刘淼
已经审议的《个人所得税法修正案草案》将个税免征额调整到1500元，虽然没有达到人们的期望1600~2000元的标准，但是仍然在相当大的程度上降低了中低收入者的税负。1500元这个数字也因此成为这次改革的焦点。
对于这次改革，笔者主要谈两点看法：第一，笔者认为个税的方案总体上应该给予肯定和赞同；第二，提出个人的补充建议。
一、个税的方案总体上应该给予肯定和赞同，主要有以下几点理由
（一）1500元个税免征额是20年来首次调整，最大受益者是低收入人群
我国现行的个人所得税法是1980年颁布实行的，当时中国公民的月收入工资不过数十元，距离800元的免征额非常遥远，只有少数市民及在华工作的外籍人员可以称得上是纳税人。从那时起到现在，20年过去了，居民的收入逐年增长。2002~2004年个人所得税收入分别为1211亿元、1417亿元和1737亿元，年均增长幅度为19.8%；2004年个人所得税收入比1994年增长23倍，占税收总收入的比重增长到6.8%，是同一时期收入增长较快的税种之一，是我们国家的第四大税收来源。但是税法规定的800元个税免征额却一成不变，使得个人所得税的征收对象由少数的高收入人群扩大到多数收入相对较低的城市居民。2004年，中国个人所得税的收入是1737.05亿元，其中65%来源于工资、薪金所得，中低收入者占了绝大多数。因此，1500元免征额是在20年未动的情况下做出的调整，这次个人所得税的改革调整是历史的必然，更应该予以充分的肯定。
恩格尔系数指食物支出金额在生活消费总支出金额中所占的比例（计算公式为：恩格尔系数=食品支出金额/生活消费总支出金额×100%），我们国家2003年的恩格尔系数在0.4以上，比国外的指标高出许多，这说明我国目前还存在着大量低收入人群。按照有关方面的估计，个税免征额提高到1500元之后，国家的个税收入将相应减少200亿元，广大工薪阶层尤其是月收入1500元以下的人群，无疑是此次个税调整的最大受益者。
（二）1500元/月/人免征额适度，符合国情
据分析，每个月每人1500元的免征额的确定可能主要考虑以下因素：2004年全国城镇单位在岗职工年人均消费支出为7182元，按人均负担率1.91（城镇就业者负担人数指家庭人口与就业人口之比）计算，城镇职工的人均负担消费支出为1143元/月（人均消费支出7182元×人均负担率1.91/12个月=1143元/月/人），全国11个省、市的实际城镇月人均负担消费支出均在1200~1600元之间。
从国外个税的征收方法来看，有按照人头征收的，也有按照家庭为单位征收的。依据2003年国家统计局的数字，人均负担率是1.91，每户人数是3.44人，假如按照家庭为单位征收的话，就是2700元/户（3.44/1.91×1500=2700），如果三口之家有两个在岗人员的话，免征额应为3000元，起征点高于按家庭征收的2700元。
（三）在基尼系数超过0.4临界点情况下出台，有利于社会的和谐发展
20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦茨曲线找出了判断分配平等程度的指标，基尼系数是反映一国社会分配状况的指标，0为“完全平等”，1为“极端不平等”。目前公认的标准是，基尼系数在0.3以下为“好”，0.3~0.4之间为“正常”，超过0.4为“警戒”。一旦基尼系数超过0.6，表明该国社会处于可能发生动乱的“危险”状态。拉美平均0.522的基尼系数，意味着该地区不少国家已经相当接近甚至超过了0.6的危险状态。
对我国的基尼系数一个普遍的看法是已经高于0.4的“警戒线”，表明改革开放20多年虽然取得了非常大的进步，同时也积累了众多矛盾，比如在市场机制作用下，贫富差距正在逐步加大，对社会稳定和和谐发展带来了一系列的隐患，本次的个税改革在一定程度上可以缓解社会矛盾，有利于基尼系数的降低，维护社会的稳定与和谐。
（四）个人所得税的渐进式改革思路是明智选择
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了分步实施税收制度改革的目标和任务，要求进一步改革和完善税收制度，建立更加公平、更加科学的税收体系，为我国经济发展创造更加良好的税收环境。
从世界发达国家个人所得税制度建设情况看，都经历了一个不断改革和完善的过程，特别是在现代个人所得税税制中，对相关征管条件和配套措施都有很高要求，其中包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据微机处理等。
英国个人所得税从1798年的“三部课征捐”开始建立，一直到1874年，历时76年才被确认为永久性固定税种。这就提醒我们，无论是在哪个国家，将一个税种从无到有建立起来都不是一件容易的事。
我国个人所得税自开征至目前只有25年左右的时间，其制度设计、征管手段等基本上是与我国不同时期的特殊国情相吻合的，今后改革和完善个人所得税也必将与我国国情相结合，不可能超越我国历史文化和经济发展所处的阶段，特别是在税收诸多征管和配套条件不具备的情况下，我国个人所得税的改革必将遵循循序渐进、不断完善的过程。因此，应树立长期改革思路，不宜要求毕其功于一役。
（五）人大的首次听证会，是政治文明的体现
听证制度，是在对利害关系人的权益可能造成不利影响时，应当事先听取利害关系人意见的制度。作为一项法律制度，它较早出现于美国的联邦行政程序法。国外听证制度适用范围很广泛，不仅仅指行政处罚适用。听证也可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证即听取利害关系人的意见，形式可多种多样，书面提交意见、公众质询、当面意见交换等。正式的听证即采取听证会的形式。比如，在英国，对地方规划的制定要求采取公众质询的方式。若规划部门的看法与公众提出的书面意见分歧较大，就要举行公众听证会。在德国的社区规划过程中，要求通过召开公民大会征求社区居民的意见。
在我国，比如根据《行政处罚法》，对违法行为行政处罚做出了听证的规定，即吊销许可证、较大数额罚款的被处罚人有要求举行听证会的权利，其他情况的被处罚人有被告知拟做出处罚的依据和内容并有陈述和申辩的权利；又例如铁路春运价格听证会的举行，都对我国听证制度的发展起到了一定的作用，尤其是对这次已经审议的《个人所得税法修正案草案》进行听证，它的长远意义远大于实际意义，表现在我国政府决策的民主化与透明化方面，公众参与政府决策方面均有大的提升，是政治文明的具体体现，具有重大历史意义
二、两点个人建议
从我国现行个人所得税制度实际执行情况看，还存在着一些不够完善的地方。一是根据所得项目分类按月、按次征收个人所得税，与综合各项所得按年汇总计算征税的制度相比，不能充分发挥个人所得税调节个人收入分配的作用，难以完全体现公平税负、合理负担的原则；二是随着经济的发展，纳税人取得多项所得或从多处取得所得的现象越来越多，而目前对不同的所得项目采取不同税率和扣除的办法，容易造成纳税人分解收入、享受多次费用扣除而逃漏税收；三是工薪所得边际税率偏高、税率级距过多、税负不够公平；四是存在部分地区擅自出台减、免、返税政策的现象，造成国家税收流失。
针对上述问题，我们认为本次免征额的调整只是个税改革中最为简单的问题，尚有一系列税制设计问题需要通盘考虑，甚至更值得人们投入热情积极参与和推行。比如，2003年GDP增长幅度为9.5%，财政增长是14.9%，城镇居民可支配收入增长7.7%，说明我们国家征收税的增长幅度都远远高于GDP增长幅度，个人收入增长低于GDP增长幅度，这是一个潜在的严重问题。
（一）进一步加强个税改革的基础环境，加大财政预算的透明度，为纳税创造良好的社会环境
个税改革的基础环境包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据微机处理等。
关于财政预算的透明度、财政预算的监督问题。近年来中国公民在纳税意识加强的同时，纳税权利意识也在“苏醒”，他们在缴税的同时更希望了解税款的流向和用途，监督政府的行政行为。
比如，国家征收的个人所得税干什么用了？有业内人士提供了答案：在政府的公共服务中，有一些是专门向个人提供的。个人所得税就是为了弥补这部分开支。这些专门面向个人的公共服务主要包括：社区治安、公共医疗、公共教育、公共退休计划等，其中大部分为福利性开支。政府征收个人所得税的多少，应当主要取决于政府福利性开支的多少。目前以1500元免征额为标志的个税改革，与政府福利性财政开支之间到底有多大的关联度？
从国外的经验来看，凡是个人所得税税率高、税入多的国家，政府提供的公共福利也极为丰厚。如欧洲一些国家，个人所得税最高税率超过50%，但与此同时，政府也包办了个人“从摇篮到墓地”的各种福利，如终身公费医疗、从小学直到大学的公费教育、全民退休计划等。另一些国家，以美国为代表，信奉“小政府”理论，提供的个人福利比较少，没有公费医疗也没有公费的大学教育，其个人所得税也就相应较低，最高税率为33%。这样一比，我国的个人所得税税率目前最高为45%，即使将来要降到40%，也还比美国高出一大块。
为了提高纳税人的对个税的认可程度，应该从法律上确定纳税人享有对预算编制到修改再到执行的全程监督权，借鉴西方国家实行多年的预算公开化的经验，让纳税人通过各种媒体方便地了解政府的财政活动情况，明白自己所承担税负的计算依据和所纳款项的去向，创造纳税的良好社会环境。
（二）重点关注三种人群的三点建议
1.1500元/月收入以下的人群。
中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》栏目组，曾经对北京、上海、广州700余位居民的访问调查得出了如下结论：个人所得税逃漏税现象严重、现行个税调节功能不够。调查中除23%的受访居民表明自己不在纳税人范围外，24.7%的受访居民宣称自己按时按量完全缴纳个人所得税了，与此同时分别有33.4%、18.2%的受访居民承认只缴纳部分个人所得税或完全未缴纳个人所得税，两者合计51.6%，是完全缴税者的2.1倍。此次个税改革1500元以下收入人群无疑是最大的受益者，改革以后，此类人群将不再承担缴纳个人所得税的义务，此类人群的纳税意识如何培养和提高，应该是我们今后关注的问题。
对此建议：可否对于1500元以下收入的人员征收“1元公民义务税”，以提高和培养人们的纳税意识。
2.3000~10000元/月的准有产阶层。
如果我们对个人收入进行划分的话，3000~10000元/月收入年龄在25~35岁之间的人群特别值得关注，因为近年来不断高涨的住房价格，使大量城市3000~10000元/月的工薪阶层沦为“百万负翁”。此种人群表面上是有产阶层，有房子住、有车开，但是房子和车并不是一次性购买，而是通过银行贷款取得，属于提前消费一族，因此承担着更大的生活负担，我们可以把这类人群称作准有产阶层。
国家统计局2005年1~7月的统计表明，全国房地产平均零售价格指数是3015元/平方米，按照2003年统计，城市居民居住面积平均23.7平方米/人，人均3.44人/户计算，购买71平方米的房屋需要245806.92元（3015元/平方米×23.7平方米/人×3.44人/户=245806.92元）。贷款期限20年，基准利率6.12%，贷20万元，月还款1447元。
如果以上海、深圳和北京商品住宅平均销售价格均超过6000元/平方米，计算购买71平方米的房屋需要是48.92万元。贷款期限20年，基准利率6.12%，贷40万元，月还款2894元。
中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》栏目组，曾经对北京、上海、广州700余位居民的访问调查中，只有33.2%的受访居民仍旧关注10万元以内的轿车；而更多的人，49%的受访居民已经把可允许价位调高至10万~20万元以内；甚至11.4%的受访居民可以接受20万元及以上价位的轿车。假设我们以购买15万元轿车为例，贷款期限5年，基准利率5.85%，贷10万元，月还款1926.31元。
上述两项合计，在全国房地产平均零售价格指数是3015元/平方米是3373元/月；在上海、深圳和北京商品住宅平均销售价格均超过6000元/平方米是4820元/月。这还没有计算房子和车以外的如负担老人和孩子教育的经费。因此，1500元的个人免征额的改革，对于3000~10000元的准有产阶层来讲，确实有点难以承受。
建议在1500元免征额不变的前提下，可否调整月收入在3000~10000元人群的边际税率。
3.既有工薪收入又有经营性收入阶层。
个税的基本功能应该是调节个人收入。2004年，中国个人所得税的收入是1737.05亿元，其中65%来源于工资、薪金所得，其中，中低收入者又占了绝大多数。而人数不足20%的富人们占银行存款总量80%的比例，其缴纳的个人所得税却不到税种收入总量的10%。为什么产生个税的逆向调节问题？如何解决这个问题？除了应该加强上述人员的纳税意识外，还应该从个人所得税制度本身寻找原因。
对于这个阶层的人员来讲，存在着重复纳税产生税负过重的问题。比如，对既是企业所有者又是企业经营者来讲，一方面在取得工资收入时要缴纳工薪收入的个人所得税；另一方面，在有了经营性利润以后，首先要缴纳企业所得税33%，之后还要缴纳股利分红的20%个人所得税，这本身就是重复纳税。我们暂且不论企业经营过程中的流转税，只看企业所得税和个人所得税的缴纳问题，假设企业中这类人群占50%的股份，企业有了利润以后，他将拿出33%+20%/2=43%的利润缴纳税金。这么重的税负，客观上促使其铤而走险，逃避纳税义务。
从有工薪收入又有经营性收入阶层角度来看，法律上他们必须面临4种税之和：取得工资收入时要缴纳工薪收入的个人所得税+企业经营过程中的流转税+有了经营性利润要交纳企业所得税的33%+股利分红的20%个人所得税，整体上来看，有点鞭打快牛的意思。
建议针对上述情况，可否将企业所得税和个人所得税合并征收，减少纳税环节和税负。
笔者个人认为，在充分肯定和坚持本次税改方案的前提下，不应该仅仅从1500元免征额一个方面关注个人所得税的改革，还应该从全方位、深层次的角度理性思考，做好本次税改的调整工作。