今县官数以一切之计变法更令，弃信而夺之。彼无利则弃业而从佗，县官安能止之哉！是以茶盐尽捐，征税耗损，凡以此也”。司马光看到商人唯利是图的本性，如果政府变更法令使其无利可图而弃业改行，那国家税收就要受到损失。因此，司马光主张对于商人应“将取之，必予之；将敛之，必散之。故日计之不足，而岁计之有余”。他还以伐薪为例，来说明对待商人应从长远利益考虑的道理。他说：“夫伐薪者，刈其条枚，养其本根，则薪不绝矣。若并根本而伐之，其得薪岂不多哉，后无继矣。”
其次，司马光针对当时朝廷上下费用无度的现象，提出“减损浮冗省用之”的主张。司马光在《论财利疏》中揭露了当时许多耗竭民财的弊政：其一，“左右侍御之人，宗戚贵臣之家，第宅园圃，服食器用，往往穷天下之珍怪，极一时之鲜明，惟意所欲，无复分限……至于颁赐外廷之臣，亦皆踰溢常数，不循旧规……近日俸给赐予，比于先朝，何啻数十倍矣”。其二，“宫掖之所尚，则外必为之；贵近之所好，则下必效之，自然之势也。是以内自京师士大夫，外及远方之人，下及军中士伍、圳亩农民，其服食器用，比于数十年之前，皆华靡而不实矣……夫天地之产有常，而人类日繁，耕者浸寡，而游手日众。嗜欲无极，而风俗日奢。欲财力之无屈，得乎哉！”其三，“府史胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啗民为生者也……是以百姓破家坏产者，非县官赋役独能使之然也，大半尽于吏家矣。此民之所以重困者也”。其四，“国家比来政令宽弛，百职隳废。在上者简倨而不加省察，在下者侵盗而恣为奸利。是以每有营造贸买，其所费财物什倍于前，而所收功利曾不一二，此国用之所以尤不足者也”。其五，官员“满岁则迁，日滋月益，无复限极。是以一官至数百人，则俸禄有增而无损矣”。其六，“近岁养兵，务多不务精。夫兵多而不精，则力用寡而衣粮费。衣粮费则府库耗，府库耗则赐赉稀。是以不足者岂惟民哉，兵亦贫矣”。对此六大弊政，司马光主张用法律手段强制裁费，提倡朴素崇俭，矫正奢靡之风，惩罚行贿受贿，选用廉吏，选练战士等。他说：“凡宗室外戚后宫内臣以至外廷之臣，俸给赐予，皆循祖宗旧规，勿复得援用近岁侥幸之例。其逾越常分，妄有干求者，一皆塞绝，分毫勿许。若祈请不已者，宜严加惩谴，以警其余。凡文思院后苑作所为奇巧珍玩之物，不急而无用者，一皆罢省。内自妃嫔，外及宗戚，下至臣庶之家，敢以奢丽之物夸眩相高，及贡献赂遗以求悦媚者，亦明治其罪，而焚毁其物于四达之衢。专用朴素，以率先天下，矫正风俗。然后登用廉良，诛退贪残，保佑公直，销除奸蠹，澄清庶官，选练战士，不禄无功，不食无用。如此行之，久而不懈，臣见御府之财将朽蠹而无所容贮，太仓之粟将弥漫而不可盖藏，农夫弃粮于圳亩，商贾让财于道路矣。”
司马光在裁减冗费中还提出“节省冗费，当自贵近为始”的思想，认为“凡宣布惠泽，则宜以在下为先；撙节用度，则宜以在上为始”。这是儒家传统“损上益下”原则的演绎。据此，司马光主张“裁损诸费不先于贵者、近者，则疏远之人安肯甘心而无怨乎？”《温国文正公文集》卷39《乞听宰臣等辞免郊赐札子》。
在中国古代史中，由于特殊的历史原因，宋代对人民的敛取是比较严重的。对于众多的小农经济来说，取民太甚，竭泽而渔，往往带来大量的小农破产，这是对封建社会生产力的严重破坏。司马光提出的对于脆弱的小农经济应“养其本原而徐取之”，是对以小农经济为主的封建生产力的保护，从而带来社会的安定和经济的发展。在以农业自然经济为基础的历史条件下，社会生产只能是一种简单再生产，生产主要依靠人力、畜力，生产力的发展和财富的增加，不可能出现奇迹般的飞跃。从这个意义上说，社会经济的发展和财富的增加由于受生产力的制约有一个极限。纵观中国古代，宋代就处于这样一个极限点上。因此，封建国家要通过发展生产来增加财政收入是比较有限的，而主要是依靠其政治权力来进行社会财富的重新分割。因此，“重敛于民”成为一种必然的选择。但是这种重敛于民却导致了大量小农经济的破产，严重影响封建社会的简单再生产，给封建统治带来危机。面对这种趋势，司马光在主张“养其本原而徐取之”，保护财源的同时，更要“减损浮冗而省用之”，即节减开支。只有节省开支，广大农民才能减轻负担，拥有一个起码的生存和生产条件。小农经济才能得到保护，封建社会简单再生产才能顺利进行。这种思想虽然比较传统，但却切中时弊，符合客观现实。当时，不少有识之士认为，宋王朝对财源的挖掘利用，已经接近最高限度，通过进一步敛取民脂民膏来解决财政危机已不可能，唯有节省冗费才是出路。如皇祐元年（1049年），户部副使包拯言：“冗兵耗于上，冗吏耗于下，欲求其弊，当治其源。治其源者，在乎减冗杂而节用度。若冗杂不减，用度不节，虽善为计者，亦不能救也。方今山泽之利竭矣，征赋之入尽矣……若不锐意而改图，但务因循，必恐贻患将来，有不可救之过矣。”《长编》卷167.仁宗至和元年（1054年），殿中侍御史吕景初上奏云：“今百姓困穷，国用虚竭，利源已尽，惟有减用度尔。”《长编》卷176.更难能可贵的是司马光提出国家裁减费用自贵官近臣始，他自己多次要求皇上减少或免去对他的赏赐，这对于扭转当时朝廷奢靡之风，节省国家财政开支，减轻百姓的负担，稳定封建国家的经济秩序，起了积极的作用。
在王安石变法中，司马光与王安石的意见不一，可谓针锋相对，其实他们的一些观点可以互补。如在解决北宋财政危机的路径上，王安石重“开源”，但也主张节省勤俭，而司马光重“节流”，但不否认生产，两者都有可取之处。司马光反对王安石变法，虽然坚持务实的立场，但由于意气用事，对王安石变法予以全盘否定，难免过于偏激，走到了另一个极端，一些观点也偏离了客观现实。如他指出王安石的新政有六大阙政：
一曰广散青苗钱，使民负债日重，而县官实无所得；二曰免上户之役，敛下户之钱，以养浮浪之人；三曰置市易司与细民争利，而实耗散官物；四曰中国未治，而侵扰四夷，得少失多；五曰结保甲教习凶器，以疲扰农民；六曰信狂狡之人，妄兴水利，劳民伤财。《温国文正公文集》卷45《应诏言朝政阙失事》。
从上述我们对王安石变法思想的分析可以看出，王安石变法虽然存在着不少弊端，但从总体上看，对促进社会经济的发展还是起了进步作用的，尤其是农田水利法和方田均税法。这里，司马光把兴修水利也斥为“劳民伤财”，未免失之中肯。
三、王禹偁和宋祁的裁减冗费思想
宋太宗统治后期，虽然国家财政正处于上升阶段，收入日增，但由于不注意控制财政开支，冗费问题初步显露。至道三年（997年）五月，刑部郎中、知扬州王禹偁第一次比较系统地论述了冗费存在的四个方面，并提出了解决的对策：其一，“谨边防，通盟好，使辇运之民有所休息”；其二，“减冗兵，并冗吏，使山泽之饶，稍流于下”；其三，“其艰难选举，使入官不滥”；其四，“沙汰僧尼，使民无耗”《长编》卷42.。同年九月，监察御史王济上《陈政事十事疏》，对裁减冗官、冗兵，沙汰僧尼提出了自己的主张，尤其是对裁减冗官见解独到深刻。他说：“官不必备，惟其人……官多则事繁，吏多则民残。欲事不繁，莫若省官，欲民皆安，莫若省吏。天下所以未格清净者，由官吏多之故也。为陛下计，宜减分局之官，省监临之数，择百司之吏，选技术之工，去纤巧之匠，停老弱之卒，汰缁黄之流，自然无旷土，无游民，公庭肃而百事举矣……官多俸薄，不若俸厚而官少。若尽去冗食，复其全俸，则二人之俸，可以周一人之用。衣食既足，廉耻自兴。”《长编》卷42.由此可见，王济认为省官省吏不仅能够省事、省费、民安，而且还能高俸养廉。
仁宗即位之初，就着手裁减浮费。此次裁减虽有成效，却没有触及造成冗费的主要原因冗兵、冗官等问题。随后天灾频仍，冗费问题又进一步凸显。宝元二年（1039年）二月，任权三司度支判官的宋祁写了《上三冗三费疏》宋祁：《景文集》卷26《上三冗三费疏》，文渊阁四库全书本。以下2个自然段引文未注出处者，均见于此。，系统地论述冗费的危害及应采取的对策。宋祁的所谓“三冗”与王禹偁大致相同，即“天下有定官，无限员，一冗也；天下厢军不任战而耗衣食，二冗也；僧尼道士日益多而无定数，三冗也”。
但是宋祁提出的应对措施则比王禹偁更切实可行和具有针对性。他认为：
断自今日，僧尼道士已受戒具者且使如旧；其在寺账为徒弟子者，悉还为民，勿复岁度。今日以后州县寺观，留若干所，僧尼道士，定若干人。且令后来之数，不得过此。此策一举，可得耕织夫妇五十万人，则一冗去矣。今天下厢军，不择孱小尪弱，悉皆收配，才图供役，本不知兵，亦且月费廪粮，岁费库帛。数口之家，不能自庇，于是相挺逃匿，化为盗贼者，不可胜算。朝廷每有夫役，更籍农民以任其劳。假如厢军可令驱以就役，方且别给口券，间望赐钱。二端相率，不便明甚。陛下若敕天下厢军，今日以后，除州军须要防捉，别留三百人，自余更不收补，已在籍者，许备役终身。如此，则中下之家，悉入农业，又得力耕者数十万，则二冗去矣。国家郡县素有定官，譬以十人为额，常以十二加之，迁代罪谪，足以无乏。今则不然，一位未缺，十人竞逐，纡朱满路，袭紫成林。州县之地不广于前，而陛下官五倍于旧。吏何得不苟进，官何得不滥除？陛下诚能诏三班、审官院、内诸司、流内铨明立限员，以为定法。自今以往，门荫、流外、贡举之色，实置选限，稍务择人。俟有阙官，计员补吏。内则省息奉廪，外则静一浮华，则三冗去矣。
这里宋祁的去三冗思路主要从两方面入手：一是减少限制非生产性冗食之人，减轻社会与国家负担，其中令僧尼道士还俗并限制其人数是减轻社会负担，裁减厢军与地方官吏是减轻国家负担。二是减少限制非生产性冗食之人其实就是在增加生产性人员，据他估计，令僧尼道士还俗并限制其人数可增加农民50万人，而裁减厢军也可增加力耕者数十万。这样一减一加的确对减轻社会与国家的负担、发展生产会起较大的积极作用。宋祁应对“三冗”的措施可贵之处还在于不单是在做“减法”，即减少限制非生产性冗食人员，而同时又是在做“加法”，增加生产性人员，发展生产，从而化害为利，使社会总财富增加，三冗问题自然解决。还有值得注意的是，宋祁提出的裁减兵员和官员只是针对厢军和地方州县官，而不涉及禁军和中央官员，因此不会削弱宋朝的军事力量和引起中央官员的反对，对宋朝专制主义中央集权制不会带来影响。
宋祁的所谓“三费”是“一曰道场斋醮”之费；“二曰京师寺观”之费；“三曰使相节度”之费。这“三费”其实与“三冗”中“僧尼道士日益多而无定数”和官“无限员”关系密切，似可归于“三冗”之中，故兹不予赘述。
四、张方平的去三蠹思想
大约在同一时期，大臣张方平写了《原蠹》上中下三篇《乐全集》卷15.以下5个自然段引文未注出处者，均见于此。，分析了当时宋王朝的财政经济状况，认为“今天下生民之蕃，四海山泽之富，过三代远矣。赋敛所入，财货所聚，加厚于汉、唐。内外无事，无师旅战守馈粮赏功之费，无应声卒具之征，然民力益亏，国用不赡，中家以下，衣食无余”，其症结在于“国有三蠹，而莫之恤也”。
张方平在《原蠹》上篇指出：三蠹者，“一曰兼并”，其危害是“兼并之人，害农败法，上争王者之利，下固齐民之业，擅斡山海之货，管林薮之饶……民业并蹙，国用益虚”。张方平认为要去除兼并之蠹，可采取两种措施：一是利用经济调控手段，“计本末之道，审缓急之令，平谷物之高下，视凶穰而敛发，隘其利途，使出一孔，均其损益，调其盈虚，使强贾蓄家无所牟大利，则权在君上，惠在细人矣”。这里，张方平主要采用轻重之策，调节谷物价格，使富商大贾无法投机牟取暴利。他没有触及封建社会最根本的兼并是土地兼并。虽然他在《食货论·税赋》谈到“分民之要，平土为大”，但对于具体如何“平土”，却只笼统提出“都畿之内，严立占用之限”《乐全集》卷14《食货论·畿赋》。。二是利用封建等级制度，“宜平四民之业，无使富人专财尽物，自其室宇、车马、器服、奴婢，宜益为制度撙节之。夫分定则易足，欲寡则不争，虽积货财，无所张用，则其贪聚之心知所止矣。上以厚国本，下以劝农事，使民有让，而刑罚以省，天下由乎轨道，无不足之患，其惟去兼并之蠹乎！”这里，张方平想通过等级制度来抑制大地主大商人在物质上的享受，使他们即使有很多财富也无从消费，从而收敛贪欲之心，放弃兼并。张方平的这种想法显然过于天真迂腐，是无法实行的。总之，从张方平以上去除兼并之蠹的思想可知，一方面，他看到兼并之蠹是造成“民力益亏，国力不赡”的主要原因之一，比同时代人单从“三冗”（冗兵、冗官、冗费）着眼显得视野开阔，触及封建社会较深层次的弊端；另一方面，他所提出的去除兼并的两个方面措施，却未涉及最根本的土地兼并问题，利用封建等级制度抑制兼并更是苍白无力。
张方平在《原蠹》中篇指出：三蠹之二是“游入于释道之道者”。他认为：“今天下十室之邑，必有一伽蓝焉；衡门之下，必有一龛像焉……其徒满于天下，而人不知厌苦。国家之帑藏耗于上，百姓之财力竭于下。”张方平之所以把释道之徒作为三蠹之一，不仅是其人数众多，而且是属于非生产性的“游惰之徒”，而且其消耗的钱物是惊人的。张方平在此做了一个估算：“今释老之游者，略举天下计之，及其僮隶服役之人，为口岂啻五十万！中人之食，通其薪樵盐菜之用，月糜谷一斛，岁得谷六百万斛；人衣布帛二端，岁得一百万端。窃度国家之制财用也，上以给郊社宗庙百神之祀，百官廪禄，六军粮馈，其计至大矣。仓庾之积，仰输东南，然而岁漕江淮之粟，入之太仓，制不过六百万斛，而莫之登也。则是释老之游者，一岁之食，敌国家一年之储也。”针对这种情况，张方平主张通过两种措施予以解决。一是采取比较温和的手段，对其宗教迷信活动加以限制，使其逐渐衰退，以节省其对社会财富的糜费。“撙省其伤财害民之事，稍禁其营筑土木亡度之费，益峻其奸盗冒法之律，而无下普度雱霈之泽，及世而亡其大半矣。”张方平认为如能予以实施，可以“省其大半之衣食，以益于民，天下其不加裕乎？”二是从根本上防止百姓流入释老之道。张方平认识到，当时老百姓如此之多流入释老之道，其原因在于贫病交加、苛捐杂税繁重。因此，朝廷应“赈贫穷，恤孤寡，礼高年，存疾病，蠲逋负，宽赋敛，简刑罚，振淹滞”，使百姓生活有着落，“风俗归厚，上下与足，堂堂乎邦民咸，又恶乎释老之求哉！”张方平去释道之蠹的主张比较切实可行，他不主张采取过激的手段，是因为看到游入释道的人多为失业之民，如果将这些已失业之人“驱而复之南亩，毁其庐，籍其产”，由于他们人数众多，又没有田产技艺为生，将会陷入绝境，激化社会矛盾，引起严重问题。而他主张采取缓和的做法，通过限制和引导使释道逐渐自然消亡，从而节省糜费，增加人民收入，国家财政自然充裕。这种主张抓住了问题的本质，符合客观现实，如能执行会取得一定的效果。
张方平在《原蠹》下篇指出：三蠹之三是“兵马”之蠹。“今自禁卫通于州郡之冗卒，不啻百万，恣口而食，舒臂而衣，数日为期，以取赐于赉，是日有万金之奉，无时休息，天下供待，安得勿困！”而且单就百万之师的口粮，就是广大农民和国家财政的沉重负担。“耒耜之民寒耕暑耘，常无余粒，中人已下率无盖藏，强家之储鲜及新谷，罄地之力，穷农之功，悉卷而西，都为兵食。”针对“兵马”之蠹，张方平亦提出两点措施：一是组建“民兵”，寓兵于农，平时务农，不脱离生产，战时打仗；农忙种地，农闲练武。这样就可以削减职业兵的数目，大大减少农民与国家的负担。总之，组建“民兵”可使“上不阙武备，下不耗国财”。据《宋史》卷187《兵一》所载：“自元丰而后，民兵日盛，其募民缺额，则收其廪给，以为民兵教阅之费。”张方平组建民兵的主张得到朝廷的重视和实行。二是实行屯田。张方平认为军队屯田可收“足食足兵，不废训练”的效果，军队既可自给自足，又能坚持练武。张方平还专门著有《屯田》一文，指出：当今国家最沉重的财政负担是养兵。如果实行屯田，不仅可节省国家大量的财政开支，减轻百姓纳税负担，还可以改造军队自身，消除“宠将骄卒坐而蠹食”②《乐全集》卷14《食货论·屯田》。的状况，保证军队的供给。“则是募屯田夫，得屯田兵也。居则稼穑之人，用则战骑之士，不衣库帛，不食廪谷。是骄卒可放省，屯仓可待盈，虽有凶荒水旱之变，而军不乏乎储峙，民不增乎横赋，建屯之利，其亦博矣。”②《乐全集》卷14《食货论·屯田》。
军队屯田，自古已有，而且已被宋代以前的历史证明是一项行之有效的节省军费开支、减轻国家财政负担的好办法。张方平借鉴历史的成功经验，提出军队屯田，曾在一定程度上被朝廷采纳，并收到某些效果。但是，从总体上看，终宋一代，屯田时兴时废，“今之军士，皆市井桀猾，去本惰游之民，至于无所容，然后入于军籍。且其骄也久矣，呴濡保息，莫敢拂其心者，是可使之寒耕暑耘者乎？”因此，宋代屯田的效果已大大不如三国两晋时期，往往是劳民伤财，入不偿费。
五、蔡襄的缩减军费思想
据《宋史》卷187《兵一》载：“开宝之籍（禁、厢军总数）总三十七万八千，而禁军马步十九万三千；至道之籍总六十六万六千，而禁军马步三十五万八千；天禧之籍总九十一万二千，而禁军马步四十三万二千；庆历之籍总一百二十五万九千，而禁军马步八十二万六千。”另据王铚《枢庭备检》所载，皇祐初军队总人数曾达140万人。由此可见，从宋太祖立国，历经太宗、真宗朝，至宋仁宗晚年，将近100年的时间里，常备军数量增加了3倍以上，其中禁军竟一度超过了4倍。军队人数的增加，意味着军费开支的加大，给财政带来沉重的负担。就是在这历史背景下，英宗治平元年（1064年），时任三司使的蔡襄上《论兵十事》《端明集》卷18《论兵十事》。以下4个自然段引文未注出处者，均见于此。，对裁减军队缩减军费提出了自己的看法。
蔡襄作为三司使，负责国家财政收支大政方针，他对当时军队一年支出总数作了一个估算：“养兵之费，禁军一兵之费，以衣粮、特支、郊赉通计，一岁约费钱五十千，厢军一兵之费岁约三十千，通一百一十八万余人，一岁约费四千八百万缗，此其大较也。”通过这样的估算，蔡襄得出了这样的结论：“一岁所用，养兵之费常居六七，国用无几矣。”因此，他提出了与众不同的“兵少而精”的改革思想。他认为：“兵少则财用饶，财用饶则国富矣。兵精，以战则胜，以守则固，而兵强矣。”在宋代积弱积贫、内外交困的背景，既要裁减兵员，以减轻国家负担，但又要保持足够的军事力量，与辽、西夏等少数民族政权对峙。蔡襄的“兵少而精”思想就在这样的时代要求下产生的。他的“兵少而精”不是通过单纯的裁减削弱军队而达到使国家减轻负担，而是企图通过“强兵”而“富国”，把二者统一起来，这就是“当今之急务，强兵为第一事，富国为第二事，欲修治道，自此而始。兵不强则国不富，国不富则民不安，是故始于强兵而终于安民，本末之论也”。
至于如何强兵，蔡襄提出了五个方面的措施：“一曰消冗，谓冗兵不可以暴减，当有术以消之。二曰选择，谓老弱疾病不堪战阵之人即揀择而去之。三曰省兵，谓不应置兵处与置之过多者则省之。四曰训练，谓兵虽少壮，而训练不得其术，与不教同。五曰立兵法，今之兵法绝无统制，故不可用，用之则败。此五者备修，则兵少而精矣。”蔡襄提出的五个方面措施，前三个措施主要围绕“兵少”的主题，通过裁减冗兵、淘汰老弱疾病者以及讲求军队的部署等来减少兵员，这些多余或不能胜任者的减少并不影响军队的实力。后两个措施则主要围绕“兵精”、“兵强”的主题，通过加强军队训练、建立完善兵法来提高军队战斗力。
蔡襄在《论兵十事》中还进一步发展了范镇中书、枢密院与三司“通知民兵财利大计”的思想，提出：“中书不与知兵，增兵多少不知也；枢密院要兵则添，财用有无不知也；管军将帅少兵则请，曾不计较今日兵籍倍多，何故用不足也；三司但知支办衣粮，日日增添，不敢论列，谓兵非职事也。四者各为之谋，以至于此。若通而为一，则可以计较兵籍多少、财用有无，不致于冗。臣欲乞招置增添兵数，枢密院、中书共议之，先令三司计度衣粮如何足用。管军每乞招添，边臣每乞增置，必须诘问其所少之因，必不得已，方可其奏。如此慎重，乃省兵之一端也。”这里，蔡襄构建了一个中书、枢密院、三司以及管军将帅四者在增添兵数上的运作机制，较好地协调增兵与军费供给的关系。
简而言之，朝廷每逢招置增添兵数，由中书和枢密院共同商议，然后一边责令三司计度衣粮供给，一边审核管军将帅增兵之请，最后决定是否予以批准奏请。
蔡襄在《论兵十事》中还就改革纲运节省军费提出五个方面的措施，可谓切中时弊。他说：“今天下无名纲运，最为枉费兵士。边郡兵官替移，迎候送还，厢军动皆数百人，多者至千人。自来明有条制，州郡皆以人情，不敢自约，此一事也。南方替罢官员，近由江浙，远自湘潭，一舟十人至二十人，大者倍之，一岁往还京师可了。一次一舟之费，小者五百千，大者七百千，所载官物不过数千缗之直，衣粮所费几何？此二事也。天下州郡，自太平以来，廨宇亭榭，无有不足。每遇新官临政，必有改作，土木之功，处处皆是，不惟枉费财用，必须多役兵卒，此三事也。天下持送官物入京，如牛皮、兵器之类，多由陆路，若委本路转运司，不急用者罢省之，或令水路，可以减省兵役，此四事也。养兵挽船不若和雇，和雇则止于程限之资，养兵终岁给之，其费必倍，此五事也。大要举此五事，严与条约，厢军可省矣。”蔡襄这里一针见血地指出以上五事均由地方厢军服役承担，如能制订条约，进行改革，严格管理，可裁减很多厢军，节省大量军费开支。
综上所述，蔡襄作为理财大臣三司使，在具体工作中深入观察研究，从而对财政负担最为沉重的养兵之费提出了改革措施。其分析是客观的，符合当时现实情况；思想是深刻的，对减少军费开支、减轻财政负担具有宏观指导意义。尤其是在“兵少而精”原则的指导下，通过强兵而达到国富民安，既增强军队战斗力，又裁减军费减轻财政和百姓负担，尤显其辩证思维，化害为利，一举两得。
六、苏辙的去三冗思想
如本章第一节所述，英宗治平二年（1065年），朝廷财政入不敷出严重，赤字达4204769（计算单位史籍记载不详），这一数字是目前所能见到的自宋太祖建国以来至宋英宗时期最高的。可见，从宋真宗至英宗朝的财政危机并没有得到缓和，反而有愈演愈烈之势。“神宗嗣位，尤先理财”《宋史》卷179《食货下一》。。苏辙即上《上皇帝书》《苏辙集·栾城集》卷21《上皇帝书》。以下7个自然段引文未注出处者，均见于此。，提出了一系列的改革措施。
面对当时国家财政的危机，苏辙的指导思想是重“节流”，即“所谓丰财者，非求财而益之也，去事之所以害财者而已矣。夫使事之害财者未去，虽求财而益之，财愈不足。使事之害财者尽去，虽不求丰财，然而求财之不丰，亦不得也”。因此，他的着眼点是去除“害财者”，而不是寻求“丰财者”。苏辙把当时的害财者概括为三个方面：“一曰冗吏，二曰冗兵，三曰冗费。”这个概括比较全面合理地揭示了当时国家财政不堪重负的三项巨大开支。苏辙不把以往宋祁的“僧尼道士”之冗、张方平的“释道”之蠹包含在三冗之内，其原因可能是释道主要是增加社会负担，而不是国家财政负担。
北宋自开国以来，官僚队伍膨胀迅速。在真宗景德年间，内外官有一万余人，仁宗皇祐年间，则增至两万多人。官员尸位素餐，空耗俸禄，国家为维持这支庞大的官僚队伍，需要巨额财政开支。为解决“冗吏”问题，苏辙提出三条措施：“其一，使进士诸科增年而后举，其额不增，累举多者无推恩。”科举取士之多，是造成宋代冗官的一个重要原因。据学者统计，仅北宋贡举取士就达六万多人张希清：《论宋代科举取士之多与冗官问题》，《北京大学学报》1987年第5期。。由于宋代取士之滥，加之科考及第者有种种优厚待遇，故天下之人“群起而趋之”。因此，苏辙提出延长贡举时间，并且不增加录取名额，废除推恩制度，以此来减缓官员队伍的增长速度。“其二，使官至于任子者，任其子之为后者，世世禄仕于朝，袭簪绶而守祭祀，可以无憾矣。”门荫入仕，是宋代封建统治阶级子弟亲属当官的一种特权，种类繁多，数量庞大，凡中高级官吏及后妃公主等均可奏请亲属补官。据学者估计，宋代平均每年由门荫补官者不下500人张希清：《论宋代科举取士之多与冗官问题》，《北京大学学报》1987年第5期。。这是造成冗官的另一原因。对此，苏辙意识到要废除这种特权制度是不可能的，只好采取折中的办法，给其子孙一定的食禄而不再担任官职。“其三，使百司各损其职掌，而多其出职之岁月。”在宋代国家机器中，旧官和新官，有权的官和无权的官，朝廷派遣的官和地方的官，层次重叠，叠床架屋，使官僚机构庞大臃肿，人浮于事。苏辙就此提出中央机构精简事务，下放权力，裁汰冗员。他举三司为例，由于三司作为封建理财机构，其事务最为繁杂，主要是因为“举四海之大，而一毫之用必会于三司，故三司者案牍之委也。案牍既委，则吏不得不多”，即权力过分集中所致。因此“三司之吏，世以为多而不可损”。其实，这种事无巨细中央统管的做法，不仅使中央机构日益膨胀，而且因忙于琐碎事务，反而失去对全局的控制。对此，苏辙主张应下放三司权力，使“天下之财，下自郡县而至于转运，转相钩较，足以为不失矣”。这样，转运使、州县各尽其职，逐层监督，互相制约，“使三司岁揽其纲目，既使之得优游以治财货之源，又可颇损其吏”，节省财政开支。最后，苏辙认为：“苟三司犹可损也，而百司可见矣。”由此可见，事繁权重的三司都能精简事务，裁汰冗员，更何况中央其他机构也应如此。这将使朝廷大大减少财政开支。对于中央机构的官吏，苏辙还主张推迟晋升，使官僚队伍增长速度尽可能缓慢。
如前所述，英宗治平年间，蔡襄就已提出了裁减军队人员的主张，但是，由于英宗在位仅4年，冗兵问题并没有得到明显的缓解，军队将士在百万以上，巨额军费开支仍然是国家财政最主要的负担。苏辙对于冗兵问题，提出了两个方面的对策：其一，“择任将帅，而厚之以财，使多养间谍之士，以为耳目。耳目既明，虽有强敌而不敢辄近。则虽雍熙之兵（仅30万），可以足用于今世”。苏辙十分重视在战争中间谍的作用，“间者，三军之司命也。臣窃惟祖宗用兵，至于以少为多，而今世用兵，至于以多为少。得失之原，皆出于此”。他认为，宋太祖时用兵之所以能“以少为多”，是因为重赏这些间谍，使他们“贪其金钱，捐躯命，冒患难，深入敌国，刺其阴计而效之。至于饮食动静无不毕见，每有入寇辄先知之。故具所备者寡而兵力不分，敌之至者举皆无得而有丧。是以当此之时，备边之兵多者不过万人，少者五六千人”。而现在用兵之所以“以多为少”，是因为轻待间谍，“百饼之茶，数束之彩，其不足以易人之死也明矣。是以今之为间者，皆不足恃。听传闻之言，采疑似之事，其行不过于出境，而所问不过于熟户，苟有藉口以欺其将帅则止矣，非有能知敌之至情者也。敌之至情，既不可得而知，故常多屯兵以备不意之患，以百万之众而常患于不足，由此故也”。因此，苏辙主张利用关市征税之钱重赏间谍，以明敌情，减少边兵，“三十万之奉，比于百万则约”，从而节约巨额开支。其二，“土兵可益，而禁军可损”。苏辙认为：“土兵一人，其材力足以当禁军三人。禁军一人，其廪给足以赡土兵三人。使禁军万人在边，其用不能当三千人，而耗三万人之畜。边郡之储，比于内郡，其价不啻数倍。”不言而喻，增加土兵，裁减禁军，既提高战斗力，又节省8/9的军费。
苏辙认为：“世之冗费，不可胜计也”，其主要者，有宗室、漕运和赏赐之费。北宋自宋太祖建国至宋神宗时期，已“世历五圣，而太平百年矣，宗室之盛未有过于此时者也。禄廪之费多于百官，而子孙之众宫室不能受”。由此可见，宋皇室经过100年的繁衍，人数众多，其供养的费用已超过所有官吏的俸禄。有鉴于此，苏辙以儒家“七世之外，非有功德则迭毁”作为理论依据，建议“凡今宗室，宜以亲疏贵贱为差，以次出之，使得从仕比于异姓，择其可用而试之以渐。凡其禄秩之数、迁叙之等黜陟之制，任子之令，与异姓均”。总之，宗室子孙超过七世，就不享有政治、经济上的特权，与一般平民相同。这样，就大大减少了宗室享有特权的人数，从而节省了财政开支。
宋代“敛重兵而聚之京师。根本既强，天下承受而服。然而转漕之费遂倍于古”。北宋定都汴梁（今开封），京师民众、官僚和驻军所食粮食主要从东南地区漕运而来，“凡今东南之米，每岁溯汴而上，以石计者，至五六百万。山林之木尽于舟楫，州郡之卒敝于道路，月廪岁给之奉不可胜计。往返数千里，饥寒困迫，每每侵盗，杂以他物，米之至京师者率非完物矣”。总之，当时漕法劳民伤财，而且效果也不好，“非法之良者也”。因此，苏辙提出了改革措施：“举今每岁所运之数而四分之。其二即用旧法，官出船与兵而漕之，凡皆如旧。其一募六道之富人，使以其船及人漕之，而所过免其商税，能以若干至京师，而无所欺盗败失者，以今三司军大将之赏与之……其一官自置场，而买之京师，京师之兵，当得米而不愿者，计其直以钱偿之……今官欲买之，其始不免于贵。贵甚，则东南之民倾而赴之，赴之者众，则将反于贱。”这里，苏辙建议将每年漕粮总额一分为四，一半仍用旧法，1/4招募江南六道富人漕运，1/4由政府在京师置场收买，凡京师驻军不愿领米的，计值给钱，让他们上市场购买。苏辙希望“此二者与旧法皆立，试其利害而较其可否，必将有可用者。然后举而从之，此又去冗费之一端也”。
苏辙在“冗费”上与众不同、见解深刻的是把朝廷不急其所急、不用其所用，即不该开支的经费也称为“冗费”，主张应裁减这些“无益之费”。他批评朝廷“自治平京师之大水，与去岁河朔之大震，百役并作，国有至急之费，而郊祀之赏不废于百官。自横山用兵，供亿之未定，与京西流民劳徕之未息，官私乏困，日不暇给，而宗室之丧不俟岁月而葬”。他希望朝廷“苟自今从其可恤而收之，则无益之费犹可渐减。此又去冗费之一端也”。
总之，苏辙的解决“三冗”问题思想，集中地反映在《上皇帝书》一文中，其中延长贡举时间、改革荫补机构、裁减禁军等措施都比较稳健缓和，力求在不引起动荡的情况下渐进式地使弊端自行消亡。如他改革州郡选士制度，要使“十年之后，无实之士将不黜而自减”。又如禁军是北宋的正规军，是维护宋王朝统治的最重要武装力量，对其裁减必须慎之又慎。苏辙主张“使禁军之在内郡者，勿复以戍边。因其老死与亡，而勿复补，使足以为内郡之备而止。去之以渐，而行之以十年，而冗兵之弊可去矣”。苏辙的另一些改革又显得新奇大胆，如通过重金招募间谍以明敌情，有针对性、有重点地布置兵力，从而达到裁减军队减少军费的目的；他把不急所急、不用所用的开支视作冗费，亦表现了他独特的眼光。他把皇帝宗室之费视作第一大冗费建议予以裁减，则又表现出了为了国家利益而无私无畏的气概。苏辙在解决三冗中有了比较明确的经济核算思想，他的益土兵损禁军就是从“材力”与“廪给”两方面加以估算，从而得出这一措施既能提高军队战斗力，又能大大节省军费开支的结论。又如他通过“权其轻重”，使皇帝清楚地认识到重金招募间谍所用的经费大大低于因明敌情所裁减掉军队而节省的军费。
七、朱熹的撙节财用思想
如本章第一节所述，南宋供养着几乎与北宋数量相当的军队、比北宋更多的官员，并且其战争比北宋更为频繁，可想而知国家财政支出只能更为浩大，入不敷出危机依然严重。在此情况下，一些有识之士仍不断提出节省财政支出的对策。从总体上看，这些对策大多是对北宋一些观点的重复，少有新意。兹以朱熹和叶适为代表，略加介绍。
朱熹认为当时财政陷入困境，主要原因有四个方面：一是军费开支巨大，“今天下财用，费于养兵者十之八九，一百万贯养一万人”；“财用不足，皆起于养兵。十分，八分是养兵，其他用度，止在二分之中”《朱子语类》卷110《论兵》。。二是“今朝廷之财赋不归一，分成两三项，所以财匮……凡诸路财赋之入总领者，户部不得而预也。其他则归户部，户部又未尽得。凡天下之好名色钱容易取者，多者，皆归于内藏库、封桩库，惟留得名色极不好极难取者，乃归户部”《朱子语类》卷111《论财》。。当时，另一著名学者陈傅良亦云：“每欲省赋，朝廷以为可，则版曹以为不可；版曹以为可，则总领所以为不可；总领所欲以为可矣，奈何都统司不可也。陛下亦熟念之欤，则以都统司谓之御前军马，虽朝廷不得知；总领所谓之大军钱粮，虽版曹不得与故也。于是乎中外之势分，而职掌不同，事权不一，施行不专矣。职掌不同，则彼此不能以相谋；事权不一，则有无不能以相济；施行不专，则前后不能以相守。故虽欲宽民力，其道无由。”《止斋先生文集》卷20《吏部员外郎初对札子第三》。由此可见，北宋时财权分割，国家财政经费不能统一协调的问题至南宋依然存在。三是“宗室俸给，一年多一年。骎骎四五十年后，何以当之？”《朱子语类》卷111《论财》。四是由于统治阶级挥霍无度，穷奢极侈，浪费了巨大的财富，“不知名园丽圃，其费几何？日费几何？”《朱子语类》卷111《论民》。
有鉴于此，朱熹在理财上特别强调“撙节财用”《晦庵先生朱文公文集》卷26《上宰相书》。，“侈用则伤财，伤财必至于害民”⑧朱熹：《论语集注》卷1《学而第一》，文渊阁四库全书本。。朱熹坚持自西周以来的“量入为出”的财政原则，并对此注入新的内容。宋代之前所谓“量入为出”，通常是指依据财政收入来安排财政支出，以便使财政支出不超过财政收入。朱熹则把“量入”进一步引申为对收入的准确计量，而计量的目的不仅在于使财政收入确实可靠，更在于考虑农民的实际负担能力，并且使各地区的财政负担与其贫富状况相一致。这种思想贯彻了量入为出和合理负担相结合的财政管理原则，集中体现在他以田赋为例而设计的一个“量入”的计算办法：
令逐州逐县各具民田一亩，岁入几何，输税几何，非泛科率又几何，州县一岁所收金谷总计几何，诸色支费总计几何，有余者归之何许，不足者何所取之。俟其毕集，然后选忠厚通练之士数人，类会考究而大均节之。有余者取，不足者与，务使州县贫富不至甚相悬，则民力之惨舒亦不至大相绝矣。《晦庵先生朱文公文集》卷25《答张敬夫》。
朱熹有很强的儒家民本思想，他把朝廷“撙节财用”同爱民、恤民联系在一起。他说：“先圣之言，治国而有节用、爱人之说。若国家财用，皆出于民，如有不节而用度有阙，则横赋暴敛，必将有及于民者，虽有爱人之心，而民不被其泽矣。”《性理大全书》卷69《治道四·节俭》，文渊阁四库全书本。因此，他认为“爱民必先于节用”⑧《论语集注》卷1《学而第一》。。如上所述，由于当时国家财政负担最多的是养兵，所以他主张：“天下国家之大务，莫大于恤民。而恤民之实在省赋，省赋之实在治军。若夫治军省赋以为恤民之本。”②《晦庵先生朱文公文集》卷11《庚子应诏封事》。这里，他把治军作为问题的根源，只有治军才能省赋，省赋才能恤民。朱熹所处的时代正是宋金对峙时期，他虽不是武将，但对这种军事局面认识得很清楚。因此，他治军的思路是“国家蹙处东南，恢复之勋未集，所以养兵而固圉者，常患其力之不足，则兵又未可以遽减。窃意惟有选将吏核兵籍可以节军赀，开广屯田可以实军储，练习民兵可以益边备。诚能行此三者，而又时出禁钱以续经用，民力庶几其可宽也”②《晦庵先生朱文公文集》卷11《庚子应诏封事》。。首先，“精练禁兵，汰其老弱，以为厢兵”④《朱子语类》卷110《论兵》。。裁减老弱冗兵，不仅可增强军队战斗力，而且又减少军费开支。其次，朱熹主张实行屯田：“今日民困，正缘沿江屯兵费重。只有屯田可减民力，见说襄汉间尽有荒地。某云：当用甚人耕垦？曰：兵民兼用，各自为屯。彼地沃衍，收谷必多。若做得成，敌人亦不敢窥伺。兵民得利既多，且耕且战，便是金城汤池。兵食既足，可省漕运，民力自苏……则州郡自宽。迟之十年，其效必著。”④《朱子语类》卷110《论兵》。屯田之举可谓一举数得，一可解决兵食，二省漕运之费，三能节约大量开支，四可减轻百姓负担。
对于宗室俸给渐多给财政带来的负担，朱熹认为“事极必有变。如宗室生下，便有孤遗请给。初立此条，止为贫穷全无生活计者，那曾要得凭地泛及”⑥《朱子语类》卷111《论财》。。不言而喻，朱熹意思是如按最初规定，宗室中只有实在贫困无着落的，才能够请孤遗俸，而现在是普遍享有，州郡和百姓哪能负担得起？因此，朱熹主张予以削减。当时，文武官吏的俸禄支出也是庞大的，“某人曾记得，在朝文臣每月共支几万贯，武臣及内侍等五六十万贯”⑥《朱子语类》卷111《论财》。。朱熹认为文臣武将的俸给也要削减，以缓国家财用耗屈。
对于统治阶级的挥霍奢侈，朱熹则以理学家的角度，劝谏统治阶级尤其是最高统治者应该“正心”，“存天理，克人欲”，宫省事禁，惠康小民，“一切扫除妄费，卧薪尝胆”《朱子语类》卷111《论民》。。
八、叶适的节省军费思想
与朱熹差不多同时代的叶适对南宋使国家贫弱的冗兵、冗官问题也发表了自己的看法，并提出了改革的意见。
对于冗兵问题，叶适主张采取三个方面的措施：一是精减军队。叶适提出：将四镇屯驻大军三十万减为十四五万，地方上的厢军与禁军，“大州四五千人，中州二千人”，一律裁遣，并发给遣散费，“与之以一二年之衣粮，使各自为子本以权给之”《叶适集·水心别集》卷15《终论二》。，使之自行经营工商业，糊口养家。由于当时处于宋金军事对峙局面，因此叶适在主张裁减军队的同时，根据自己曾任建康府知府兼江淮制置使在长江北岸建立堡坞的经验，建议在两淮及其他地区招募富商、地主，给以官爵，使之招集流民屯垦，以卫边防。他说：“淮名千里，实可居七八万家……募浙西、江东西、湖南、福建厚资产及盐茶米商能以力居民者，自一里为差至五里止，计其费以官之……今自一里而至三四十里，所居百家，室庐、粮种、什器、浚濠约费三万缗。其能五里者，补宣教秉义郎，即理知县，监押资任，其下差次，关升改官。”④⑤《叶适集·水心别集》卷16《后总》。二是买田养兵。叶适认为以田养兵比以税养兵可以大大节省财政支出，从而减轻人民的负担。据他估算：“以田养兵，亩四十至百而养一；以税养兵，亩四百至千而养一。以田养者，可至百万；以税养者，过十万则困竭矣。”《习学记言序目》卷17《孔子家语·正论解》。“今岁买之，则来岁之获可永减民税十之三，官以其全赋给一郡之用，犹余十之五。”④《叶适集·水心别集》卷16《后总》。因此，他主张“今欲傅（附）城三十里内，以爵及僧牒买田”⑤《叶适集·水心别集》卷16《后总》。。我国在南宋之前以军队屯田方式解决官兵衣粮问题，是无偿占有土地的，叶适则以购买方式取得土地，试图用经济手段来解决。三是由募还农。叶适觉得宋代募兵制度最大弊端是巨大的军费开支是财政无法承担的。他说：“边兵，募也；宿卫，募也；大将屯兵，昔有旧人而今募以补之使成军也；州郡守兵，昔之禁兵消尽，而今募其人名之曰禁兵也。四者皆募，而竭国力以养之，是徒知募而供其衣食耳，此所以竭国力而不足以养百万之兵也。”《叶适集·水心别集》卷11《兵总论一》。对此，他在“以田养兵”的指导思想下，提出“由募还农”的解决方案。具体做法是：“今自守其州县者，兵须地着，给田力耕；千里之内，番上宿卫，已有诸御前兵，不可轻改，因其地分募乐耕者以渐归本；边关捍御，尽须耕作，人自为战。三说参用，由募还农。大费既省，守可以固，战可以克，不必概募府兵。”《习学记言序目》卷39《唐书二》。叶适“由募还农”的主张，企图使州县守兵、御前大军、边兵都有田可以耕种。其耕种之田，除了上述“以田养兵”中所买之田外，还可以“为沿江淮襄汉川蜀关外未耕之田，或可种之山（虽名民田而不能耕者皆是），使总领取而自耕自种（田一兵亩百，山一兵以所种粟计），以养屯驻大兵”②《习学记言序目》卷17《孔子家语·正论解》。。这就是使军队开垦荒地荒山或耕种关外未耕之田。叶适认为这种军队营田的办法大有利于国家与人民：“今岁行之，而来岁可减总领之赋矣。若行之数年，民不耕之田尽取而自耕，可种之山尽取而自种，则天下之赋皆可减矣。兵养至百万而不饥，税减至三十取一而藏其余，以待凶年及国之移用。如此，则天下始有苏息之望矣。”②《习学记言序目》卷17《孔子家语·正论解》。
叶适“由募还农”，军队通过营田自给自足，从而节省财政开支，减轻人民负担的设想，从理论上说是有积极意义的，也是可行的，历史上不乏军队营田成功之例，如汉代军队屯田、曹魏军队屯田等。但是，宋朝廷对军队营田疏于管理，加上军队长期养尊处优，“终日嬉游廛市间，以鬻伎巧绣画为业，衣服举措，不类军兵，习以成风，纵为骄惰”苏舜钦：《苏学士文集》卷10《谘目》二，文渊阁四库全书本。，不愿务农力田，因此，在实际中军队营田的效果有限，甚至还带来负面的影响。正如绍兴三十二年（1162年）任湖北鄂州武昌（今鄂城县）县令的薛季宣所言：“今之营田，异于古之营田也。强士以所不能，弃之而不复教，耕者犹不足自赡，何有于一军？废战而赡之，耕非其理矣。”更有甚者，“营田部吏豪横之迹，为民显患”，“夺民膏腴”或“侵耕冒种”，“或有水源，营田皆擅其利”，而且谷米外运，运输困难，费用巨大等《浪语集》卷19《论营田札》。。当然，薛氏所言并非都有道理，如虽然“耕者犹不足自赡”，但多多少少还是能解决一部分军粮问题，而且士兵在非战争时期耕田，总比游手好闲懒散为好。薛氏所言军队营田给民众带来的危害，如上述抢占民田、独霸水源等，这当是薛氏任县令时亲身见闻，当比较符合客观现实。