（１）“缺乏说”。一是最狭义的定义：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。”（美国雷诺兹定义）。二是比较宽泛的“资源不足说”：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的”。（汤森定义）（２）“机会说”或“排斥说”。奥本海默在《贫困真相》中说：“贫困夺去了人们建立未来大厦——‘你的生存机会’的工具。它悄悄地夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”“贫困是指物质上的、社会上的和精神上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”欧共体委员会则从社会排斥的角度进行定义：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”
（３）“能力说”。世界银行曾将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。
明确了贫困的内涵，就要进一步确定贫困的标准，这种贫困标准也称之为贫困线。通常所谓贫困线是指最起码的生活水平或最低生活水平的计量标准。划定一国或一地的贫困线是进行有效社会救助的前提。如何确定贫困线或最低生活保障线呢？多数国家是以绝对贫困线为标准，即以“最低生活保障线”来衡量公民是否贫困。也有一些国家采用相对贫困线来衡量贫困。目前，国际上常用的确定最低生活保障线的方法有四种，即恩格尔系数法、收入比例法、生活形态法和市场菜篮子法。
１．恩格尔系数法
恩格尔系数法源自“恩格尔定律”，又称之为“最低饮食费用测算法”。１９世纪，德国统计学家恩格尔经过大量调查研究发现，一个家庭用于食物支出的比例越大，表明这个家庭越穷，因为其家庭收入的绝大部分只能用于糊口度日，不可能满足更多更高的需求；反之，该家庭用于食物支出的比例很低，则表明家庭收入水平较高，可有较高的生活水准和满足更高的生活需求，应属于富庶家庭。
第二次世界大战后，恩格尔系数被用来作为确定一个家庭乃至一地一国的生活形态的重要指标。一般认为，一个家庭的饮食支出占家庭支出的百分比即恩格尔系数超过５９％，属于生活绝对贫困的家庭；介于５０％-５９％的属于基本解决温饱的家庭；在４０％-４９％之间的则可算是小康家庭；在３０％-３９％之间则是富裕型家庭；在３０％以下则为最富裕家庭。
恩格尔系数法就是以一个家庭用于食品消费上的绝对支出除以已知的恩格尔系数，求出所需的消费支出，作为贫困线的标准。恩格尔定律为现代社会救助中的贫困线的确立提供了理论依据，世界各国纷纷以此确定自己的救助标准。２０世纪６０年代，美国就是参照这一指标来划定贫困线的。１９６５年美国社会保障总署即以恩格尔系数来确定最低生活保障线，它把三口及三口以上的家庭食品支出占收入的３３％或两口之家该比例占２７％以上的家庭视作贫困家庭，因此那时美国的贫困线就是饮食支出的绝对额乘以３。美国一般每年颁布一次贫困线标准，作为确定社会救助对象的依据。美国的贫困线标准显然是相对贫困。就大多数发展中国家而言，由于收入和消费结构不同，情况要复杂得多。我国城乡居民的恩格尔系数随着社会经济的发展而不断下降，据国家统计局数字表明，近年来，我国居民用于吃穿等基本生活消费的支出在逐年下降，文化娱乐、住房、教育和服务性消费的比重在逐年提高。２００１年底，城市居民的恩格尔系数为３７．９％，比１９９７年的４６．４％下降了８．５个百分点。农村则从１９９７年的５５．１％下降到４７．７％。恩格尔系数的大幅度下降，为我们以恩格尔系数作为划分贫困线的依据提供了必要的条件。
２．收入比例法
收入比例法是以一个国家或地区社会平均收入或中位收入的一定比例（通常是一半），作为这个国家或地区的贫困线，即最低生活保障线。这种方法是世界经济合作组织在调查其会员国的社会救济标准时发现的。他们发现，大多数国家的社会救济标准相当于这些国家社会中位收入的三分之二，于是提出以此来确定最低生活标准的建议。欧共体为了统一其成员国的社会救济标准，便决定以社会中位收入的５０％-６０％确定各国的救助标准。
３．生活形态法
生活形态法又称为“指标剥夺法”，为英国人汤森所首创。其理论依据是，每个社会都有为人们所普遍认同的生活需求，这些需求都有一个“剥夺门槛”，当人们的需求项目减少到这个“需求门槛”时，该家庭就很难维持原有的生活方式。这个“剥夺门槛”就是最低生活保障线。该方法首先从人们的生活方式、消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干剥夺指标，再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活情况来确定哪些人属于贫困者，然后来分析他们的需求以及消费和收入，求出贫困线。该方法以当地大多数人的主观判断来确定哪些人生活形态上是属于贫困的，并在此基础上作进一步的调查确认，进行有关救助。这一方法由于过于复杂，不易为非专业人士所掌握，主要在学术研究中运用。２０世纪８０年代初，香港学界有人对３２６位各界人士进行调查，得出的“贫困生活状态”是：无力为子女上学提供必需的学习用品，过年过节无力送礼，生大病买不起补药，子女９年义务教育后立即就业，家中无冰箱、卫生间、电话、收音机等等。
４．市场菜篮子法
市场菜篮法又标准预算法，它是所有测定最低生活保障线的方法中最古老、也最易为人们所接受的一种方法，最早由英国人朗特里（Ｒｏｗｎｔｒｅｅ）１９０１年提出。它首先要求按照营养学标准确定一张能够使人维持体力恢复的生活必需品清单，内容包括维持最起码生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线。１９７８年美国有人提出一整套划定贫困标准的具体生活消费指标，包括食品、房租、衣服、家具、交通、卫生保健、水暖电气、税收和文化娱乐，依据市场上这些生活必需品和有关服务项目的价位，计算出维持人们生存和发展所必不可少的基本需求的开支，从而得出最低生活保障线。１９９０年，世界银行也提出一个设想，以人们日常最起码消费支出的总费用作为划定贫困的标准，具体包括人们的食品、生活必需品和参与社会日常生活的费用。但是这种方法带有很大的不确定性，因为在不同的国家和地区，人们的生活水平参差不齐，生活必需品在不同的地方也有不同的界定，因而很难进行国际比较。我国部分城市在２０世纪９０年代也曾经以此方法确定自己城市的最低生活保障标准。
以上四种方法各有特色，具体到一个国家一个地区，到底用哪种方法或者还是兼用几种方法，需要根据这个国家或地区的基本情况来决定。世界银行《１９９０年世界发展报告》根据若干个发达国家和发展中国家的贫困线和平均生活水准用数理统计的方法确定了一个贫困范围，它的上限是３７０美元，下限是２７５美元。制定这个贫困标准是为了进行国际比较，照此标准，发展中国家有１１．２亿人处于贫困状态，其中６．３亿人口属赤贫。我国的贫困线若按此标准的话，贫困者的数量比目前的数字要大得多。
（二）当前中国城镇居民的贫困规模
改革开放以来，我国国民的整体生活水平大大提高，国家综合国力不断增强。但值得注意的是，在城乡人民生活水平普遍提高的同时，人们的收入差距也在不断扩大。这可以通过反映一国居民收入差异程度的基尼系数来反映。１９７８年我国城镇居民个人收入的基尼系数为０．１５，１９８６年城镇居民收入的基尼系数是０．１９，而农村居民收入的基尼系数已达０．３０，１９９４年城乡居民收入的基尼系数分别是０．３７和０．４１。但实际指标系数可能更大，因为在现实情况下，低收入阶层的收入水平是比较透明的，而高收入阶层的收入情况不易为社会所掌握。
所以一些民间调查机构在调查后认为，中国的基尼系数已达０．５９，而这一数值在国际上通常被认为是已经到达社会两极分化极为严重、暴发户和赤贫阶层同时并存、社会动乱随时都可能发生的临界状态。目前国内的权威数据基尼系数是０．４５６，也超过了国际公认的警戒标准。
在我国的现实社会生活中，确实存在大量的贫困者还在为温饱而努力，不少城镇贫困户和农民缺衣少食、没有燃料、无力供养子女完成九年制义务教育、生病无力就医等情况。
对于当前中国城镇贫困人口规模有不同的测算结果。１９９９年，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是４２０万户，１５００万人。２０００年８月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调查结果是，在全国城镇居民中，“应保未保”的对象将近１１００多万，加上“已保”的对象３００多万，两者相加为１４００多万。２００１年，亚洲发展银行“中国城市贫困问题研究”课题组在亚行举办的研讨会上披露：根据国家统计局城市调查总队提供的材料，先测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是１４８０万人。据中国社会科学院社会学所的朱庆芳教授估算：１９９８年，中国城镇贫困人口大约３１００万。主要根据是：下岗职工８７７万，登记失业人口５７１万，被拖欠退休金的退休人员约６０多万，合计有１５００万，加上其赡养的家庭人口，按２个人计算，就有３０００万。还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概１００万，总计３１００万，大约占城镇人口的８％。综上所述，不论按照何种标准测算，也不论学者之间的分歧有多大，一个基本的事实是，在中国的城镇中已经形成一个规模庞大的贫困者队伍。这个贫困群体的规模应该在１５００万至３１００万人之间，占中国城镇人口总数的比重为４％-８％。
（三）当前中国城镇贫困人群的生活状况
目前中国城镇中的贫困群体生活标准是非常低的。这里简单介绍一下中国社会科学院社会政策研究中心和民政部政策研究中心１９９８年对上海、武汉、天津、兰州和重庆５个城市进行调查的资料。根据这次调查资料，已经得到救助的贫困家庭在食品、衣着、健康、教育和社交几个方面情况仍然不能令人满意。
１．收入情况
这５个城市贫困家庭的人均月收入与调查当年的社会平均水平相比，只有上海达到３０％以上。其他各城市的水平相对较低，与国际公认的贫困线应为社会平均收入的５０％-６０％仍然有很大的距离，他们的收入仅够糊口（表１０-１）。
２．食品消费
５城市贫困家庭每星期吃肉的天数平均在１至２天，武汉、天津和兰州都有４成到６成的家庭不沾荤腥；８成以上的家庭的副食都是以素菜为主，绝大多数贫困群体只能买最便宜的菜（表１０-２）。
３．衣着消费
９０％以上的贫困家庭中成人极少买新衣服，３０％-６０％的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送，有些人穿的是基层社区募集的旧衣物。
他们的衣着消费已压缩到极点。
４．医疗消费
贫困家庭中有家庭成员患有慢性病和遗传病的要占３０％-６０％，但是他们生病时不去医院看病的达５０％-７０％，贫困家庭有病不看的最直接原因是医药费太贵，负担不起。
５．教育消费
对于许多贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担。５城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占６０％-９０％；有５０％-８０％的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭，除了上海（７％）以外，其他城市都在２成左右。
６．社交消费
城市贫困家庭中有３０％-４０％不和邻居和同事交往，４０％-６０％过年过节不走亲访友。社交活动多少要花点钱，这是贫困家庭疏于社交的主要原因。但救助对象社交障碍的深层原因还是社会歧视。
由此可见，目前中国城镇的贫困家庭在得到社会救助以后，虽不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归，但也仅仅能够维持起码的生存条件。
在健康、教育和社交方面，他们许多最基本的需求还难以得到满足。
二、城市居民最低生活保障制度的建立
（一）城市居民最低生活保障制度的建立过程
中国社会救助制度的改革与创新，是１９９３年从上海拉开序幕的。
１９９９年９月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于１０月１日正式实施，标志着中国城镇最低生活保障制度的全面建立。其间大致经历了四个阶段：
第一阶段：１９９３年６月至１９９５年５月，试点阶段。１９９３年６月１日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了我国城市社会救济制度改革的序幕。民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到１９９５年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等６个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。这一阶段的城镇居民最低生活保障制度建设基本上属于各城市地方政府的自发行为。
第二阶段：１９９５年５月至１９９７年８月，推广阶段。１９９５年５月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。到１９９５年底，建立这项制度的城市发展到１２个。１９９６年初召开的民政厅局长会议决定：进一步加大推行最低生活保障线制度的力度。到１９９７年５月，全国已有２０６个城市建立了这项制度，约占全国建制市的三分之一。这一阶段，城镇居民最低生活保障制度的创建和推行已经成为中央政府职能部门（民政部门）的有组织行为。国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的肯定。
根据民政部救灾救济司提供的１９９７年３月底的统计数字，在１６５个建立了最低生活保障线制度的城市中，有直辖市３个，占同类城市总数的７５％；地级市１０６个，占４９％；县级市５６个，占１３％。由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大。大概可以分成４个档次（表１０-７）：
第三阶段：１９９７年８月-１９９９年底，普及阶段。１９９７年８月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。要求到１９９９年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。在党的十五大报告中，江泽民再次强调：要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。自此，城镇居民最低生活保障线制度的创立和推行已成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度也明显加快。到１９９８年底，中国已经有５８１个城市——包括４个直辖市、２０４个地级市、３７３个县级市和１１２１个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的１００％、９０％、８５％和９０％。１９９９年，民政部在建立最低生活保障制度方面进一步加大了力度，截至９月底，全国６６８个城市和１６３８个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到１０月底，最低生活保障对象增加到２８２万人，其中，传统民政对象占２１％；新增加的救助对象占７９％。１９９９年１-１０月，全国共支出最低生活保障金１５亿元。就救助对象和保障资金而言，都比建立这项制度前的１９９２年增加了１０多倍。