试论新闻传媒的社会监督功能
我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法，贪赃枉法。
——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告社会监督，是同人权、民主、法制一起，同时进入现代社会题记：新闻传媒的社会监督功能，是公平的民主权利通过新闻传媒的实现。
舆论监督是笔者新闻传播理论研究始终投以热情与勤勉的一个重要课题。本文是对这个课题的基本论述。全文发表于《新闻传播论坛》第３辑。
的。新闻传媒的社会监督功能，是现代传媒问世以来最无人能够否定、排斥、轻视的传媒功能之一。无论在东方还是在西方，在中国还是在英美，也无论是政府官员还是黎民百姓，人们对有效实施社会监督功能的新闻传媒都倍加推崇与倚重，视为民主社会的“了望者”、“守门人”和“清洁剂”。
在不同的国度，不同的历史时期，处于不同社会层次的人们对于传媒的监督功能的理解与认识，对于传媒的这一功能与其他功能重要位序的评估与把握，对于传媒实施社会监督功能的法律保障与行政扶持，又有所不同甚至完全相异。由于经济制度、政治背景、文化传统的差异，新闻传媒的社会监督功能在各国、各地、各历史阶段有着不同的实施机制与表现形式。
今天，在中国共产党走过了７７年历程，新中国度过了４９岁生日，当代中国正前进在建设有自己特色的社会主义现代化大道上的时候，在我们的新闻传媒实施社会监督功能获得一定经验又伴生大量困惑与不足，而西方国家的传媒成功监督的个案信息一个接一个传播到国人耳目的时候，重新认识新闻传媒的社会监督功能，辩证汲取海外传媒实施监督功能的正反经验，显得十分重要，非常迫切。换言之，在世纪之交的新的历史时期，深入探讨传媒的监督功能，具有重大的现实意义与理论价值。
刚刚闭幕的党的十五大指出，我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设的发展，必须继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。无疑，政治体制改革的深入和社会主义民主的扩大的一系列重大举措，将为新闻传媒强化监督机制和提升监督效度，提供可靠的政治保障和有力的舆论支持，也将为深入探讨传媒监督理论营造有益的氛围和环境。
以上是笔者对拙文写作背景的一点交代与说明。
一
政治学说史和社会发展史表明，社会监督的主要对象，从古至今，总是国家机关和政府官员，是故《现代汉语词典》监察条的注释为“监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员”。顺便提及，汉语中专以“监察”一词表示对官员的监察，而监督的含意则相对宽泛，国务院设监察部，而党内则以纪律检查委员会相称。在中国政治演变史上，历朝均以监察一词示意稽查弹劾官员的行政行为。
监察活动的产生，专司监察一职的机构的问世及不断健全，标志着人类社会的不断进步，说明政府行为由无序朝有序的合理演进。
在太初时代，人类还无能力从事物质资料的生产与再生产，自然谈不上对这种生产及分配成果的监督。后来，有了狩猎、捕捞、采集等简单的分工，以及劳动果实的分配，需要运用计算、记录等手段，对人们的生产与分配进行必要的监察。奴隶制社会建立之后，生产力有了进一步发展，初步建立起以管理社会事务为目的、以行政监察为标志的监察制度，以保证奴隶主的特权得以维护。统治者运用国家机器，通过自上而下的行政监察网络，监察各路诸侯和各级行政官吏的言行，以确保“天子”所颁布的律令和朝纲法纪的执行。
封建社会建立之后，人类的监察机制得到进一步完善与发展。在中国，秦灭六国，皇帝之下设置丞相、太尉、御史大夫“三公”，丞相主政务，太尉理军务，御史大夫掌监察。这种政治架构，奠定了中国两千余年政体的基本格局。明太祖朱元璋总结说，国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史主纠察，朝廷纲纪尽系于此，而监察之任尤为清要。汉承秦制，监察机构改称御史台，该台首长握有“制临百司，纠绳不法”的大权。唐代设立三院制，台院掌纠察百僚，殿院掌殿廷供奉，察院则掌巡按郡县和对六部的稽查监察及监军。这种做法，延及明清。
中国对地方吏治的监察始于秦代，而对政府各部的公务稽查则始于唐朝。自秦、唐之后，皇帝对地方吏治和六部公务始终有专门机构加以监察稽查，最终形成完整的具有中国封建社会特色的监察体制。这种体制的积极之处，在于皇帝这个封建社会的最高统治者对整个吏治有清楚的了解，利于朝纲的贯彻和皇帝意志的号令天下；这种体制的局限性，则在于监察的最终结果要听命于皇帝的个人意志，弹劾常常成为皇帝控制官员、官吏互相攻讦的工具。
在西方，跨入奴隶制社会后，开始监察活动。同中国一样，由于历史所限，监察的主体不可能包括奴隶。直至文艺复兴勃起，资产阶级民主制度渐立，监察才发生质的变化。一方面，提出了以制约为目的的监察观，即以惩罚为主转变为以防范为重；
另一方面又提出了人民应享有监察权的思想。随着现代大工业的出现和大城市的形成，人类进入大众传播时代，公民的社会地位有了提高，公民作为社会舆论主体的权利得到确认，监察手段趋于多元化，监察行为开始由单一的行政监察，发展为行政、法律、经济及舆论等全方位的社会监察。
西方的民主思潮在１９世纪末２０世纪初开始传入中国，主权在民的思想，逐渐取代传统的君主至上的观念；部分有识之士更勇敢地拿起纸笔，利用创办不久的报章，投入以百姓为主体的舆论监督；社会舆论和舆论监督等新名词，也开始流传开来。梁启超着文鼓吹：“报馆者，非政府之臣属，而与政府立于平等之地位者也。不宁惟是，政府受国民之委托，是国民之雇佣也；而报馆则代表国民发公意以为公言者也。”他主张：“报馆之视政府，当如父兄之视子弟，其不解事也，则教导之；其有过失也，则扑责之。”孙中山更直截了当地指出公民有议政、参政的权利。
在他就任临时大总统所颁布的《中华民国临时约法》里，明确规定人民有言论、出版的自由。
人民拥有不可剥夺的监察权，是资产阶级主权在民思想的重要内容。罗伯斯庇尔指出，必须永远记住这一原则，即公民应该有权对社会活动家的行为发表意见和写出文章，而不受任何法律的裁判。杰弗逊的名言就是：人民是统治者的惟一监督人。
作为人类共同的思想财富与治国经验，无产阶级的导师们也都赞同并继承这些正确的观点与主张。马克思在１８４８年就指出，报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表的活动。列宁也认为，只是委托人民“代表”在代表机构中实行民主是不够的，必须立刻从下面，靠群众自己的主动性来建立民主。列宁主张无产阶级的国家应“保证全体公民享有自由集会、自由讨论自己的事情和通过各种团体与报纸影响国家事务的权利”。
十月革命胜利后第二天，全俄工农代表苏维埃第二次代表大会召开，列宁在会上就申明：“我们愿意让政府时时受到本国舆论的监督。”俄共（布）十大决议《关于党的建设问题》指出，“使党的舆论对领导机关的工作进行经常的监督”，是活跃党内生活“必须采取的”一项重要措施。毛泽东在延安时曾对黄炎培先生说过，只有让人民起来监督政府，政府才不致松懈，才能避免走李闯王江山得而复失的老路。
这里有必要重提经毛泽东亲自改定的新中国成立后第一个关于人民监察与舆论监督的文件。这个题为《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》的文件，一开头就明确提出中共成为执政党之后牢牢掌握批评武器的重大而紧迫的意义：
“吸引人民群众在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误，并教育党员、特别是党的干部在报纸刊物上作关于这些缺点和错误的自我批评，在今天是更加突出地重要起来了。
因为今天大陆上的战争已经结束，我们的党已经掌握着全国的政权，我们工作中的缺点和错误很容易危害广大人民的利益，而由于领导者的地位，领导者威信的提高，就容易产生骄傲情绪，在党内党外拒绝批评，压制批评。由于这些新情况的产生，如果我们对于我们党组织和人民政府的及所有经济机关和群众团体的缺点和错误，不能公开地及时地在全党和广大人民中展开批评与自我批评，我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务。由于这样的原因，中共中央特决定：在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中的一切错误和缺点的批评与自我批评。”
在笔者的视野里，古今中外，还没有哪一个执政党，在领导一个新政权的最初岁月里，向人民群众如此公开、如此坦率地申明这样的实行公开监督的政治主张。在共和国４９年的历程中，也确实有一批干部成为真正的人民勤务员，公民的忠实公仆，得到群众的爱戴和拥护。我在这里仅举一个例子，就足以说明这一评价。１９８８年，当何鲁丽走上北京市副市长的岗位时，一位副教授以诗与这位新任副市长对话，就地位、观念向这位新领导提出忠告：
有的人观念像弹簧，
随着地位升降而缩胀；
筒子楼中的阴暗与浓烟，
踏上栽绒地毯就化为灿烂阳光。
你从白大褂中走来，
跨进了市府大厦的厅堂；
要问市长与市民有何区别？
心中应记惦着更多的病人、病房。
人民喜悦才是最大的喜悦，
满地阳光才是真正的阳光；
愿筒子楼与市府大厦间，
搭起一座心的桥梁。
新任副市长接到这封信之后，请人用毛笔书写出来，作为自己的行政戒律。她还给这位副教授回复了这样一封感人肺腑的信件：
张教授：
来函及赐诗均已拜读，对您向我提出的希望，定当引以为戒。
到市里工作后由于能力经验有限，除尽力而为外，望多加监督指正！
一个月后，这位副市长与副教授诗信往返的事为记者获悉，公之于市里的一家报纸，一时在市民中传为美谈。
事实表明，人民参与监察，新闻传媒实施社会舆论监督，在社会主义中国，可以比西方国家搞得更有效、更完美。其中的关键，是有一个正确的指导思想和一个好的监督机制。
二
让我们来讨论新闻传媒开展社会舆论监督的机制。先引用中国和俄国两位名人写的关于舆论监督的各一首小诗。
俄国诗人马雅可夫斯基对勇敢的《共青团真理报》写道：
报纸——它
不是消遣的读物；
报纸——何现任民革中央主席。
能刮掉
共和国身上的污垢。
报纸——是我们的眼睛
和手臂；
报纸——帮助我们
进行每天的工作。
人民教育家陶行知先生的《读好报》歌是这样写的：
什么是好报？
说话公道；
新闻可靠。
拥护老百姓做主人，
不为达官贵人跑龙套。
什么是好报？
比一比，就知道。
卖报看报要自由，
鼻子不让别人牵着走。
这两首小诗，简洁而明确地道出了舆论监督的基本特点与运行机制。
首先，舆论监督的主体是普普通通的老百姓，“拥护老百姓做主人”，是人民群众的“眼睛和手臂”。舆论监督是公众借助一定的组织形式和传播媒介，依法行使自己的民主权利。在现代民主制度下，完善的舆论监督是对以权力大小、财产多寡、肤色人种等分配监察权的否定。有效的舆论监督，应以充分的立法程序，使公民的舆论转化为一定的行政措施，从而从根本上保证公民的参政与议政的实现，确保政府与官员的行政行为的合法和健康。因此，舆论监督中公民的主体性，是一个根本的要素。
其次，舆论监督的客体是权力组织和行政官员。“不为达官贵人跑龙套”，“共和国身上的污垢”，即指这种权力组织、官员及其身上的弊端。对于权力组织，公众要通过传媒监督它们行使权力的合法性与有效性；对于权力人物，则要稽查其是否以权谋私，是否胜任职守，严厉观察与纠正“共和国身上的污垢”。
这种以权力组织与权力人物为客体的特定性，是保证舆论监督有明确目标，得以健康进行的又一要素。
再次，舆论监督是公民依法享有的民主权利，是广大人民群众不可剥夺的基本权利和自由。这是因为，一国之内，老百姓是真正的、惟一的主人，而达官贵人统统是为主人尽力尽职的公仆。远在资本主义制度开元之初，启蒙思想家就提出了主权在民的思想，在今天的社会主义这一远比前者更加公平、更加民主、更加开明的制度下，公民的民主与自由自然更应得到法律与政府的保护。以完善的国家法律、党的纪律和政府措施保护的这种民主与自由，是社会主义舆论监督得以顺利开展的前提。
第四，舆论监督的基本途径和重要手段是新闻传媒。报纸，“能刮掉共和国身上的污垢”，“它不是消遣的读物”。报纸，是人民的“眼睛和手臂”，它帮助人民“进行每天的工作”。这主要是因为，报纸杂志等印刷媒介和广播电视等电子媒介，具有射程远、传播快、影响广等特点与优势，它们最便于公众用来表达舆论、影响舆论甚至组织舆论，从而使分散的、自发的、相对乏力的舆论，经过传媒的选择与集中，成为有组织的、具有明确指向与目标的、相对有威力的、称之为“社会舆论”的洪水般的舆论，形成巨大的压力与阵势。因此，确认、保障新闻传媒的这一特性，使之在舆论监督中最充分地发挥特长与优势，是舆论监督获取最大成效的关键。
最后，与此相关，新闻媒介在实施舆论监督时，必须具有内外两方面的条件。在内部，要根据新闻报道的规律办事，做到评论公正，报道真实。陶诗曰“说话公道”、“新闻可靠”，指的即是此意。在外部，则要有充分的言论与出版自由。陶诗另一语“卖报看报要自由，鼻子不让别人牵着走”，表达的就是这种意见。