很久以来，彼得一直在考虑监督国家机关工作的问题。探索监督的形式也有好多年了。我们看到，最初，沙皇利用过督察官提供的服务。但督察官充其量不过是对违反圣旨者加以密报的记录员。他们是在机关外进行活动的，因而不可能对机关内的工作施加影响。彼得提出的任务是：用公开的、基本上属于官厅性质的监督来补充督察的不足。1715年，元老院接到一道敕令：“兹任命瓦西里·佐托夫为总巡抚，或称指令执行情况监察官。”他的主要任务是监督元老院的指令是否及时得到执行。后来，这个职务由元老院的秘书长与根据沙皇意旨行事的近卫军军官担任。
外国观察家一致认为，担任此职的军官权利极大，不仅省政当局，连元老们对他们也都望而生畏。为了调动地方行政长官的积极性，促进他们认真工作，军官们竟然给他们戴上镣铐，而且戴的时间不短。据一位法国外交专使说，“沙皇不止一次对近卫军军官表示莫大的信任，委派由他们组成的专案委员会，审查最重要的国事案件。元老院的成员遇到近卫军中尉军官来到自己面前时，都得离开座位，起立致敬，向他们点头哈腰，看到这种现象，真叫人不胜惊诧”。这位法国外交专使一点儿也没有夸大其词。从彼得给在元老院值勤的近卫军军官的敕令里，我们可以看到这样的话：“此事如他们不照办，那么就提醒他们三次。如果提醒三次后还有人不听，你们就立即当面或写信报告我们。”接着写道：“如果有人口出恶言或者撒野耍赖，就将其逮捕，关进监牢，然后再报告我们。”
这样的监督过于极端，而且不可能产生实际效果，因为秘书长隶属于元老院，而近卫军军官，他们虽然拥有很大的权利，但是由于每月轮换的缘故，不可能给自己这个职务建立起必要的威信。实践和对外国经验的研究表明，只能委派拥有巨大权利而又独立于被监督的机关的大员担任这类职务。于是在1722年成立了以元老院总监察官为首的监察署，各中央机关的监察官受总监察官辖制。彼得任命帕维尔·伊凡诺维奇·雅古任斯基为元老院第一任总监察官。
雅古任斯基是立陶宛一个风琴演奏家的儿子，于18岁时来到莫斯科，彼得是1701年认识他的。彼得立刻就注意到雅古任斯基思维敏锐，又善于准确而鲜明地表述自己的思想。雅古任斯基被吸收参加近卫军，后来当了沙皇的侍从，从此以后，他经常随侍沙皇南征北战，四处奔波，不止一次地完成了各种外交使命。在就任元老院总监督官之前，雅古任斯基已经官至将军，而且积累了丰富的处理政务的经验。
现在还保存着一件给总监察官的指示的六次文稿，其中四稿有彼得亲手修改和补充的墨迹。正如关于总监察官职责的敕令中所说的那样，总监察官是“国家的眼睛”，它的任务是“牢牢盯着，务使元老院勤勉地履行自己的职务”。元老院办公厅隶属于总监察官，而总监察官本人则不受元老院的管辖，只受皇帝的节制。总监察官的任务与其说是记录违法事件，不如说是防范违法事件的发生。因此，总监察官和各院的监察官有权干预各该院讨论的各种问题，指出哪些决定是不合法的，必须复议。总监察官甚至有权使元老院的决定中止执行。由此看来，总监察官在官位等级表上占据着最高的等级。大权在握的总监察官必须赢得沙皇个人最充分的信任。雅古任斯基正是这样一位总监察官，他精力充沛、威风凛凛，善于给这个职务赢得很高的威望。彼得非常器重雅古任斯基的才能，以及他的坦荡、机智和乐观的气质。据说，有一回沙皇吩咐雅古任斯基起草一份这样的敕令：谁偷窃了多少钱，就用这些钱买绳子，把他吊死。总监察官不以为然，他说：“我们大家都在偷，只不过有的人比别人偷得多一点、巧妙一点罢了。”彼得听了哈哈大笑，结果取消了这个敕令。
设立新机构，这还只是事情的一半，还得给各院制定一些条例、规章、办事细则，使各级官吏办事时有章可循。彼得兴致勃勃地参与制定规章制度的工作。其中有的规章制度他亲自起草，有的他精心修改、补充或压缩。他有时一昼夜要用14个小时来做这件工作。
还在1715年彼得就着手制定陆海军的工作条令。1716年他结束了《陆军条令》的制定工作，随后，制定规章制度的工作中断了两年。1718年在他的记事本里记下了恢复制定《海军条令》的工作。彼得记下了派谁去搜集外国有关这方面的条例，同年4月4日，他下了一道敕令：责成科隆·佐托夫从外国的条令中作出“每种材料”的摘录。应当以英国的规程为基础，再参照法国、丹麦、瑞典和荷兰各国的相应规程，予以补充。彼得制定的《海军条令》的草稿，被保存下来了。1720年1月，这部条令制作完成。彼得在条令的导言里写道，它是“参照五个海上国家的规程，并根据需要作了相当大的补充”而制定出来的。沙皇还说，所有这一切都是“通过我们自己的劳动来进行和完成的”。
《海军条令》的制定工作结束后，彼得向承包海军部工程、为海军部制作装备的各有关机关要来工作人员劳动报酬等方面的材料，拟定了《海军部章程》的编纂大纲。1721年1月至2月，他“不分上午或下午”都出席元老院的会议，讨论《海军条令》和《海军部章程》。翌年，彼得两次长时间地把精力集中用于《海军部章程》的制定工作——2月份的整个下半个月，10月份每周拨出四天来做这个工作。在谈到自己参加制定《海军部章程》这件事时，彼得有充分的理由写道，为了制定它，“我不仅是下命令，而且亲自动手，不仅是上午，而且还有晚上，一天之中在不同的时间里干两次这件活儿”。
每个院都有了各自的章程，里面载明与它管辖的范围有关的权利和义务。此外，矿务院和工厂管理院的章程还规定工业家享有的特权，这是为了促进大生产的发展而赋予的。在各种章程中，《总章程》占有特别重要的地位。它确定了所有中央机关的公职人员上自院长、下至生炉子的和坐在过道里一听到“叫人的铃声”便应立即“进办公室去听候吩咐”的杂役，各自享受的权利和应尽的义务。
彼得对《总章程》作过精心的修改，足见他对它是多么的重视。这个文件有十二稿，其中六稿是彼得动过手的。他修改文句，补充内容，增加条款。彼得对《总章程》的条款补充得特别多的地方，是关于惩罚犯有过失的公职人员的那部分条款。
除了各种规章条令之外，1722年还颁布了《官秩表》——它是一道反映沙皇对于贵族官位大小的纯理论观点的敕令。在彼得以前的时代里，官位大小概以门阀出身高低为标准。升迁之途首先为贵族后裔开放，授官实际上带有继承性质。只有少数出身微贱的代表人物能成功地打破这种门阀习尚。
《官秩表》将官位分成14个品级，每一级选用的官吏都应以他的才能、知识和勤勉为依据。
《官秩表》所规定的晋升制度，保证了非贵族出身的优秀人才也能迅速获得擢升。实际上，《官秩表》是把业已存在的做法用法令形式肯定下来。此外，它还为出身“微贱”的人进身贵族阶级开创了可能性。凡是取得陆军或海军中第一等军官官位的人都可成为世袭贵族。在文职机关服务的人，从八品文官起均可成为世袭贵族。
彼得的立法工作并不限于制定各种条令和章程。所有重要的敕令都是他撰写或经过他修改的，其中有些敕令他改过很多遍。亲自参与立法工作，也是彼得作为国务活动家的一个特点。他的先辈人却只限于在官吏们拟就的敕令上签签字而已。彼得亲自动笔撰写敕令，用功之勤，出力之大，可与他攻打要塞、领导建设或指挥舰只下水的劲头相媲美。我们且引用彼得1722年4月17日的敕令作为例子来看看他对待这种事的认真态度；这道敕令是为了使“任何人都不敢阳奉阴违，违反规章制度”而颁发的。
敕令的开头语是这样的：“治国之道莫过于坚决维护各项国家法令，制定法令而不维护它，或者像洗牌时，把各种花色的牌混合在一起那样玩弄它，法令就会形同一纸具文。”法令被宣布为“真理的坚强卫士”，凡破坏法令者，一律处以死刑；“任何人如犯此罪，不论其功劳多大”，均不得逍遥法外。
彼得撰写这道敕令花了4天时间，即从4月14日写第一稿到4月17日最后定稿，先后六易其稿。最初一稿有3条，第3稿增至5条，最后的定稿则有7条。沙皇非常重视这道敕令，因此下令所有的机关，包括元老院在内，将它“置于办公桌上，使坐班的公务员，像照镜子一样，经常看到它”。
彼得相信，按照他的主张是可以把国家政权整顿和改造得强大起来的。他的许多政令都受着这个信念的制约。彼得从事立法工作的目的，在他早年颁布的一些敕令里就已显露得很清楚。但是那时这种敕令比较而言还是不多的，因为，正如彼得所说，“那时节忙于打仗，顾不上做这件事”。现在，当彼得有了巨大的可能性的时候，用来警惕地监督臣民们生活的敕令，便像无尽的潮水般涌流而来。沙皇的许多记事簿说明他在立法工作方面的紧张劳动。
“凡是自己不知道守法的人都应严加教育。”
彼得多次重申这句话所包含的意思，有时是用简洁的命令形式，要官吏们把遵守条令“当做头等大事”，有时是用广泛讨论立法在国家生活中的意义这样的形式来对臣民进行教育。沙皇对官吏们写道：“对所有的人来说，首要之务是牢记自己的职责和我们的敕令，不得置若罔闻，因为，如果敕令不能兑现，如果以为轻视敕令与叛逆还有什么区别，那又怎能治理国家。”
彼得认为，臣民的一举一动都应受政府当局的严格监督，因此他不仅经常训导官吏们，还不断训示全国居民。彼得写道：“我们的人民，由于没有学习，从来没有接触过字母表，没有受到匠师（按指教师。——作者注）的熏陶，像无知的小孩子一样。”
应当像教“小孩子”一样全面地教育臣民，从生产作业到精神需要的满足，从生到死。
在这里我们看到，在18世纪初沙皇所关心的是臣民们的外貌：下令剃掉长胡子，禁止穿俄式长袍，命令穿欧式短装，穿西式皮鞋。现在则开始轮到政府当局干预臣民们的经济生活了：1715年颁布了一道敕令，禁止用松焦油制作油脂皮革，因为用这种皮革做的鞋子容易进水，下雨天容易发胀变形。油脂皮革应当用鱼油制作，敕令规定务须在两年限期内掌握这种新工艺。同年秋，从全国各地教堂的教坛上多次宣读沙皇的另一道敕令农民必须纺织国外顾客大量需要的宽幅麻布，不得再织窄幅麻布。
商人也受到了限制。沙皇下令，商业利润不得超过10%。规定北方以猎捕海兽为业的居民必须在两年限期内采用现代结构的船只，以代替传统的单桅帆船。
俄国本来是用镰刀收割庄稼的。彼得发现，如果用芟刀收割庄稼，可以达到更高的劳动生产率，于是他专门颁布了改用芟刀的敕令。大麻纤维加工也遵令放弃传统方法，改照政府命令行事了。
彼得也没忘记对需要建造住宅的臣民进行教育。他规定拥有500名以上农奴的首都贵族，在瓦西里岛上只能建造两层楼房的邸宅。
沙皇诏谕农村居民，建造住房时，房舍之间的距离不得少于30俄丈。穿堂的顶棚得抹上黏土，像住人的房间一样。规定在莫斯科建造房屋必须用瓦或木板盖房顶。砌炉子的时候到了。这方面也有必须绝对照办的要求：“炉子必须砌造在炉基上，不得直接砌在地板上，烟囱必须砌得宽大一些，使人能够爬进去。”
臣民们的卫生状况、首都的医疗状况引起了沙皇的注意，规定“每周烧热一次”澡房。彼得堡的居民应当保持街道的清洁。敕令不满足于一般的号召，它还规定了扫街的时间：“街上没有行人的清早或晚上。”首都居民“不得在规定以外的时间上街，需要时必须随身带着灯笼照明”。
男大当婚，女大当嫁。敕令教育臣民：不准父母强迫子女实行“违反其本意的婚姻”。同时禁止贵族纨绔子弟结婚，因为他们“胸无点墨，不能为社会服务”，而且“不可能指望他们为国造福，留下优秀的文化遗产”。
彼得认为，患病的臣民，如果没有他的教导也不可能霍然而愈。早在皮尔蒙特疗养时，沙皇就曾指示元老院在俄国境内寻找有医疗价值的泉水。在彼得罗夫工厂区附近发现了含铁质的泉水。彼得急不可待地要亲身试试这股泉水的效用，他偕皇后于1719年1月前往俄国第一个疗养地去。3月，颁布了一道敕令，列举该地泉水具有的医疗效用。它能“治愈各种严重疾病：如坏血症、忧郁症、黄疸症、胃虚、呕吐、腹泻”以及其他10来种疾病。彼得为发现了本国的查理巴德和皮尔蒙特而高兴，他提倡大家去洗矿泉水，同时命令医生编写一份如何洗矿泉水的“规则”，“以免有人滥用它而损害健康”。有时沙皇不惜采取强制手段要人去行泉水疗法。他曾写信告诉海军上将阿普拉克辛一件事：“医生坚决主张法籍造船技师到奥洛涅茨去作泉水疗法，可是他不大愿意去；我们不管他愿不愿意，硬是把他送去了。”
臣民们的精神生活也受到沙皇敕令的监督。沙皇获悉，有许多教民经常不上教堂，其中有些人去了也不作忏悔。于是下令所有的人必须在星期天和节日里上教堂礼拜。专门为此而发的敕令规定了教徒在教堂的行动准则：在布道的时候，他们应当“肃静地”站着，“诚心诚意地”听着。禁止在教堂里“大声喧哗”，以及向政府官吏递交禀帖。
人总是要死的。沙皇的敕令也关心到了死者的命运。将死者葬于何处？敕令对这问题答道：“不要葬在城内。”只有“显贵人物”可以例外。如何装殓死者？用厚松木板和橡木做的棺材装殓死者，均在禁止之列。敕令规定，做棺材只准用不太贵重的木料。
彼得立的法，以条文详细和说理清晰著称。沙皇亲笔撰写的每一道敕令，都不仅规定了某些准则，而且还一定要说服臣民，使他们相信实行这些准则的目的性和合理性。