一、入朝为相
贞元十九年（公元８０３年）二月，经过多次请求，杜佑离任淮南，再次回到了阔别１５年的京城长安。这一年，杜佑已经６９岁了。虽然已年届致仕之年，这时的杜佑却筋力未衰，思维敏捷，对时局世事仍保持着兴趣心，身体依然很好。也就在这一年的三月，离杜佑回家还不到一个月，德宗于已于十六年授使相衔之后，正式拜杜佑为检校司空、同中书门下平章事，即实拜杜佑为宰相。从此，饱经风雨、已有５０年地方做官经验的杜佑，进入唐政治统治的最高层，成为中央决策圈子中人，开始了政治生涯的又一重要时期。
杜佑本人对于这次入朝对他来说意味着什么是有着清醒的认识的。时年已６０岁的德宗很重视杜佑这次入朝，甚至到了关注具体行程饮食的地步，不但沿路有使者随时慰问，甫及家又赐以酒食，显得礼数周到而细致。杜佑为表示感谢，先后请刘禹锡代写《自淮南追入长安至长乐驿谢赐酒食状》和《谢就宅赐食状》等两通答谢状表上呈德宗。在后一通答谢状里，杜佑表达心情说道：
“右高品某乙，奉宣圣旨，赐臣食者。出自大官，饱于私第。光荣曲被，承推食之恩；驽蹇未施，益重素餐之贵。举其匕筋，若负邱山。无任战荷，踊跃之至。”
感到光荣，又感到压力，“举其匕筋，若负邱山”，同时又“踊跃之至”，有一种跃跃欲试的情绪。可以看出，面对德宗的关怀备至，杜佑深受感动，但又颇感压力，心情是比较复杂的。
从６９岁拜相到７８岁去世，杜佑为相近十年，先后辅佐了德宗、顺宗和宪宗三个皇帝。
德、顺、宪三朝政治在唐中后期政治史上占有重要的地位。对于大唐帝国的统治来说，这三朝统治的时期，既是藩镇跋扈、统一的中央集权进一步衰弱、立国百五十年经营形成的旧统治秩序进一步崩坏的时期，同时也是复兴希望未泯、整顿改革不断，在力图恢复旧日秩序的经营努力中，新秩序也得到催生并初步形成、一度出现所谓“元和中兴”局面的时期。德宗在位２５年，顺宗在位８个月，宪宗在位１５年。三位君王，祖孙三人相继，各为振兴唐室有过一番努力。虽然，努力的结《全唐文》六○三刘禹锡《代杜相公谢就宅赐食》。
果各有不同。德宗统治的二十余年，可以说是朝廷靠姑息政策稳住阵脚，获得了积蓄实力的时间的二十余年；顺宗朝的短暂永贞革新、新人新政，虽然只是一种朝廷内部的年轻人势力与老一辈势力之间的争夺执政权力斗争，并不具有真正的政治革新意义，斗争双方，政见上没有多大不同，但客观上起到了一种打破积年沉闷，引发积极有为政治心态的作用。而实质性的进展，则是由宪宗来成就实现的。
杜佑为相在德宗贞元末（公元８０３年）、退休在宪宗元和七年（公元８１３年），近十年的宰相生涯，就是在这样一种尽管帝位三替、政局波动，但振兴的努力也成效日显的形势下度过的。
在这里，为了更多地了解杜佑三朝为相的生活和作用，我们想稍用篇幅，对这三朝治政发展的情况作一个简要的回顾介绍。
德宗李适（公元７４２-８０５年）是代宗长子，２１岁立为太子。大历十四年（公元７７９年）五月即位为帝。到德宗为帝时，安史之乱已经发生二十多年了。这二十多年，与乱前的开元天宝盛世相比，曾经辉煌的大唐帝国中央权威日减，昔日雄风难再，恢复统一、国家重建的工作困难重重，政治、经济和社会形势都发生了很大的变化。
政治上，首先是受北方割据型藩镇和西、北边少数族侵蚀两股势力的困扰，唐廷中央的控制力越来越弱，可控制的区域越来越小，很多地方出现了只是形式上维持统一的发展趋势。
其次是受战争影响，在动员政府、社会资源应对战争的过程中，唐廷从中央到地方的行政体制和运行机制都发生了很大的变化。例如，地方行政方面，方镇或诸道等居于中央和州县之间进行管理的间接管理体制机制就正在逐渐形成之中。复次，随着战后重建工作的展开，由于在如何处理中央、地方藩镇关系，采取什么样的方针、政策解决人事、财政问题，解决行政体制与管理机制、效率问题等问题上观点看法不一致，朝廷内部的政见之争发展到党派之争，并且斗争日趋激烈，严重影响着国家治理的政治稳定和重建工作的政策稳定。
经济上，受战争影响，均田制崩溃，土地兼并严重，大批劳动人口流离失所，农业、工商业发展遭到沉重打击，中央财政原有赋税制度不能维持。尽管肃宗乾元、上元年间，代宗大历年间已经开始财政、赋税制度改革，肃宗时期进行盐法改革，实行了食盐专卖制度，代宗时期进行赋税改革，实行了两税法方向的新税制，仍然出现了经济资源区域分割、生产资料、生产力和产品分配重新组合，财富向割据地区及社会个人流动，可供中央政府掌握使用的财力、物力、人力越来越少的情况。
社会发展方面也出现了贫富差别悬殊，普通民众的生活条件变差、物质和文化生活水平降低的情景。
面对这种情况，德宗即位之初励精图治，在代宗的基础上，进行一些有意义的政治经济整顿、制度和政策调整，开始了本朝的国家重建、恢复唐室往日力量、秩序的努力。
经济的治理整顿首先从正式实行两税法、建立新的经济管理和社会发展秩序开始。大历十四年八月，即位仅三个月的德宗以杨炎为相，着手制定税法改革方案。四个月后，建中元年（公元７８０年）正月，通过发布改元大赦诏令的形式，正式向全国宣布实行两税法。两税法的主要内容有三条，一是把各种杂税制统一成一种基本税，规定基本税的征税原则，向谁征税，按什么标准征税；二是明确征税的数额比例，全国的总税额是多少，上交国家财政的多少，留给道和州两级地方财政的是多少；三是征税的办法，什么时候征税，怎么收税，实物税还是货币税。关于第一条，根据城乡官民人口迁居流动比较大、土地财产变动转移比较大、贫富差距比较大的情况，规定了以现居地和土地财产多少为准征税的原则，即所谓“户无主客，以见居为簿，人无丁中，以贫富为差”。这一条，既保证了国家对纳税对象的控制，避免了逃税现象，也顾及了土地、财富向地主、官僚地主手里集中、贫富差距拉开的现实，使贫者、富者税负与贫富程度相符。第二条实际上具有中央、地方分级财政预算的性质，具体办法是以大历十四年的税入总数为准，把建中以前各种用途的实物、货币正税、杂税合并到一起，以钱数为计算单位，计算出一个总税额，既所谓“两税元额”，再根据“元额”，向全国州县分配并固定各州县的征税数额及地方留用比例，以后发生任何变化，应上缴的税额不发生变化。这个办法，对于明确财政负担，保证中央有固定的可以预计的财政收入是有作用的，而且也给地方想法通过增加人口和社会财富来增加本级财政收入留下了余地。虽然，论其精神，有点不顾及变化发展、仅凭过去的经验“量入”、“定资”的味道，对于随着政府机构官僚队伍的扩大和军事活动的增多、军费的增多总是会出现入不敷出的情况，从而引发征税官吏为满足需要而额外科征、违法聚敛、欺瞒截留等弊端考虑不足。关于第三条，征税时间上规定每年分夏季、秋季两次征税，夏税不过六月，秋税不过十一月；征税内容上，规定一部分为实物，一部分为货币。实物、货币可以互相折纳，但一般是以货币为计算单位，折成实物如谷米、绢帛交纳。所谓“定税之数，皆计缗钱，纳税之时，多配绫绢”。
实行两税法是一次较大的制度变革，在中国封建社会历史上具有标志封建制度由前期向后期转变的重要意义。对于唐朝的统治来说，实际上也是国家财务政策对安史之乱以来发生的一系列政治、经济和社会变迁的一种适应。通过实行两税法，德宗朝廷不仅一定程度缓解了一直以来的政府财政危机困难，也一定程度推动了新的经济管理秩序和社会发展秩序的形成建立。史称“人不土断而地着，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，贪吏不诫而奸无所取。自是轻重之权，始归朝廷”。
其次是在整顿财政赋税制度的同时，从行政管理上整顿经济管理的体制和机制，具体说即改造使职差遣制度，进行了试图恢复省部司经济主管部门的正常职能以及加强皇帝的国家管理的直接权力的努力。这一点前面已有所述及，这里再总的作一个概括说明。
德宗理政初年，朝廷的政事处理继续采用玄宗以来逐渐得到加强的管理体制和运行机制——使职差遣制。所谓使职差遣制，就是专事委派专使负责办理，本职行政部门的正常职能却被闲置了。这种办事方式最初主要用在中央对地方州县的政治管理方面，如官吏考察、人才选拔、灾情巡视、冤滞处理、社会安抚等等，以后发展到了对经济事务的管理方面。如户口收括、农林盐铁赋税征收，漕运办理等，都逐渐发展到委派专使去办。到肃、代时期，几乎所有的经济事务都采用了使职差遣制的管理办法。这种管理办法有它的优点，例如办事指派有才能、信得过的专人负责，效率会比较高等等，但也有它的弊端。最主要的弊端，就是形成了双轨的行政办事方式，造成了政治和经济管理上正常行政体制和运行秩序的紊乱。
例如，《唐会要·省号·中书舍人》条记载了德宗初年这样一件事：“建中二年六月六日，门下侍郎卢杞奏：《六典》云，中书舍人、给事中，充监中外考使。重其事也。今者，有知考使，无监考使，既缺相临，难令详拣。请依旧置监使。敕旨令依。其年十月，旧制，中书舍人分押尚书六曹，以凭奏报。开元初废其职。至是，门下侍郎卢杞请复之，中书侍郎杨炎固以为不可，而止。”此处的“考”事，与官吏考绩有关，本为尚书省吏部考功郎中司的职责范围，现在却从中书、门下两省专门委派知考使、监考使负责其事，官吏考课正常的管理秩序实际上由此被打乱了。又例如，《唐会要》载：“贞元初，中书舍人五员皆缺。在者唯高参一人。未几，亦以病免。唯库部郎中张蒙，独知制诰。宰相张延赏、李泌，累以才可者上闻，皆不许。其月，蒙以姐丧给假。或须草诏，宰相命他官为之。中书省案牍，不行者十余日。四年二月，以翰林学士、职方郎中吴通微、礼部郎中顾少连、起居舍人吴通玄、左拾遗韦执谊，并知制诰。故事，舍人六员。通微等与库部郎中张蒙凡五人，以他官知制诰，而六员舍人皆缺焉。”这也是奇怪的现象。草拟制诰本是中书舍人的本职，现在本职缺置，却差遣尚书省、门下省甚至本为皇帝内廷私臣的翰林学士等其他官员来做了。无怪当德宗在即位之初下令欲以翰林学士取代中书草诏职能时，时任其职的陆贽会感到不妥，而有这样的谏议：“兴元元年十二月二十九日，敕翰林学士朝服班序，宜准诸司知制诰。翰林学士陆贽奏曰：学士私臣，玄宗初，待诏内廷，止于应和诗赋文章而已。诏睾所出，本中书舍人之职。军兴之际，促迫应务，权令学士代之。今朝野宁，合归职分，其命相制诏，请付中书行遣。物议是之。”
使职差遣的办事办法，代宗时起也已经意识到了所带来的行政弊端，并有过纠正举措，但战争未结束的情况下，相比较而言，时臣似乎有更多的人认为这种办法更好用，更有效率，故纠正举措成效不显着。代宗归政尚书省职能部门的诏令在实际上行不通，就是一个例子。《唐会要·尚书省》条：
“（大历五年三月二十六日敕）（尚书省）令仆以综详朝政，丞郎以弥纶国典，法天地而分四叙，配星辰而统五行，元元本本，于是乎在。九卿之职，亦中台之辅，大小之政，多所关决。自王室多难，内外经费徵求调发，皆迫于国计，切于军期，率以权便裁之，新书从事。且救当时之急。殊非致治之道。今虞外既平，罔不率俾，将明画一之法，大布维新之令，甄陶化源，去末归本。其度支使及诸道转运、常平、盐铁等使，宜停。国之安危，不独注于将相，政之治乱，固亦在于庶官。尚书侍郎、左右丞，参领要重，朕所亲倚，固当朝夕进见，以之匡益也。”代宗此诏，道理讲得很明白，停止实行使职制度，态度也很明确。
但实际情形却是，整个大历年间的朝廷政治，仍然是政在使司，台省备位而已。
德宗即位初年，对于朝廷的政事处理，一方面在有些问题如前述中书还是他官掌制诰问题的处理上仍延续着依靠使职差遣的办法，另一方面，在有些问题尤其是经济管理问题的处理上，也开始了回到省部司去的整顿。如在涉及尚书省与诸使司关系的管理权限划分问题上，就一度采取了归政省司的改革措施。《唐会要》前引同条记其事：“大历十四年六月敕，天下诸使及州府，须有改革处置事，一切先申尚书省，委仆射以下商量闻奏，不得辄自奏请”；“贞元二年正月宰相崔造奏请：尚书省六职，令宰臣分判。乃以宰臣齐映判兵部承旨及杂事，李勉判刑部，刘滋判吏部，礼部，崔造判户部、工部。……先是，宰相张延赏欲事归省司。”又如前举建中二年设知考使监考使主官吏考绩事，到贞元二年至六年，也进行了纠正。
《唐会要》考功郎中条记其事：“旧郎中知贡举。其外官考，贞观以后，每年定诸司长官一人判校，京官，即考功郎中自判。
至贞元二年九月二十日，停考使。其考课，付所司准式授定。
遂令员外（郎）校外官考。贞元六年正月，以司勋员外郎判考功赵宗儒，复行贬考之令。自至德以来，考绩之司事多失实，常参官及诸州刺史，未尝分其善恶，悉以中上考褒之。及是，褒贬稍明，人知戒惧，上善之，迁宗儒考功郎中。”财务经济管理方面，如前面已有叙述的，是在由使司还是本司来负责全国的财政税收、钱谷布帛物资转运事务管理问题上反反复复，采取了一些政治争斗意义大于体制改造意义的整改措施。但最终还是保持了使司制，确立了三司使（户部使、度支使、盐铁转运使）掌管财赋的财政管理体制。