我国人事管理中引入合同管理的办法，最早是“三资”企业，尔后国有企业应用，逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他机关。目前，国有企业已经实行全员合同制管理，事业单位正在全面推行聘用制。对公务员实行聘任制，各地、各部门也作过一些探索，都由于法律依据不充分、相关政策不配套等原因，效果不理想，实施范围也不广泛。
人们对聘任制能否成为机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度，意见不是完全一致的。一种意见认为，实行聘任制，不利于公务员队伍建设。反对的理由：一是20世纪80年代末期，在乡镇机关实行乡镇干部聘任制，由于医疗、社会保险等制度不配套，留下很多后遗症，给管理带来很大困难。
二是聘任制会对考试录用制度造成冲击，形成“考不进来的调进来，调不进来的聘进来”的局面。三是聘任制的范围、对聘任制公务员如何管理，未进行试点，缺乏实践经验。四是自20世纪90年代以来国外发达国家出现的扩大聘任制公务员的趋势，并不足以说明我们也有条件实行聘任制。发达国家实施聘任制，是以新公共管理理论为指导，以引进私人部门的管理经验为导向，是以政府大量裁员为前提的；中国政府在机构和人员精简还没有收到显著成效的情况下，将聘任制作为公务员的一种法定任用方式，是否能行得通，人们尚存在一些疑问。
实行聘任制必要性是什么？如果实行聘任制，聘任制公务员与常任制公务员的分类管理到底应该体现在哪些方面？这是本章试图探究的问题。
（第一节大胆创设与谨慎探索聘任制的必要性
一、乡镇干部选聘制实践陷入困境，是否说明机关部分职位不能实行聘任制
下面结合安徽省乡镇干部选聘制实践的案例分析，试图对上述问题有所回答。
（一）安徽省乡镇干部选聘制实践的案例雨后春笋
20世纪70年代末，农村土地大包干在安徽凤阳悄然率先启动，至80年代初期遍及全省，安徽农村一片生机。农业生产发展了，农村工作人手不足。当时调干部难，大学毕业生不愿去，军转干部、退伍战士安置量小。有的即使去了，也不安心。
于是，一些乡镇把初高中毕业生作为临时派用，起先以劳动日计算工分提取一定的报酬。经过3年多的实践，这种做法犹如雨后春笋，迅速波及江淮农村，生命力犹为旺盛。1984年6月，安徽省委、省政府正式出台《关于加强我省农村乡镇干部队伍建设的通知》，充分肯定选聘制办法，要求选聘对象除村、队干部外，要着重从回乡的初高中知识青年中选聘，尤其要从专业户中选聘年纪轻、有文化、懂经济、会管理、热心贯彻富民政策的优秀人才。同时明确规定：当选的乡镇干部和招聘的一般干部，一律实行任期合同制，离土不离乡，能上能下，能官能民，改选落选和任职期满不再聘用的，或者犯错误提前解聘的，哪里来哪里去。作为配套政策，省人事局、财政局拟制了《关于乡镇干部实行聘任合同制有关问题的通知》，要求乡镇领导干部按照党章、选举法的有关规定实行选举产生；一般干部实行聘用制，采取公开招聘、自愿报名、组织审查、统一考试、全面考核、择优选聘、签订合同的办法，政治上与国家干部一视同仁，还可以体面地拿到工资（聘金），成为“准干部”。他们尽管是“四不”干部，即不转户口，不吃商品粮，不享受副食品补贴，不享受误工补贴，也十分乐意。
作为一项制度，选聘制在安徽省很快得到推广，1985年底安徽省3854个乡镇有3468个乡镇实行了这项制度，选聘干部13810人，占全省乡镇干部总数的1/3。其中，领导干部2900人，35岁以下的占95%以上，高中以上的占80%。
一位当年推行选聘制度的参与者回顾说：“当时的选聘制，不含水分，货真价实。考试硬碰硬，能者上，劣者下；考核硬碰硬，不合格者出局；没说的，大家服气。”聘用制人员朝气勤奋，尽职尽责，吃苦耐劳，受到普遍好评。管理有序正常，续聘、解聘和辞聘手续健全。特别是这批“泥腿子”心甘情愿地在家乡的土地上干一辈子，农民管他们叫“永久”牌干部，比“飞鸽”经久耐用。1987年中组部、劳动人事部在进一步总结部分省做法的基础上，颁发了《关于补充乡镇干部实行选任制和聘任制的暂行规定》，要求在全国各乡镇普遍实行干部选聘制。
1991年，中组部、人事部在天津召开各省市组织部长、人事厅局长会议，专题研究进一步推行和巩固乡镇干部选聘制的办法。
进退维谷
20世纪90年代初期，适应农村经济发展需要，为了拓宽选拔干部的渠道，进一步完善乡镇干部选聘制度，根据中央指示，安徽省下达转干指标，一部分乡镇领导和工作骨干，由聘用身份变为国家干部身份，成为名副其实“吃皇粮”的国家人。
转干指标虽然量少，但这一招确实管用，好好干是有奔头的，大家都憋着一股劲。然而随着公务员制度在乡镇的推行，国家逐步淡化了转干工作，国务院要求在机构改革期间严禁转干，1998年中组部、人事部明文再次强调停止转干。一批干部无可奈何，仰天长叹。
乡镇实行干部选聘制的初衷之一就是设想尝试一种能上能下的新制度。自20世纪90年代开始，这一制度逐步扭曲。
按规定对聘用于部要定期考核，结果99%以上的过关。有个县许多乡镇靠家族势力，借助民主的方式，连拉带扯地将一个个“家长”拥上领导的宝座，届届选上，当然的终身制，以至于县委县政府不得不下令停止办理乡镇聘用合同制手续。
乡镇实行聘用干部之初，均由县以上组织人事部门按照编制和条件审批，单位才可以使用聘用人员，自20世纪90年代开始，随着县乡财税体制的变化，乡镇和县里的一些部门因为手里有了钱，避开组织人事部门，撇开编制约束，自行聘用人员。由于多头聘用，超编和财政重负随之而来。安徽北部一些地方事业单位超编达80%以上，以至于积重难返。
1999年，安徽省政府决定“动手术”，进行大清理，结果11万乡镇自行聘用的不在编的临时人员被清理出局。2000年农村税费改革在安徽拉开序幕，乡镇干部面临着又一次考验和裁减。安徽省统一规定，机关一般的聘用干部要退出，事业单位超编的聘用人员要分流出去，但进展缓慢。2001年5月，安徽省委省府下发《关于加强乡镇机关事业单位人员管理的通知》，明确严把进口关，控制人员进口。当前，要不要坚持乡镇干部选聘制度，有三种回答：一是选聘制度已经完成历史使命，应该退出历史舞台；二是选聘制度符合乡镇实际，制度本身是好的，只是执行中出现了偏差；三是应该将选聘制与录用制“并轨”。
（二）案例分析及其推论
通过以上案例，可以发现：
1.解决“农村工作人手不足”，是乡镇干部选聘制初始发展的首要目的
这种首要目的是由当时的人力资源状况决定的。如果人力资源状况发生了根本的改变，不需要聘任制能更好地解决乡镇的人力资源，从理论上说也可以不要聘任制。这提醒我们，公务员制度中能否创设聘任制度的一个最基本的考虑是，除了聘任制外，现有的任用方式能否吸引机关中不可缺少的人才。如果能解决，那就没有创设聘任制的必要；如果舍此无其他更好的办法，那就可以考虑确立聘任制。
2.乡镇干部选聘制是在没有既定制度框架的前提下发展演进的
首先，乡镇干部聘任制是20世纪80年代改革开放初期的产物，是当时社会历史条件下基层的一种自发创造。其次，在取得大面积成功的条件下，1991年，中组部、人事部在天津召开各省市组织部长、人事厅局长会议，专题研究进一步推行和巩固乡镇干部选聘制的办法。最后，曾经立过功劳的聘任制实践与1993年《国家公务员暂行条例》发生了冲突。可以说，当前乡镇干部聘任制的管理尴尬是与没有法定制度的冲突分不开的。没有制度资源的支持，任何以前好的改革实践也难以坚持下去。这提醒我们，适应实践需要先将聘任制设计为一种法定的任用方式，以后的实践则可具备良性发展的制度资源。没有成功的实践经验，可以在新制度框架通过实践中积累。以前是“先改革，后立法”，现在可以“先立法，后改革”，也符合依法治理与依法行政的要求。
3.乡镇干部选聘制不属于公务员制度中的“职位聘任”，只是一种传统干部人事制度下的“身份聘任”
20世纪90年代初，“安徽省下达转干指标，一部分乡镇领导和工作骨干，由聘用身份变为国家干部身份，成为名副其实‘吃皇粮’的国家人。转干指标虽然量少，但这一招确实管用，好好干是有奔头的，大家都憋着一股劲。”由此看来，“聘用身份”转为“国家干部身份”，重点在“身份”，尽管转换身份者居少数，但相关人员的终极目标是“干部身份”6一旦拥有“干部身份”，就成了终身制。从发达国家实行公务员聘任制，以及从中国事业单位实施的聘任制改革探索来看，聘任制属于“职位聘任”，不属于“身份聘任”。无论是常任制公务员，还是聘任制公务员，其身份都是公务员，只不过任职时间长短有不同罢了。一个有正教授职称的学者被单位聘为副教授专业技术职务，并不是改变其做教师的职员身份，调整的是职务。将聘任制设计为公务员一种任用方式，其中一个重要目的就是弹性开发人力资源，就是便于能进能出。如果将聘任制公务员“转为”常任制公务员作为调动积极性的手段，那就没有必要再去创设聘任制了。合同管理（或说依照合同管理），才是调动聘任制公务员积极性的重要手段。这一点提示我们，一旦创设聘任制这种任用方式，就要走“职位聘任”的路子，不能留恋“身份聘任”。既然是“职位聘任”，就必须有职位空缺，编制员额和稳定的工资预算。职位是机关职能的微观载体，是人和事结合的有机单元，是职务与责任的统一，这是职位赋予个体具体的工作职责和工作任务。职务是职位、职责、职权的统一。在编制外、在财政拨款之外聘任公务员，在实施过程中就存在潜在的被扭曲的风险。
4.对聘任制的科学管理是聘任制生死存亡之关键
如果没有严格而科学的管理，那么再好的制度设计初衷与制度设计，在实践中也要付诸东流。入口管理的关键是聘任方式选择。从上述案例来看，“选聘制”，通过考试来选聘是开始成功的关键，自行直接聘任是走向失败的主要原因。过程管理的关键是考核。考核结果必须成为合同管理的抓手。否则，工资保险福利以及是否解聘与续聘，就失去基本依据。出口管理的关键是解聘、辞聘。“进”的方式与“出”的方式彼此互动，双向决定。凡是实行公务员聘任制的国家，如瑞典、新西兰，其聘任合同中的主要内容是规范出口。如瑞典《雇佣保护法》中主要是从如何解聘、辞退、临时解雇来展开的，给人的印象是，规范聘任制的劳动合同就是规范如何解聘的合同。
我们可以得出一个推论，乡镇干部聘任制实践中出现的一些管理后遗症，并不足以证明我们不能创设聘任制这种任用方式。最关键的是必须诊断现有的制度安排（包括录用、保险工资福利等）能否吸引和开发机关不可缺少的人力资源和人才资源。当然，乡镇干部聘任制实践中的若干尴尬，倒是提醒我们在具体制度设计与实施过程中应格外慎重。
需求二、现实中是否存在创设聘任制这种任用方式的
下面从分析吉林省试行政府雇员制度着手，试图回答这个疑问。
（一）吉林省试行政府雇员制度的案例
为适应我国加入世界贸易组织后政府工作对某些人才的特殊需要，吉林省政府于2002年6月颁布了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，率先在全国建立并实行政府雇员制度。
2003年2月，吉林面向全国公安系统招聘3名首批政府雇员，旨在加强该省公安系统“金盾工程”和公安网络安全维护工作，开启了吸引高级专门人才为政府工作服务的探索。
雇员范围
我国加入世界贸易组织后，政府的许多公务活动需要一些高级专门人才来完成，而目前我国的公务员招录制度还很难吸引高层次人才到政府工作。吉林省政府试图通过高薪雇用的办法把政府急需的人才吸引到政府中来。为此，政府雇员是政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。政府和雇员就特定目标签订合同，从而构成顾主和雇员的关系。虽然都是为政府工作，但与公务员不同的是，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门。
雇员类别
政府雇员的基本条件是：拥护中国共产党的领导，热爱祖国和人民，愿意为改革开放和现代化建设服务，遵守政府工作纪律和有关的规章制度，能够完成政府委派的工作任务。政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三种。一般雇员是政府一般性服务工作需要的专门人才，必须具有大学本科以上学历和3年以上的实际工作经历；高级雇员是政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才，必须具有硕士或博士学位、高级专业技术职称，有较深的学术和专业造诣，在本学术界或本专业技术领域有较高知名度和较大影响，且专业技术工作业绩特别突出；资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生，条件是特别优秀的人员，也可以直接雇用为资深高级雇员。
雇用程序
雁用政府雇员应按照下列程序进行：
一是拟订计划。政府哪些工作需要雇用政府雇员，首先由政府或政府有关部门提出需求，省人事厅根据需求，拟订雇用计划，包括雇用理由、雇用人数、雇员的专业和条件、工作安排以及雇员的报酬费用等。
二是提出人选。雇用政府雇员计划报政府主管领导同意后，由省人事厅按计划提出人选。雇员人选可以由有关专家或领导同志推荐，也可以面向社会公开招聘。个人推荐的，推荐人应向政府提供翔实的书面推荐材料，介绍被推荐人的政治表现、专业特长、专业能力和主要工作业绩，经省人事厅会同有关部门考核后确定；面向社会公开招聘的，须经有政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定。
三是政府审定。对政府雇员人选进行考核或招聘后，由省人事厅根据考核或招聘的结果，提出雇用政府雇员的具体意见，报省政府常务会议审定。
四是办理手续。按照省政府常务会议审定的雇用政府雇员的意见，由省人事厅代政府办理雇用手续，发给《政府雇员证书》，核定佣金标准。省政府授权雇员服务部门作为甲方代表政府与雇员本人签订《雇用合同书》。
雇员管理