行政改革的背景
20世纪80年代末至90年代初，原苏联及东欧国家在极短的时间内发生了剧烈变化。这场史无前例的“政治大地震”不仅使这些国家的政治制度、经济制度等方面发生了重大变化，而且也给整个世界造成了极其深远的影响。两大军事集团之间对立的消除、冷战的结束、雅尔塔体制的崩溃、世界旧政治格局的解体等，无一不是这场“政治大地震”
所导致的结果。社会主义阵营经历的这次前所未有的挫折虽然来势迅猛，但也有其深刻原因。
原苏联曾经是世界上最为强大的社会主义国家，它在政治上、经济上和军事上都有与西方发达资本主义国家相抗衡的实力。东欧国家是一个政治地理概念，习惯上指地处欧洲中部和巴尔干地区，属于东方集团的阿尔巴尼亚、波兰、民主德国、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫和匈牙利八个国家。这些国家在第二次世界大战以后都选择了社会主义制度。原苏联东欧国家走上社会主义道路以后，都曾取得过令世人所瞩目的巨大成就。同时，这些国家的人民在社会主义建设过程中也曾遇到过挫折和失败。共产党在对国家的管理中存在诸多的失误，导致一些不良现象的产生。这主要表现在以下几个方面：政治体制存在着严重的弊端，专制和忽视民主建设；领导和决策体制过分集中，不利于科学决策；经济体制改革没有取得成功，计划经济模式始终阻碍着经济的发展，造成经济状况的日益恶化，同西方国家的差距越来越大，人民实际生活水平下降，造成人民群众情绪不满。另外，西方国家长期奉行的“和平演变”策略也是导致原苏联东欧国家剧变的一个重要原因。对此国内学术界已做详细讨论，这里不再赘述。
原苏联东欧国家发生剧变的方式不同，但演变以后的结果却基本相同：第一，共产党的性质发生了变化，多数共产党已经更名或改组，原来意义上的共产党已不复存在。
共产党也丧失了它的执政党地位，放弃了对国家的领导。
第二，国家社会主义政权性质遭到抛弃，各国都提倡西方式的政治民主化，引入了西方国家奉行的议会两院制和多党制政党制度。第三，积极推行经济体制改革，放弃原有的社会主义公有制，提出各种私有化方案，追求以私有制为基础的市场经济。第四，重新构架政府、社会以及市场三者之间的关系，力图做到简政放权并开始重视社会和市场的作用，以达成政府、社会和市场三者之间的协调发展。第五，由于政治、行政以及经济等根本体制的变化，产生了众多的社会问题，造成了社会的极端不稳定。
原苏联东欧国家的这次演变不仅是政体的转变，而且是全部社会秩序和经济秩序的转变。它不是在原有基础上做些许必要的修正，而是在否定原来根本制度的基础上重新确立一套全新的根本制度，行政体制是这套全新的根本制度中一个重要的组成部分。任何事物都会随外界环境的变化而做出反应或发生改变以适应变化了的外界环境，行政体制也不例外。所有国家的行政体制都与该国的政治、经济、法律和社会制度等要素密切相关，由于原苏联东欧国家这些因素发生了根本性的转变，这些国家的公共行政也就面临着巨大的挑战。如何适应这一变化了的且正在变化着的环境，成为这些国家公共行政所要解决的首要问题。
这些国家的公共行政必须重新界定它与社会的关系，同时，公共行政的存在与发展有赖于它的外界环境，因为有效的行政活动所需要的重要资源是其合理性、合法性、权威性、财政状况以及公众接受程度等，而这些因素不能由公共行政自身产生，它们直接或间接来自于公共行政所处的外部环境。原苏联东欧国家政府所处的特殊环境对其公共行政改革产生了深刻的影响。
另外，公共行政部门在一个国家中有着特殊的地位和作用，它的变革也将影响到国家政治、经济等方面。对于处于过渡中的原苏联东欧国家来说，行政改革比之他国更具有迫切性和必要性。
首先，公共行政改革是政治体制改革的一项重要内容。
原苏联东欧国家在社会主义时期，共产党对行政机构的影响很大，行政机构的独立性不明显，党政不分也常常使行政部门权力过大。剧变之后，这些国家政治上追求多元化，作为政治体制中重要组成部分的行政体制必然要进行变革以适应这一要求。这包括立法、行政、司法三者之间关系的界定，政府与社会之间关系的界定，以及政府职能的重新界定等。
其次，公共行政改革是经济体制改革的保证。剧变之后的原苏联东欧国家都放弃了原有的计划经济体制，转向市场经济体制。公共行政机关的设置、职能等都应该保证旧经济体制能够向新经济体制顺利转变，并加快新经济体制的确立。显然，原来的公共行政机关已经不再适应变化了的或正在变化着的经济体制的要求。
第三，剧变之后产生的众多社会问题也是要进行行政改革的一个重要原因。失业率居高不下、贫困化加剧和贫富差距过大是困扰剧变后原苏联东欧国家的社会问题，能否解决好这些社会问题关系到社会的稳定与健康发展。无疑，原有的政府只有通过改革才能有效地解决这一问题。
总之，由于原苏联东欧国家所面临的现实情形，无论是在理论上还是在实践上，行政改革都已成为必然。
行政改革的内容、特点及研究的意义
行政管理自身的体制结构以及管理对象和管理内容具有多样性和庞杂性。任何国家的行政改革都会触及到许多层面，其中包括政治层面、经济层面和社会层面。因而，行政改革的内容也常常是广泛的。然而，不同国家或同一国家不同历史时期的行政改革由于面临的问题不同，行政改革的内容也会不同。原苏联东欧国家的行政改革是建立在完全否定原有的根本制度之上的，所以其改革内容在深度上具有根本性，在范围上具有宽泛性。归结起来，这些国家行政改革内容主要有以下几点：1）重新界定政府职能，调整政府、社会与市场的关系；2）明确公共行政的一般特点，包括它的政治独立性程度，强调其技术性、效率和效益；3）追求中央政府管理的现代化，实现中央政府与地方政府之间的协调；4）重新确定地方政府组织的地位、权力、责任和利益，协调好地方政府组织之间的关系；5）协调地方政府与地方上的中央派出行政机构之间的关系，使二者能够保持和谐一致；6）界定国家公务员的角色特点，制定良好的人事政策，尤其要解决专才行政、职业道德和培训机构等方面的问题；7）建立对公共行政进行监督的有效的外部监控机制，以保证公共行政的良性发展；8）运用科学的方法、技术和观念，制定、实施公共政策，并对公共政策的实施状况进行有效的评估。
因为不同国家的行政管理内容、对象和方式都存在某种程度上的相似性，所以单就以上原苏联东欧国家的行政改革内容来讲，不易看出它与西方发达国家的行政改革及其他第三世界国家行政改革的有别之处。但是，因为原苏联东欧国家所处的历史阶段及其特有的政治、经济和社会环境，与其他国家的行政改革相比，原苏联东欧国家的行政改革又有如下特点：
第一，从动因上讲，原苏联东欧国家的行政改革是为了适应政治、经济、社会制度的根本变革，行政改革的动力不仅来源于行政体制自身，更多来源于行政体制所处的外部环境。
第二，从性质上讲，原苏联东欧国家的行政改革是行政体制的根本改革。它不像西方发达国家的行政改革那样只是在原有的行政体制的基础上对不合时宜的方面进行修正，它是在完全否定原有行政体制的基础上再创建一套全新的行政体制。
第三，从范围上讲，原苏联东欧国家的行政改革涉及到行政制度的各个方面，特别是与经济体制和经济管理相关的行政管理机构和管理内容，不得不随经济体制的根本变革而发生变革。
第四，从目标上讲，同其他国家相比，原苏联东欧国家的行政改革目标具有不确定性。因为原苏联东欧国家的政治、经济、法制等诸方面都处于转型期，外界环境的不稳定导致行政改革目标的不确定。
第五，从行政组织的角色定位来讲，原苏联东欧国家的行政组织具有双重角色：一方面，它是改革的组织者，它不仅要组织对其自身的改革，还要组织对其他机构和制度的改革；另一方面它又是被改革者。行政组织的双重角色使原苏联东欧国家的行政改革明显有别于西方发达国家的行政改革。
原苏联东欧国家的剧变是20世纪末期世界上的重要政治事件。这些国家剧变之后的改革成为世界关注的热点，而且对原苏联东欧国家行政改革的研究也有着十分重要的意义。因为原苏联东欧国家行政改革有别于发达国家的行政改革和第三世界国家的行政改革，它属于转轨性改革。这种改革的特点就是在经济转轨的同时进行行政转轨，而在过渡经济学中研究过渡行政学尚无前例。因此，研究原苏联东欧国家的行政改革在理论上有其重要的意义。
另一方面，就其实际意义而言，我国改革开放前无论是在经济体制上还是在行政体制上都与原苏联东欧国家有很大的相似性，并且当前也面临着经济市场化的任务。行政体制亟需解决的问题是如何使行政职能适应市场化，所以研究原苏联东欧国家行政改革对我国就有着重要的借鉴意义。
本章内容与结构
原苏联东欧并非特指一个国家，这一实体包括的国家数目众多，行政改革内容十分庞杂，所采取的行政改革措施也不完全相同。因此，在有限的篇幅内不可能对这些国家的全部改革内容做到面面俱到。本章选择了四个问题加以详述。它们是：1）行政体制在政治体制中的定位与权力关系调整；2）政府职能以及政府、市场和社会关系的重新界定；3）公共行政组织内部的改革；4）公务员系统的人事改革。
原苏联东欧国家社会主义时期行政体制在政治体制中的定位与权力关系在剧变以后发生了重大变化，而行政体制在政治体制中的定位与权力关系是行政管理职能和方式得以确定的前提，也为探讨政府、市场和社会关系的重新界定做了必要的铺垫。公共行政组织内部的改革是任何国家任何一次行政改革都不可或缺的内容。之所以把公务员系统的人事改革当做一个单独的问题讨论，是因为原苏联东欧国家行政组织人事改革面临许多问题，如果不能很好地解决这些问题，行政改革的道路就会受到阻碍。
本章采用原苏联东欧国家行政改革这一提法，而在文中原苏联国家主要以俄罗斯为例。采用这一提法主要是为了沿袭习惯，便于讨论。原苏联和东欧国家都是政治地理概念，而俄罗斯只代表一个国家，是一个地理概念。另外，对原苏联东欧国家也是有重点的选择一些国家加以讨论，这一是因为要突出典型国家，二是要根据收集的材料而定。
在原苏联东欧国家行政改革研究过程中，存在着诸多的难点。本章所采用的制度分析研究法存在一定程度的局限性。有关原苏联东欧国家行政改革的资料贫乏，这限制了对其研究的深入。对不同国家的行政改革研究做了不同的处理，这主要是根据所获得的该国的行政改革资料而定。
此外，对政府职能结构特征的描述缺乏具体的方法，也限制了对政府职能结构的深入讨论。
一、行政体制在政治体制中的定位与权力关系调整
社会主义时期政治体制的特征
剧变之前，原苏联东欧各国同属于社会主义阵营。这些国家都信奉马克思主义，并且后建立的社会主义国家在确定其根本政治制度时都以原苏联的政治制度为样本。因此，社会主义时期的原苏联东欧国家政治体制具有很大的相似性。所谓社会主义国家的政治体制是指社会主义国家的统治阶级为了对社会实行有效的统治，维护自己的利益而采取的手段、方式和方法的总和。具体而言，社会主义国家的政治体制包括其政权的性质、政权的组织形式、国家结构形式、政权的组织原则等。在原苏联东欧国家，政党制度、党政关系、行政机关与立法机关的关系、法制建设、干部制度等属于政治体制范畴的众多问题一直都很受重视，但也在不同程度上存在着缺陷与不足，这给社会主义政治、经济的发展造成严重的不良影响。因为这些问题没有得到很好的解决，也就为以后的剧变埋下了祸根。本章所讨论的问题是行政体制在政治体制中的定位与权力关系调整，因此下面主要就原苏联东欧国家的党政关系、行政机关与立法机关的关系及其实际运行状况来进一步探讨社会主义时期这些国家的政治体制特征。