康熙还竭力鼓励垦荒。康熙元年，下诏：各省荒地限自康熙二年始，五年垦完。六年秋，请旨遣官严查。各省垦过地亩，如荒芜尚多，督抚以下分别议处。康熙帝还把垦荒和人口增加与否，作为考核各级官员升降奖罚的基本依据。为了调动农民归乡、垦荒的积极性，规定垦荒三年起科。到了康熙十年，又规定四年起科，后又再改为六年。随着经济状况的好转起科年限又有所缩短，各省规定不尽相同，三年至五年不等。
对于垦荒所得土地的产权，康熙帝命令废藩田所有权，归耕种者所有，农民自行开垦的耕地，水准为业。凡土地有数年无人耕种完粮者，即系抛荒，以后如已经垦熟，不许原主复问。这样一来，农民可以通过多种途径占有土地，生产积极性大为提高。垦荒的收效较大，据《清会典》记载的全国民田总数，顺治十八年，为五百四十九万顷，而到了康熙二十四年，则增至六百零八万余顷。康熙后期，全国田土总数实际上已达到甚至超过明代万历初年的水平。
水利与农业生产紧密相关，康熙坚持以农民为本，所以其一生将兴修水利看作一件大事。
黄河水患是令历代帝王头痛的问题。清初由于忙于征战，河道失休，水患更是频繁。康熙初年，地方管理还没有秩序化，一些贪官污吏为了私利，竟然擅自决堤，水患更加严重。据统计，在康熙执政的最初十五年间，黄河决口达六十九次。因此康熙亲政之初即将三藩、河务漕运列为两件大事，书于宫中石柱之上，并于1672年令工部会同河道总督、漕运总督共同商量治河事宜，后因“三藩之乱”而停止。
康熙十五年，黄、淮再次泛滥成灾，江南赋税重地被淹，康熙帝决心治黄，务求“一劳永逸之计”。康熙十六年，康熙帝选中才能卓著的治河专家安徽巡抚靳辅继任河道总督，靳辅在进行了两个月的实地考察后，提出了“将河道运道一体，彻首尾而合治之”的指导方针。并写成《径理河工八疏》，上奏康熙。此奏深得康熙赞同，并拨给他钱粮二百五十余万两，限定三年完成。康熙二十二年，河工告竣，康熙异常高兴。但淮扬水灾未见根本好转，康熙决定亲自南巡，考察河工，并召见了靳辅，当即赋诗一首以彰靳辅之功，还嘱咐他将治河之事写成书，御赐书名《治河书》，传于后世。至康熙四十六年，皇帝一共六次亲自视察河工，指导治河工作，对治河起到了领导作用。康熙重用靳辅治河十一年，全面整治了黄、淮，解决困扰已久的水患问题，变水患为水利，还疏通了运河，便利了交通，其功不小。在其第五次南巡亲视河务后，曾赋诗一首抒发自己多年来殚精竭虑而取得成功的喜悦心情：“春雨初开弄柳丝，渔舟唱晚寸阴移，庙堂时注淮黄事，今日安澜天下知。”
康熙勤政爱民，豁免钱粮是他爱民的重要表现之一。康熙帝一生豁免的次数之多，数量之巨，坚持时间之久，都是历朝历代所无法比拟的。一旦遇到国家庆典、战争、水旱灾害，康熙都减免该地的赋税。康熙四十四年，据大学士统计，自康熙元年以来的四十四年间，全国所免钱粮总数共九千余万两。康熙四十九年至康熙五十一年三年间，共豁免天下地亩人才新征旧欠共银三千二百零六万四千六百九十七两有余。
康熙一生始终将豁免看成“古今第一仁政”，几十年如一日地贯彻，收效明显。晚年，他又采取了一个为人称道的息民政策，即“滋生人丁、永不加赋”的政策。康熙五十一年，针对人口增加，人均土地面积减少，一些剩余劳动力受丁银束缚，很少自由，民间对征收丁银也表示强烈不满的局面。康熙命各省督抚将全国人口注册上报，并规定以康熙五十年册籍所载人丁数为定数征收丁银。而康熙五十一年以后新增人丁不再加收丁银，这就是所谓的“滋生人丁、永不加赋”的政策。这一政策的实施不仅是雍正朝“摊丁入亩”政策的先导，也使许多农民获得一定程度的人身自由，为江南地区资本主义萌芽的发展创造了条件。
柒
理财创新能臣：刘晏
在中国古代历史上，与灿如群星的政治改革家、军事改革家相比，经济改革家人数较少；而且，其改革特点、改革对象也有很大不同。政治改革家，往往是在政治斗争、权力争夺中施展才干，战胜对方，达到自己的目的。军事改革家，一般是在军事对峙中，出谋划策，出奇制胜。而经济改革家而对的，往往是严重的经济形势，需要解决艰巨的经济任务。经济问题牵动的一般不是个别人，往往具有广泛的社会性。这就大大增加了经济改革家实现目标的难度、艰巨性和复杂性。不能如政治家的一次政变、一次暗杀即可大功告成，一蹴而就；也不能如军事家那样通过一次突袭、一次埋伏即可以少胜多，扭转危局。经济改革家在其改革思想指导下，制定出明智的经济政策，实施巧妙的经济措施。经过艰苦乃至长期的实践，取得发展和振兴经济、解决财政和经济困难的成效，才能验证其经济政策、措施和改革的正确性。在某种意义上可以说，经济改革人才，在历史上更为宝贵。在集中力量、进行大规模经济建设的今天，批判地继承古代经济改革家的改革思想遗产，更有现实的意义。在古代经济改革家中，唐中期的刘晏是出类拔萃的人物。他的改革奇特，功绩卓著，在历史上具有重大影响。深入研究他一生的活动和经济改革，无疑将有助于我们了解他的领导秘诀，那就是：因地制宜，改革创新。
开元盛世孕肩的栋梁之材
刘晏（716—780年），字士安。唐朝曹州南华（旧址在今河南东明县东南）人。生于历史上有名的开元盛世。当时的皇帝唐玄宗李隆基，在姚祟、宋璟等名相的辅佐下，励精图治，革除弊政。使政治清明，经济得到较快地发展。唐朝从唐太宗的贞观之治，中经武则天承上启下的治理，到玄宗开元年间，达到空前的繁荣。开元十三年（725年），“东都斗米十五钱，青、齐五钱，粟三钱”。粮食充足，价格低廉。全国户口从唐初的二百万户增加到七百多万户。
刘晏在这个开元“治世”中度过童年。他自小天资聪颖，勤奋好学。虽为稚童，而文思敏捷，风发泉涌。诗文秀美，闻名遐迩。得观阅者无不交口称绝。
开元十三年（725年），唐玄宗为炫耀文治武功，扬言“为苍生祈福”，率百官、贵戚、四夷酋长，到泰山“封禅”。八岁的刘晏写了一篇歌功颂德的文章“献颂行在”。玄宗好大喜功，见了这洋洋洒洒的颂文，十分欢喜。又“奇其幼”，也许出于好奇心，也许为了消除自己和臣僚们难免产生的怀疑，遂让宰相张说当面测试献文小儿。刘晏面对威严的官员，不慌不惧，对答如流，出口成章。测试后，张说夸赞说：“此儿真是国家的祥瑞呀！”玄宗惊喜不已，即授他太子正字之职，并将他带回长安。“上之所好，下必其之”，达官贵人，见皇帝对刘晏如此喜爱，自然都给予青睐。争相邀请，到家做客。刘晏遂“名震一时”，被人们赞为“神童”。这位最年少的小官员，受到封建朝廷这个最高层次政治环境的熏陶，并在藏书丰富的皇家图书馆里，如饥似渴地阅读有用之书，不断开拓自己的智慧领域。这对他未来掌握管理国家经济的才干，起了重要的作用。可以说刘晏是开元盛世孕育产生的一代栋梁之树。
依靠智谋大胆改革漕运
唐玄宗晚年，逐渐丧失了励精图治的精神、沉湎声色，不理朝政。统治集团，日益腐化，各种社会矛盾逐渐激化。天宝十四年（755年），终于酿成安史之乱，致使国土沦丧，两京倾覆。黄河南北被叛军蹂躏，广大人民陷入水深火热之中。唐王朝倾其全力，经过八年的战争，方才十分勉强地将叛乱镇压下去。但它成为一个转折点。从此，统一、繁荣、强盛的唐王朝，开始走下坡路。经安史之乱的破坏，唐王朝的经济凋敝、疮痍满目。正是在整顿困难重重的经济工作中，刘晏崭露头角，发挥了高超的才干，作出了巨大的成绩。
刘晏曾任过夏县令、温县令。历职殿中侍御史、度支郎中、杭、陇、华三州刺史。野心勃勃的永王李璘以高官厚禄相请，他不屑一顾。后李璘叛乱，刘晏坚守余杭，李璘不敢犯境。说明刘晏的政治眼光很敏锐，军事才干亦很高超。
在唐军于叛军手中收复长安之后，刘晏于上元元年（760年），由河南尹任上调到长安当京兆尹（首都最高行政长官）。并以户部侍郎兼任度支、铸钱、盐铁使。开始参与中央政府的部分财政经济领导工作。因受严庄诬告，被唐肃宗贬为通州（治所在今四川达县）刺史，宝应元年（762年），肃宗去世。代宗李豫继位，十分器重刘晏，立即将他召回，除恢复他原来的各项职务，还命他兼任转运使，负责把各地征收的物资转运到长安。
唐朝的政治中心在西北、关中地区所产粮食不能满足京师官员、驻军和民众的巨大消费需要。长期以来，要从江淮地区调运粮食。主要通过淮河，经汴水入黄河，转渭水，漕运到长安。安史之乱起，这条艰险的水路被切断。不得不溯长江渡汉水，抵扬州，转陆路至长安。路途遥远，运粮不继，致使京师粮价飞涨。
“斗米千钱，禁膳不兼，时佃农捋穗以输”。安史之乱平定后，代宗立即于广德二年（764年）委派刘晏修复汴水、黄河运道，以解决关中供粮困难的燃眉之急。刘晏体察国家困难，深知恢复漕运，事关唐政权安危。“三秦之人，待此而饱；六军之众，待此而强”。他立即把全部精力都投入这项艰巨的工作，殚精竭虑，日夜筹划。达到“焦心苦形”的程度。受任之后，他马上进行深入细致而广泛的考察研究。“浮于淮、泗，达于汴，入于河”，“几所经历，必究利病之由”。仔细考察漕运故道，汲取前人漕运的经验教训。在此基础上，刘晏规划出一套恢复漕运的谋略妙策。“然畏为人牵制，乃移书于宰相元载”，巧妙地得到朝廷支持后，乃大刀阔斧地改革漕运。
首先，他组织民工兵，疏浚汴水。同时，以重价雇人打造二千艘坚固耐用的大船。市价五百余金可造成的船，他给价千金。以高价换取优质。以保证所造之船坚固耐用。有人认为给价太高。刘晏回答：“办人事要有长远眼光？要使造船之人不愁衣食，得以养家糊口。方能造船坚牢。如给钱少，船工不得温饱，怎能造出好船。将来必有人嫌我给价太高，而削减造价。减半尚可，再减，船就不能用了。漕运大计也将因此而废坏。”五十年后，果然有人将船价减半。至唐末，减得更低。船造得十分简薄，漕运也就随之废坏停顿。
刘晏又变从前的直运为分段接运。直运是过去漕运的传统办法。江南船只每年二月集于扬州。四月渡淮入汴。六七月到达黄河口。时值黄河涨水时节，要等到八九月水落方可上行。这样，途中需多次等留，耗时甚多。加之江、淮、河、渭水势不同，南方水手不熟悉北方河流水性，更增加了航运中的困难。刘晏改为分段接运。分四段：自扬州经邗沟、淮水，至清口（古泗水入淮河处，在今淮阴县西南）为第一段；自清口经汴水，至河阴（汴水入黄河处，在今河南河阴县东）为第二段，自河阴经黄河，至渭口（渭水入黄河处）为第三段；自渭口经渭水，至京师长安，为第四段。使“江船不入汴，汴船不入河，河船不入渭。江南之远积扬州，汴河之运积河阴，河船之运积渭口，渭船之运入太仓”。依据各段所经河流不同，水势各异，而所用船只不同。以适应各河的特点。各段水手都熟悉本段河流特性，既可提高航行的工效，又保证了漕运的安全。各段河道入口处设置粮仓，临时储粮。原船即可回去。避免了长久等待停留。粮食存入仓库，又可减少损耗。
他还变散装为“囊米而载”，即袋装漕运。袋装便于人抬肩扛，挪移方便。即使翻船，亦便于打捞。如散装于船舱，翻船即颗粒难寻。
黄河三门峡，是漕运途中最险要处。为保证安全通过，刘晏建造了特制的坚固大船，又从巴、蜀、襄、汉（今四川、湖北一带）调运来大批竹子、麻皮，制成坚韧的纤索，并规定及时更新。他精选强健而富于经验的船工拉纤撑篙，使运粮船顺利地通过激流险峡。