１９４９年中华人民共和国刚刚成立，就遭受了特大洪水灾害，受灾人口达４５００多万人。１９５０年２月，国家成立了中央救灾委员会，４月又成立了中国人民救济总会，对灾区人民予以救济。在城市，建国之初有数以百万计的贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和流民，失业人员和无依无靠的孤老残幼比比皆是。为了解决他们的基本生活，政府首先采取以工代赈的办法，组织大批失业贫民参加市政建设。其次是将烈军属和贫民组成生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。
５０年代中期，农村实行合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活而获得收入，至其完全丧失劳动能力，才由其家庭负起赡养的责任。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度。上述种种措施最早在１９５６年的《高级农业生产合作社示范章程》
中得到了确认。
到５０年代后期，中国与计划经济相配套的社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到１９５８年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，由集体供养。在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网下，中国绝大部分人口得到了保障。只有极少数边缘人群才需要“吃”政府救济。
８０年代，民政部对我国的社会救济工作进行了一系列的改革，将社会救助概括为救灾、救济、五保和扶贫等四个方面。
（１）救灾。只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救助对象。灾民得到确认之后可以得到以下救助：保证供应基本口粮；为衣物被毁的灾民提供一定数量的成衣、布匹和棉花；为房屋倒塌的灾民提供建房救助款物；为患病的灾民提供医疗救济款。
（２）“五保”。五保制度源于５０年代中期的农业合作化运动，８０年代初农村实行承包责任制之后，集中供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。
（３）扶贫。扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常，民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫”。民政部门的扶贫有几个方面：一是资金扶持。根据政府与扶贫对象双方议定的扶贫项目所需投资金额给予扶持。二是政策和思想扶持。放宽政策，实行优惠，譬如税收减免，同时，在思想上帮助扶贫对象树立脱贫的信心。三是科技和信息扶持。提供市场信息，帮助扶贫对象选好选准扶贫项目；提供科技服务，帮助扶贫对象尽快掌握一门生产技术，使扶贫项目尽快产生经济效益。四是相应的配套措施：
组织扶贫经济实体；建立干部包户扶贫责任制；资金由无偿扶持改为有偿扶持；建立扶贫周转基金；多渠道扩大扶贫资金来源，等等。
（４）救济。分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、严重残疾人和未成年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精减退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。根据政策规定，对“三无人员”实行定期定量救济。救济标准在大中小城市以及城市和乡村之间有所不同。对于精减退职老职工，救济标准为原工资的４０％，并可报销本人医疗费用的三分之二。对于第三种对象，救济标准由地方政府根据当地群众一般生活水平酌定。对于特殊困难户，除了由政府给予定期救济之外，他们所在的社区，包括城市的街道、居委会和农村的乡镇、村委会，还要通过各种形式帮助他们，使他们的生活水平接近当地一般水平。
（四）我国传统社会救助制度的不足
考察我国社会救助的历史进程，不难发现，我国在计划经济体制下形成的社会救济制度，存在着救济范围窄、救济标准低、工作随意性大等问题，需要在社会主义市场经济体制的发展与完善过程中加以解决。
１．救济范围窄
我国每年因各种因素导致贫困而需要得到社会救助的对象近３亿人，我国宪法也明确规定得到社会救助是每个公民的不可剥夺的权利。
但按照我国具体的有关政策规定，真正能得到社会救助的人员不足应救人员的三分之一。在实际工作中，有关部门将社会救助的对象限制在“无法定继承人、无生活来源、无劳动能力”的“三无人员”上。城镇的社会救济主要是针对社会孤老残幼、社会困难户和６０年代精减退职职工及其他特定对象来进行的。有工作单位的劳动者及其家庭发生生活困难，则由所在单位帮助解决。农村农民的生活困难由公社劳动集体来帮助克服。农村实行联产承包责任制后，农民的收入差距拉大，困难群众的生活问题成为上下共同关心的焦点，才有了农村的扶贫工作。
９０年代以来，随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，城镇单位救助的不足也逐渐显现出来，不可能沿用传统的单位救助办法。过去主要针对城镇单位保险和农村集体保障以外的对象而进行的社会救济制度已远远不能适应市场经济环境。
２．救济标准低
因社会救济经费不足，而救济对象较多，我国的社会救济标准一直是偏低的。以１９９２年为例，当年全国城镇困难户的定期定量救济经费是８７４０万元，救济对象人均月救济金额３８元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的四分之一，还不到当年城镇居民人均食品支出的三分之一。农村的救济水平更低，８０年代初月救济标准为３-９元，９０年代，农村绝对贫困人口减少了一半，但社会救济费并没有与物价上涨和国民经济的发展同步增长，因而农村脱贫难度加大。可见，原先的社会救济，除了“三无人员”可勉强维持温饱需求，其他对象的救济明显偏低。
３．救济工作随意性大
计划经济体制下的社会救济工作没有形成一个规范化的工作流程，社会救济的对象到底有多少，谁能得到社会救济，救济多少，应该通过什么渠道和程序进行救济等等，都比较模糊和随意。在城镇，有工作单位的劳动者，如发生生活困难，照例是由单位给予困难补助，补助数额也是由各个单位根据自己的经济状况自行确定，因此不可能形成一个统一的标准和规范化的工作程序。农村中类似问题更加突出，有的基层干部甚至利用职权随意挪用扶贫资金，用在与解决群众温饱没有多大关系的项目上。一些地方扶贫十余年，群众温饱问题仍然得不到解决。没有严格的工作规程和制度化的救济方案，使社会救济工作容易出现暗箱操作，达不到扶贫济困的目的，还容易激化干群矛盾。
四、建立社会救助制度的意义
社会救助制度是一种最为古老的社会保障制度。社会救助制度的建立和发展，反映了人类社会文明的成长与发达过程。人类社会越发达，社会救助制度越完善。随着人类社会的繁荣与发展，人们实施社会救助的范围越来越大，社会救助的种类越来越多，社会救助的条件越来越宽，社会救助的水平越来越高。社会救助制度是最基本的社会保障制度，在当今世界各国中，各个国家可能没有形成发达的社会保险制度、社会福利制度，但决不会没有社会救助制度。社会救助制度对于现代社会来说，有着极为重要而现实的意义。具体来说，社会救助制度具有如下几点意义：
第一，有利于维持社会成员的最低生活水平，保护公民的生存权利，维护社会的秩序和稳定。社会救助制度是基于人道主义和公民的生存权而形成的一种社会保障制度。对于社会成员缺乏劳动能力，或者由于种种原因而失去生活来源，通过有效的社会救助，可以帮助他们摆脱贫困、战胜灾害，渡过难关，不至于陷入无法生存的困境。社会救助完全是由政府举办的，其经费来源主要是政府的财政税收和捐助，是国民收入的一种再分配和社会财富的良性转移过程，不仅能够有效地解决贫困群体的困难，而且促进了社会公平，缩小了贫富差距，自然有利于社会的安定，维护了社会的秩序。
第二，有利于建立和完善社会主义市场经济体制，确保经济体制改革的顺利进行，促进社会经济发展。随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，国有企业改革进入了“攻坚阶段”，同时，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，随着改革力度的加大也不免触及到普通市民的切身利益。要解决由此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破产、停产半停产、工人失业下岗、物价上涨过快、贫富差距拉大，等等，单靠传统的社会救济在范围和程度上都已经不能适应需要，必须建立新的社会救助制度，即最低生活保障制度，才能够为所有的城市居民提供最低生活保障，确保社会主义市场经济体制的建立和完善，确保经济体制改革的完成。同时，现代社会救助已经从传统的单纯救济行为演变为一种积极主动的扶贫救助活动，不仅致力于帮助贫困者渡过暂时的困难，而且致力于帮助贫困者自力更生、从根本上脱贫致富。因此，社会救助对于推动社会经济的发展，促进地区发展的平衡都具有重要的意义。
第三，弥补了社会保险制度的不足。社会保险制度是一种强调权利与义务平衡的社会保障制度，享受社会保险待遇有严格的条件限制，只有纳入社会保险制度体系，并且承担了相应的社会保险义务的人才能获得社会保险待遇。因此，社会保险制度不可能涵盖所有的社会成员，必然还有一部分社会成员由于种种原因不能被纳入社会保险范围，或者无力缴纳社会保险费而不能享受社会保险待遇。对于这部分人在社会生活中碰到的社会风险，惟有通过社会救助制度加以弥补，帮助他们免去后顾之忧。另外，对于那些参加了社会保险的群体来说，享受社会保险待遇的时间是有限的，当他们享受社会保险待遇期满后，必须转入社会救助体系，才能保证基本生活得以延续。如失业保险通常有一定的时间限制，超过了失业保险时限而仍未找到工作时，就可以转入社会救助系统，领取最低生活补助。因此，社会救助制度可以弥补社会保险制度的不足。８０年代以来，我国开始改革社会保障制度，成效巨大，但９０年代中期以来大量出现的城市居民贫困问题，使社会保险尤其是失业保险显得捉襟见肘。一般认为，社会救助制度因为其必须对申请人进行“家庭经济调查”的特点，更能将有限的资金用到最需要的人群身上。因此，建立和完善社会救助这一道社会保障安全线，可以使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障，不至于陷入绝境。
第四，建立现代社会救助制度符合人类文明发展和社会进步的需要。世界银行发布的《１９９７年世界发展指数》报告中提出，“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置’”。现代社会救助制度中的最低生活保障制度将使中国城市中近３０００万贫困人口能够分享经济、社会发展的成果，这对中国全面建设小康社会，实现社会主义的共同富裕理念具有极为重要的理论意义和现实意义。
（第二节）城镇贫困救助
一、当前中国城市的贫困状况
（一）贫困和贫困线的确定
贫困有两层涵义：一是绝对贫困，即缺乏满足最低生活需要的条件和手段，没有生活必需的食物、衣服、住所；二是相对贫困，即相对于社会平均生活水平而言所形成的贫困。前者是根据人体健康发展所必需的营养成分而确定的一个标准。如在一定收入水平上测算一个家庭满足每个成员起码的生活需求所需的费用。它包括必需的食品支出和衣服、燃料及住房支出，由此组成一组收入数字，在此收入标准下即为贫困。这就是绝对贫困线。相对贫困则是在前一概念的基础上进一步完善得出的。１９７９年英国着名学者彼得·汤森（Ｔｏｗｎｓｅｎｄ）在他的《英国的贫困：关于家庭经济来源和生活标准的调查》一书中指出：“当某些个人、家庭和群体没有足够的资源去获取他们所需的那个社会公认的、一般都能够享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，那么就可以说他们处于贫困状态。他们由于缺少资源而被排斥在一般的生活方式、常规及活动之外。”所以贫困在这里已不是原来饥寒交迫、无法解决温饱的问题了，而是相对被剥夺、相对被侵占的概念。贫困者相对于社会的大多数成员来说是生活在较低水平线上，他们被排斥在社会生活的主流之外。上述两个贫困概念，都可用来描述世界上任何社会的贫困现象，只不过所反映的贫困程度不同。对于发达国家而言主要是相对贫困问题，而对于发展中国家而言，则主要是绝对贫困问题。
根据上述对贫困的理解，学术界形成了有关贫困的三个视角小圆是表示对贫困的狭义理论（雷诺兹定义），中圆加小圆是中义的理解（汤森定义），整个大圆是广义的理解（奥本海默定义）。中间直线把大圆分为两部分，左边表示缺乏机会的贫困群体，右边表示缺乏能力的贫困群体。