失业问题是一个非常重要而敏感的社会问题，直接关系到经济发展和社会稳定。建立失业保险制度，完善就业保障体系，一直是世界各国政府所追求的重要社会政策目标。认真研究世界各国的就业保障制度，总结我国失业保险制度的实施情况及其经验教训，对于进一步完善我国的社会保障体系具有重要的现实意义。
（第一节）失业保险概述
一、失业保险的性质与类型
（一）失业保险的性质与特点
失业保险是社会保险制度中的重要组成部分。它是指国家通过建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者在法定期间内给予失业保险金，以维持其基本生活需要的一项社会保险制度。
失业保险与其他社会保险制度相比，其特点主要表现为以下方面：
第一，失业保险的对象是失业保险制度覆盖范围内的失业劳动者。
失业保险不以丧失劳动能力为前提，它只对失业保险法定的对象中有劳动能力并有劳动意愿但无劳动岗位的人提供失业保险金。失业保险通常遵循非自愿失业原则，即只有非劳动者个人原因导致的失业，才可享受失业保险。对于失业后对就业持消极态度的劳动者，通常将其排除在失业保险范围外。我国对失业保险对象进一步限定为已经就业但非因本人意愿中断就业、并办理失业登记的那部分劳动者，未曾就业者不在此列。
第二，失业保险是一种短期保险，享受失业保险待遇有一定期限和条件。失业保险相对于养老保险、医疗保险、工伤保险等属于短期支付的险种，亦即享受失业保险待遇一般有期限限制。一定比例的失业率对市场经济来说，虽属于常态现象，但对于具体的劳动者来说则属于暂时现象，因为失业通常与经济发展的周期性变动或经济的结构性调整有关。规定失业者享受失业保险有一定的期限，目的是为了促使劳动者积极寻找就业机会，实现再就业。
第三，失业保险是一种强制性保险，更强调雇主和政府的责任。解决劳动就业问题是各国政府重要的经济政策目标，因此，各国政府都高度重视解决失业问题，并为此投入了大量的人力、物力、财力。世界各国都非常强调失业保险的强制性，这是因为失业保险与其他保险项目不同，没有强制，无论是雇员还是雇主，都缺乏缴纳失业保险的积极性。
从雇员的角度讲，劳动者缴费后，并不一定能直接享受利益，因为失业的风险并不会平均地降临在每一个劳动者身上，非失业者不能享受失业保险和失业救济，而且所缴费用也不会返还，这就直接影响了劳动者缴费的积极性，特别是对于那些职业相对稳定的行业或部门来说，其缴纳失业保险的积极性更低。雇员没有积极性，雇主的积极性更会受到影响。但是，失业问题是客观存在的，并且是各国政府必须要加以控制和解决的，因此，失业保险制度需要政府更多的干预，采取必要的强制手段。在失业保险基金来源上，一般来说，雇员的缴费比例比较低甚至不缴费，雇主的缴费比例相对比较高，政府往往也给予很大的财政投入。因此，失业保险有很强的行政干预色彩。
（二）失业保险制度的产生与发展
１９世纪中叶，欧洲各国工人就在工会的领导下成立了互助会，自己团结起来开展救济失业、保障就业的活动。随着工业化的发展，失业问题越来越严重，仅靠工友之间的互助互济难以解决失业问题。由于失业工人生存艰难，劳动力生产和再生产遇到障碍，社会稳定也受到威胁，各国政府开始关注失业问题并在失业保险中发挥作用。１９０１年，比利时出现了政府资助的失业保险，即地方政府从地方财政中提供资助，工会互助会负责管理资金，职工自愿参加的失业保险形式。之后，法国、挪威、丹麦三国也分别在１９０５、１９０６和１９０７年建立了非强制性失业保险制度。１９１１年，英国颁布失业社会保险法，标志着世界上强制性失业社会保险制度的正式诞生。随后，意大利、奥地利、瑞士、保加利亚、德国、西班牙等其他欧洲国家纷纷效仿，陆续建立起强制失业社会保险制度。到１９９４年全世界有４４个国家实行了失业保险，其中欧洲２５个国家，亚洲６个国家，拉美与加勒比地区６个国家，非洲３个国家，北美和澳洲各２个国家。从时间上看，大多数发达国家的失业社会保险制度建立在第二次世界大战之前，发展中国家则主要在战后五六十年代建立，甚至更晚。目前，世界各国享有失业保险的失业者仍然仅占全体失业者的一小部分，且主要分布在发达国家，多数发展中国家受经济承受能力的限制，没有失业保险制度。
（三）失业保险制度的基本类型
世界各国的失业社会保险制度大体可以分为以下几种基本类型：
（１）强制性失业保险制度。这是目前采用最多的失业保险模式。
据统计，目前建立失业保险制度的国家中，８０％是国家立法强制实施。
美国、加拿大、意大利、法国、日本、中国等都属于此类。强制失业社会保险由政府直接管理或政府委托一个机构负责管理，凡属失业社会保险法覆盖范围的劳动者都必须依法参加，个人没有选择的自由。（２）自愿性失业保险制度。这种模式允许劳动者自愿选择是否参加失业保险。失业保险由工会组织建立，政府提供大量资金，失业保险的管理一般由失业基金会负责，通常这些基金会都会得到来自政府的大量财政补贴。（３）有条件的失业救济制度。这一制度的具体方式有多种：一是由政府或雇主支付一次性失业救济金或一次性解雇费；二是对不具备享受失业保险待遇的失业者提供标准较低的失业救济；三是不具备领孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，第１７６页。
取失业保险金资格的失业者可以申请失业救济，但要接受家庭经济状况调查，符合救济条件者才可以领取。
在许多国家，并不是只实行单一的失业保险制度，而是以上述三种模式为基础，形成某种“混合模式”：有的是非强制性失业保险制度与失业救济制度并行。例如，瑞典的失业保险就有两条主渠道，一是工人可以自愿加入由工会建立的失业保险社，一旦失业并且符合规定条件即可获得失业保险金；二是未参加失业保险社或参加时间不足一年的失业者，由政府提供数额和期限均低于前者的失业救济，瑞典称为“劳动市场救助”；有的是强制性失业保险制度和失业救济制度并行。例如在德国，超过失业保险金的给付期限仍未找到工作和没有领取失业保险金资格的人，可以领取失业救济金。失业救济所需资金由联邦政府负责筹集，主要来自联邦政府的税收收入。还有的将强制性失业社会保险制度和非强制失业保险制度相结合。
二、失业保险制度的基本内容
（一）失业保险覆盖的范围
失业社会保险是为遭遇失业风险、收入暂时中断的失业者设置的一道安全网。显然，它的覆盖范围理应包括社会经济活动中的所有劳动者。但综观世界各国，失业社会保险的覆盖范围最初都仅覆盖职业比较稳定的工薪阶层，把职业不稳定的季节工、临时工、家庭雇工、农业工人以及职业相当稳定的公务员和自我雇用的个体劳动者排除在外。
法国规定，适用于工业、商业、农业受雇者，特定约聘公务人员，但家庭劳动者和季节劳工不在适用范围内；瑞典规定适用于基金会成员所属劳工，但未满１５岁或超过基金会所定最高年龄的劳动者及家庭劳动者不在适用范围内。
随着社会经济的发展，失业保险的对象和范围越来越广。１９８８年国际劳工组织在第７５届国际劳工大会上对失业作了新的界定，认为凡是有能力参加经济活动，可以工作，并且确实在寻找职业而未能得到适当工作，以致没有任何工资收入、生活无着落的劳动者，均属于失业者，应被覆盖于失业保险中。这样，按国际劳工组织规定，失业保险的对象除一般雇佣劳动者之外，还包括临时工、季节工、家庭保姆、学徒、公务员等。目前，很多国家的失业社会保险覆盖范围逐步扩展到几乎所有的工资劳动者。例如，美国失业社会保险覆盖范围包括以下劳动者：工商业雇员，农业部门雇员，非营利机构的工作人员（包括中小学），家庭雇工，医院工作人员，高等学校工作人员，海员，铁路工人，公务员，军人。其覆盖面占就业劳动者总人数的９０％。德国规定，适用失业保险的雇员范围与疾病保险范围一样，而且还包括农业受雇者、试用人员、家庭劳动者以及职业培训的受训人员。
也有一些国家将单位时间的工资收入或工作时间达不到规定标准的劳动者，排除在失业保险覆盖范围之外。例如英国规定，凡周收入在１７．５英镑以下的雇工不在失业社会保险范围内。美国也规定，每年工作少于２０周且收入低于１５００美元的临时工、每年收入少于１５００美元的家庭雇工、员工１０人以下且每年工资不足２万美元的小企业的雇员、员工４人以下且每年工作少于２０周的非营利机构的雇员，不在失业社会保险保障范围内。有些国家对失业保险覆盖范围区分为强制参加和自愿参加两类进行管理。例如，日本规定失业社会保险覆盖一切行业和所有规模的企事业单位，但农、林、水产业暂时可以自愿加入。
（二）失业保险基金的筹集
失业保险基金的来源有雇主缴纳、雇员缴纳和政府财政补贴三种或三种组合。在现行筹集失业保险基金的方式中，有三方共同承担的，也有其中一方或两方负担的。究竟采用何种方式以及各方负担的比例，取决于以下几方面因素：一是政府、企业、劳动者个人对失业责任的认知；二是国家、企业及劳动者个人的经济承受力；三是政府就业政策的指导思想和原则。因各国采取失业保险制度的类型不同，因而失业保险基金的筹集渠道和缴费比例也有不同，大致有以下几种类型：
（１）由政府、雇主和雇员三方共同负担。三方各自负担的比例根据各国有关法律规定的不同而不同。采取这种方式的主要有德国、日本等国家。如日本规定，失业保险费的收缴，雇主按雇员工资总额的０．９％、雇员按其工资收入的０．５５％缴纳，政府负担四分之一的费用和全部管理费。德国规定，劳资双方按薪资总额的４．３％缴纳失业保险费，由雇主和雇员各负担一半，联邦政府对失业保险费入不敷出部分给予补贴，并承担全部失业援助的费用，此外，还对建筑业主征收４％的特别负担金。
（２）由雇主和雇员双方负担。双方负担的比例根据各国立法的不同而不同。采取这种方式的主要有法国、希腊等国家。如法国规定，雇主按雇员工资总额的２．７６％缴纳失业保险费，雇员按其工资收入的０．８４％缴纳失业保险费。
（３）由政府和雇主双方负担。负担的比例根据各国立法的规定而定。如意大利规定，雇主应按雇员工资总额的１．６％缴纳失业保险费，政府对入不敷出部分给予补贴并负担失业保险的管理费。
（４）由雇主单方负担。即失业保险费全部由雇主缴纳。如美国除了亚拉巴马、阿拉斯加和新泽西等三个州按规定可向雇员收缴部分失业保险费外，其余各州均采取了全部由雇主承担失业保险费的办法。
（５）由政府全部负担。即失业保险费全部由政府负担，雇主和雇员均不需要缴费。如澳大利亚就采取了这种办法。
（三）失业保险享受的资格
参加了失业保险的劳动者领取失业保险金必须符合规定条件。各国的具体规定不同，但可以归纳出一些共同条件：
１．必须符合法定的年龄要求
失业保险的对象限于处在法定劳动年龄并具备工作能力的劳动者，即只有符合法定劳动年龄，才有可能享受失业保险。未达到法定劳动年龄者即使有过非法就业的经历，也无权享受失业社会保险待遇；超过法定就业年龄的劳动者，原则上也不再享有获得失业社会保险的权利。如德国规定失业者必须是未满６５岁；法国规定必须未满６０岁；英国规定，７０岁以上（女性６０岁以上）者及家属从业人员不在适用范围内。
２．失业者必须是非自愿失业
非自愿失业包括周期性失业、季节性失业、结构性失业和摩擦性失业等。只有非本人原因引起的失业，才有申请失业社会保险的资格；凡自动离职而无充分理由者、因本人过失而被革职者，都不属于非自愿失业，自愿失业者不得享受失业保险。英国规定，因直接参与劳资纠纷而失业者，没有领取失业津贴的资格；瑞典规定，因参与罢工或其他劳资纠纷而失业者，不能领取失业救济；德国规定，由于本人违背合同条约而被解雇者，不能领取失业津贴。
３．失业者必须具有劳动能力和就业愿望
失业保险对象是具有劳动能力和就业意愿的失业者。如果劳动者已丧失劳动能力，则应享受工伤保险待遇或养老保险待遇，不应享受失业保险待遇。享受失业保险者还必须有就业意愿，通常要求失业者在规定的期限内到职业介绍所或失业保险管理机构进行登记，要求重新就业；或者要求失业者在失业期间定期与失业保险机构联系，报告个人情况；有些国家还规定，如果失业者拒绝失业保险机构安排就业的，必须停发失业救济金。有些国家对失业者的就业意愿认定比较宽松，如美国规定，除了到公私职业介绍机构登记就业外，凡是与雇主接洽、托亲友介绍、登广告寻找工作，或者向工会或职业协会提交工作申请的，均视为失业者。
失业者就业意愿的一个困难问题是，每个失业者都希望找到一个“合适的就业岗位”，很明显，一个高科技工作者拒绝从事清洁工的岗位不能认为是缺乏就业意愿。但“合适岗位”又确实是一个很难界定的概念，操作起来难度很大。国外的经验是从失业者接受的教育培训、身体条件和工作经历三个方面确定所介绍的工作是否合适，如果所安置的岗位与被安置者在这三方面都没有明显差距，就视为合适就业，如果失业者拒绝这种“合适的”岗位，则被认为缺乏就业意愿。
４．失业者必须满足一定期限的要求