书城政治特别301条款与中美知识产权争端
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第20章 “特别301条款”(7)

例如,台湾地区当时就被列入了“立即行动计划”,重新评估的期限是三个月。这就意味着,台湾必须在这三个月里作出积极的反映。否则,美国贸易代表就将采取进一步的行动,直至贸易制裁。另一类是“不定期审查”,即对某些列入“重点观察名单” 的国家或地区随时进行新的审查,以评估其在知识产权保护及其市场准入方面的进展。

1993年度审查报告中的“立即行动计划”,就其在每年正常的审查程序之外重新评估某一国家的进展来说,实际上也具有“不定期审查”的含义。此外,“立即行动计划”为列入其中的国家或地区设定一个重新评估的最后期限,也与“不定期审查”相似。因为,在后来的“特别301条款”年度审查报告中,美国贸易代表为每一个被列入“不定期审查”行列的国家或地区,都设定了一个进行审查的时间。正是由于“立即行动计划”与“不定期审查”具有很大的相似性,至少在1995年以后的“特别301条款”年度审查报告中,就只剩下了“不定期审查”,而没有再见到“立即行动计划”。

事实上,“不定期审查”并非新的内容。据“特别301条款”的规定,贸易代表在适当的时候,可以随时取消某一外国“重点外国”的身份,也可以随时将某一外国确定为“重点外国”。后一方面正具有“不定期审查”的含义。1995年度的“特别301条款”审查报告即明确指出:“(贸易代表)坎特计划通过‘不定期审查’的程序,在本年度内审查某些国家的进展,而不是仅仅在四月底的年度审查中进行审查。坎特进一步强调,1974年贸易法允许美国贸易代表在任何时候作出额外的确定,只要是依据事实。”

可以说,只要美国贸易代表认为有必要,即可以随时对某一国家或地区进行“不定期审查”。

在1993年的“特别301条款”年度审查报告中,“不定期审查”仅仅是就“重点观察”名单中的国家或地区而言的。随后,“不定期审查”的对象就被不断扩大,既有“重点观察名单”中的国家或地区,又有“观察名单”中的国家或地区,甚至还有“其他观察”中的国家或地区。例如,在1995年度的“特别301条款”审查报告中,“重点观察名单”中被纳入“不定期审查”范围的有巴西、希腊、日本、沙特阿拉伯和土耳其。“观察名单”中被纳入“不定期审查”范围的有阿根廷、阿拉伯联合酋长国、印度尼西亚和南非。

又如,在1996年度的“特别301条款”审查报告中,“重点观察名单”中的阿根廷和希腊被列入了“不定期审查”的范围,“观察名单”中的萨尔瓦多、意大利、菲律宾、巴拉圭、俄国、沙特阿拉伯和泰国被列入了“不定期审查”范围,“其他观察”中的玻利维亚、保加利亚、香港、南非和台湾,也被列入了“不定期审查”的范围。

在进行“不定期审查”的过程中,美国贸易代表可依据有关的事实,将一个国家从“观察名单”中升入“重点观察名单”,将“重点观察名单”中的国家升入“重点外国”。美国贸易代表甚至可以对新确定的“重点外国”立即发起调查,而不必等到每年的4月30日发布了年度“特别301条款”审查报告后再发起调查。例如,在1997年度的“特别301条款”审查报告中,美国贸易代表将巴拉圭列入了“重点观察名单”中,并宣布将在1998年的4月以前对其进行“不定期审查”,以监督它在打击侵权和仿冒方面的努力。1998年1月16日,美国贸易代表宣布了“不定期审查”的结果。由于巴拉圭政府未采取有效的实施措施,盗版和仿冒达到了惊人的地步。基于此,贸易代表将巴拉圭确定为“重点外国”。一个月以后的2月17日,贸易代表发起了对巴拉圭的“301条款”的调查。直到1998年5月1日发布的年度“特别301条款”审查报告,贸易代表才将巴拉圭正式列入了“重点外国”的行列。

显然,“不定期审查”使美国贸易代表在处理与其他国家知识产权的争端上具有了更大的灵活性,同时也对有关的国家或地区构成了更大的威胁,使它们感受到了更大的压力。在“不定期审查”的概念出现以前,许多在知识产权保护和知识产权市场准入上有较严重问题的国家,都会按照“特别301条款”的正常程序,非常现实地等到年度“特别301条款”审查报告即将发布时再采取措施,以避免被列入“重点外国”或“重点观察名单”。一旦度过了每年4月30日左右的年度报告,又会松懈下来,不再积极采取措施。但自1993年度的审查报告提出“不定期审查”的概念后,这种情况就发生了变化。一旦某一个国家或地区被列入了“不定期审查”的行列,它就必须抓紧时间改进自己在知识产权保护和知识产权市场准入方面的法律、政策和做法,而不能等到下一年度的审查报告即将发布时。否则就将招致“特别301条款”的调查和随之而来的贸易制裁的威胁。

五、“306条款监督”

自1997年度的“特别301条款”审查报告开始,美国贸易代表又创立了一个“306条款监督”的类别。在1998年度和1999年度的“特别301条款”审查报告中,都设有“306条款监督”的类别。

“306条款监督”首先是针对中国而设立的。1995年2月,中美两国签订了第二个知识产权协议。美国贸易代表在取消对中国的“重点外国”的确定、撤销对中国的贸易制裁令的同时,又宣布要以贸易法“306条款”监督中国实施所签订的协议。但到了1996年4月26日发布当年度的“特别301条款”审查报告时,美国贸易代表确定中国没有完全执行1995年的协议,再次将中国确定为“重点外国”。到了1996年5月15日,依据贸易法第306条的规定,美国贸易代表确定,中国未能令人满意地执行1995年的协议,因而拟对中国实施贸易制裁。就在制裁措施即将生效之时,中美两国签订了第三个知识产权协议。美国贸易代表在取消对中国的“重点外国”的确定和撤销贸易制裁令时,仍然宣布要以贸易法第306条监督中国执行1995年和1996年协议。而到了1997年度的“特别301条款”审查报告,美国贸易代表则干脆创立了一个“306条款监督”的类别,将中国置于其中。此后,中国在1998年度和1999年度继续被列入“306条款监督”的类别,巴拉圭也在1999年度被列入其中。

在每年的“特别301条款”名单中,“306条款监督”所处的位置也很特别。在1997年度的报告中,美国贸易代表没有确定任何国家为“重点外国”,但被确定为“306条款监督”的中国却处于“特别301”名单的首位,随后才是“重点观察名单”和“观察名单”。在1998年度的审查报告中,美国贸易代表确定巴拉圭为“重点外国”,处于“特别301”名单的首位。紧随其后的就是被确定为“306条款监督”的中国,仍然位于“重点观察名单”和“观察名单”之前。在1999年度的审查报告中,美国贸易代表在没有确定“重点外国”的情况下,又是将被确定为“306条款监督”的巴拉圭和中国置于“特别301”名单的首位。“306条款监督”的类别位于“重点外国”与“重点观察名单”之间,这既反映了美国贸易代表对有关国家执行知识产权双边协议的极大关注,也表明了“306条款监督”类别的特殊性。这似乎表明,被列入这一类型的国家,在知识产权保护和相关的市场准入方面,所存在的问题虽然不如“重点外国”严重,但又比“重点观察名单”中的国家严重。

“306条款监督”的类别,与一般所说的以贸易法“306条款”监督贸易协议的实施不同。首先,以贸易法第306条监督实施的贸易协议,既可以是知识产权方面的,也可以是其他方面的,如关于“超级301条款”、“电信301条款”、“外国政府采购做法”及“一般301条款”的协议。其次,即使在关于知识产权的协议方面,宣布以贸易法的“306条款”监督某一国家或地区执行有关的协议,与将某一国家列入“306条款监督”的类别又是不同的。例如,在“印度关于药品和农业化学品专利保护的做法”案中,美国对印度诉诸了世界贸易组织的争端解决程序,以解决有关的争端。当印度表示服从世界贸易组织争端解决机构的裁定时,美国贸易代表在1998年5月8日宣布,将依据贸易法第306条监督印度执行有关的裁定。当时虽然已经有了“306条款”监督的类别,但美国贸易代表仅仅宣布以贸易法“306条款”监督印度执行裁定,而没有将印度置于“306条款监督”的类别中。

根据美国贸易法第306条,当美国与有关外国达成了贸易协议,贸易代表应当监督外国执行贸易协议。如果贸易代表认为有关外国没有执行贸易协议,则可以依据贸易法第301条采取进一步的措施,以确保有关协议得以实施。这里所说的进一步措施,可以是重新达成贸易协议,也可以是重新诉诸贸易制裁。而就“306条款监督”的类别来说,则主要是重新诉诸贸易制裁。例如,1999年度“特别301条款”审查报告即说:“依据1974年贸易法的306条款监督中国和巴拉圭。这意味着,美国贸易代表将处于这样一个位置上,即当任何一个国家在执行双边知识产权协议上有所松动时,可以直接采取贸易制裁。”

显然,这对于纳入其中的国家来说,是具有很大的威胁性的。

应该说,美国贸易代表在1997年度“特别301条款”审查报告中所设立的“306条款监督”是一个特殊的类别。这不仅表现在它在每年的“特别301”名单中所处的地位,也表现在美国贸易代表可以对纳入其中的国家采取直接的贸易制裁。而且,它仅仅是美国贸易代表在实施“特别301条款”的过程中,依据行政权力所创立的,与知识产权协议的实施有关的类别。

六、TRIPS协议审查

世界贸易组织的“与贸易有关的知识产权协议”(简称TRIPS协议),自1996年1月1日起对发达国家生效。因此,自1996年起,在美国贸易代表的“特别301条款”审查报告中又多了一个内容,即有关TRIPS协议实施的审查及诉诸世界贸易组织争端解决程序的调查案。

TRIPS协议是关贸总协定乌拉圭回合谈判的一个重要成果,是有关知识产权保护的多边协议。随着1995年世界贸易组织的成立,TRIPS协议又成为世界贸易组织一揽子协议中的一个内容。该协议既为世界贸易组织成员设定了一个知识产权保护方面的基本标准,也要求世界贸易组织的成员认真实施有关的规定。

此外,当某一成员没有达到协议的最低要求,或没有认真执行协议的规定时,其他的成员又可以通过世界贸易组织的争端解决程序,要求该成员实施有关的规定。

设定保护标准、强调实施有关规定和诉诸争端解决程序,可以说是TRIPS协议的三个基本特点,也是美国贸易代表在“特别301条款”年度审查报告中一再强调的内容。这在1999年4月30日发布的“特别301条款”年度审查报告中有着最完整的表述。报告说:“乌拉圭回合最重要的成果之一就是与贸易有关的知识产权协议(TRIPS)的谈判。协议要求所有的世界贸易组织成员都提供一定水平的,对专利、版权、商标、商业秘密和其他形式的知识产权的保护。协议还要求各国有效地实施这些权利。此外,TRIPS协议是第一个可在各国政府间实施的多边知识产权协议,它允许各国政府通过世界贸易组织的争端解决规定来解决争端。”

正是由于TRIPS协议具有以上的特点,美国贸易代表曾屡次表示,全面认真地实施TRIPS协议是其首要任务,在必要时将毫不犹豫地诉诸有关争端解决的规定,迫使有关国家履行义务。例如,在1996年度的“特别301条款”年度审查报告中,美国贸易代表巴舍夫斯基说:“我们现在希望所有的发达国家都与TRIPS协议的规定相一致。我们还正在与其他贸易伙伴努力,以加速协议的实施。这都是本机构予以优先考虑的事务。”巴舍夫斯基还说:“我们将认真监督对于这些规定的执行,并将在必要时毫不犹豫地使用世界贸易组织的争端解决规定,以保证完全的遵守。”

根据TRIPS协议的过渡安排,在世界贸易组织成立后的一年,即1996年1月1日起,该协议对发达国家生效。即发达国家有一年的过渡期。但在1995年度的“特别301条款”年度审查报告中,美国贸易代表已经表示,美国将积极推动世界贸易组织的成员承担TRIPS协议的义务。当时的贸易代表坎特说:“美国现在已经完全承担了其TRIPS协议的义务,在许多方面已经比所要求的实施日期1996年1月1日提前。我们期望其他的国家也这样去做。我们将继续推动所有的世界贸易组织成员,在最短的时间里承担起TRIPS协议的义务。”

这实际上是美国向其他贸易伙伴发出的通告,希望它们在协议生效时承担起TRIPS协议和世界贸易组织成员的义务。

TRIPS协议生效伊始,美国就动用了世界贸易组织的争端解决程序,摆出了认真实施协议的有力姿态。1996年2月9日,美国贸易代表对日本诉诸世界贸易组织的争端解决程序,理由是日本没有保护美国表演艺术家和录音制品制作者的权利。3月11日,美国贸易代表又宣布对加拿大诉诸世界贸易组织的争端解决程序,因为加拿大为保护其国内杂志产业而采取了歧视性做法。

在1996年4月30日发布的“特别301条款”年度审查报告中,美国贸易代表又宣布,作为本年度“特别301条款”的审查结果,还将针对葡萄牙、土耳其、印度和巴基斯坦,发起依据世界贸易组织争端解决程序的行动。原因是它们没有执行与知识产权有关的世界贸易组织的义务。这样,仅仅是在TRIPS协议对发达国家生效的第一年,美国就对六个国家动用了世界贸易组织的争端解决程序。贸易代表还宣布,这些行动将作为自动发起的“301条款”的调查而进行。

由此看来,依据世界贸易组织的争端解决程序而发起的行动,都将作为“特别301条款”的调查案而对待。事实上也正是如此,上述针对葡萄牙、土耳其、印度和巴基斯坦的调查案,都见于美国贸易代表公布的《301条款案例表》中。