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第23章 联合国体系(5)

联合国成员的资格丧失也是成员国问题的一个方面。这方面的问题分为三种情况:一是被开除;二是成员国的资格被中止;三是成员国的退出。根据宪章,屡次违犯宪章原则的成员国,大会经安理会的建议,以2/3的多数通过可以将其开除出联合国。这种制裁在联合国历史上还没有被使用过。即使1990年伊拉克入侵科威特,也没有被开除出联合国,因为它没有构成屡次违反宪章原则。成员国被中止成员国资格有两种情况:第一是,安理会对其采取制裁或强制行动的成员国,大会可根据安理会的建议,以2/3的多数,中止其成员国的权利与特权。南非由于实行种族隔离政策从1971年起被中止了24年的出席联合国会议的资格,这是一种变相地中止成员国资格。第二是,拖欠联合国会费,其数目如已达到其前两年应缴的总数,即应丧失其在大会的投票权,但特殊的自然灾害造成的原因除外。符合这种情况的国家较多,如1988年就有11个国家因为这一情况丧失投票权。但这一情况不属于惩罚性质,只要补缴后,立即恢复投票权。成员国退出在宪章中没有规定,但在旧金山会议上通过相关的决议认为,一个国家有退出联合国的权利。1965年,印尼因联合国接纳马来西亚成为联合国成员国于当年1月通如联合国秘书长宣布退出联合国,但在1966年9月又在未办理任何重新加入的手续条件下,又重新回到了联合国。

(二)联合国的经费

联合国经费支出主要分为两个部分:一个是正常的行政开支,另一个是联合国维持和平行动的开支。联合国正常行政开支预算主要来自于各成员国的会费。会费数额是以联合国大会会费委员会提供的关于各成员国的会费比率的建议经大会批准确定的。会费委员会制定出的这个会费比率是以以下六个因素来决定的:1.各国的人均收入;2.人均收入较低的国家可以酌情减少,但至多只能减半;3.会费最低的底线为O.01%,即出资最低国的会费不能低于总会费的O.O1%;4.会费的最高上限为25%,即出资最高国的比例不能高于这个上限;5.各国人均摊派的会费限额不能超过出资最多国家的人均摊派额,即非出资最高国的人均会费负担不能高于出资最多国的人均会费负担;6.

各国的创汇能力。因此,根据这些因素,一般而言,发达国家的会费较高,低收入国家的会费比例则可较低。这种分摊的会费比率每3年调整一次。这种分摊的会费主要用于联合国的正常行政的开支,如支付秘书处和其他几个主要机构在联合国总部和世界各地的行政及其他开支。联合国的专门机构或独立机构的开支不在此列。这些机构的开支有的直接从自己的会费/认缴的股金中开支,如国际贸易组织和世界银行等;有的则是从其他渠道中开支,如联合国人口活动基金、儿童基金等则是由一些自愿捐助来提供。目前,在这种经费中,美国和日本名列分摊会费的前一、二名,尽管从2001年起,这两个国家的比例较以前有所下降;其他一些国家的比例则有所上升,中国与韩国是2001年会费调整中比例上升最大的两个国家。

联合国经费中的第二部分是联合国的维持和平行动的费用。它的用途主要是联合国维持和平部队的开支。这种开支也是由各成员国按某种比例进行分摊的,这种分摊比例是:发达国家一般分摊的比例与正常行政分摊的比例相等;发展中国家,一般分摊的比例只相当于正常会费比例的1/4;安理会常任理事国中,支持这种维持和平行动的国家所承担的份额要比其在正常行政会费中的比例高出1/5左右。

目前联合国经费问题是联合国遇到最头痛的问题之一。主要是经费严重不足。这种财政问题主要来自于两个方面:第一是一些成员大量地拖欠会费和维持和平经费,而且以是联合国最主要的出资国美国最为严重,高达20多亿美元;这些拖欠主要是在联合国的维持和平行动上的分摊拖欠;原因是一些国家当时就不同意某些维持和平运动。第二是联合国的开支过于庞大,正常行政开支逐年上升,维持和平运动日益增多。联合国也曾试图通过一些变通方式加以解决,如发行公债和接受一些人士的捐助等,但这都杯水车薪无济于事。联合国的财政问题看来在短时间内解决恐怕难度很大。

(三)联合国的主要机构

联合国的主要机构是:大会、安理会、经社理事会、托管理事会、秘书处和国际法院。在这六个主要机构之外,联合国可以依据宪章设立为这些机构执行职能所必需的各种辅助机构(sub-sidia Ryo Rgans)。各辅助性机构的差别较大,有的是常设的,有的是临时的,各个机构的具体任务都不相同。这些辅助性机构中其中以附属于经社理事会的最多。

1.大会及其下设委员会

联合国大会是由联合国的全体成员国的代表组成,各成员的代表数不超过5人。每年必须举行一次常会。但也可以在下列两种条件下召开特别或紧急特别联大:由秘书长经安理会或过半数的成员国请求;经一个成员国请求而为过半数的成员国同意。大会根据宪章可以自行制定议程。每届常会的主席(1人)和副主席(21人)由成员国在按亚洲、非洲、拉美、东欧、西欧和其他地区分成的五个地区小组中轮流选出。安理会的五个常任理事国不担任主席,但可以担任副主席。大会的主要职能是:

(1)讨论权,即可以讨论宪章规定的任何事项和有关问题,以及宪章所规定的有关机构的职权;(2)建议权,大会可以就国际安全、社会、经济、军事和法律编纂等诸多方面的问题向成员国或安理会或兼向两者提出建议;(3)审议权,对联合国其他一些机构的报告进行审议;(4)预算的审核和批准权;(5)选举权,选举安理会的非常任理事国、经社理事会的全部理事国、托管理事会的部分理事国;与安理会各自独立选举国际法院的法官;(6)批准权,批准秘书处规章和新成员国的加入和除名;(7)参与修改宪章。

联合国大会的投票规则是重要问题决议以到会或参加投票的成员国的2/3多数通过,重要问题主要是:维持国际和平与安全的建议、安理会和经社理事会以及托管理事会的理事选举、接纳新成员国、成员国的权利的停止和成员国的除名、关于托管制度实施的问题。一般性问题以到会或参加投票的成员的半数通过。有些问题如预算现在要求协商一致来批准。近年来这种协商一致通过的问题越来越多,这就增加了这种决议的约束力。

大会期间设立七个主要委员会和两个程序委员会,另外,大会还设立两个常设委员会。

七个主要委员会的主要工作是接受大会分配给它们的相关议事日程上的有关项目,分别对这些项目进行讨论并形成决议草案,然后提交到大会进行表决。各成员国都有权派代表参加七个主要委员会。

程序委员会中的总务委员会的主要工作是,负责组织大会的工作,审议大会的议程,决定各个项目的优先次序,并协调大会所有各委员会的会议进程。总务委员会是由大会主席和21个副主席以及七个主要委员会的主席组成,大会主席担任该委员会主席。全权证书委员会的主要工作是,负责审查各国代表的全权证书,并向大会报告审查结果。全权证书委员会是由大会主席任命的9个成员国的各1名代表组成。

常设委员会中的行政与预算咨询委员会的主要工作是,负责行政与预算方面的咨询工作;会费委员会的主要工作是,就各成员国交纳会费的比例标准向大会提出建议。这两个委员会的成员都是在广泛地域代表性和个人资历基础上选举产生,成员为13人,任期为3年。

大会的辅助机构一部分是大会的各特别委员会,它们是非殖民化特委会、反对种族隔离特委会、维和行动特委会、外空委员会、裁军审议委员会、印度洋特委会、宪章特委会等等。这些机构都是联合国大会所属的辅助性机构,没有大的独立性。

另一类辅助机构具有很大的独立性,只是定期向大会报告工作,自己筹集经费。如儿童基金会、近东巴勒斯坦难民救济和工作署,难民事务高级专员办事处、人权事务高级专员办公室、粮食计划署、贸易和发展会议、开发计划署、训练研究所、人口基金、救灾协调专员办事处、环境规划署、联合国大学、世界粮食理事会、提高妇女地位国际研究所、人类住区中心、麻醉品管理规划署和联合国行政法庭等等。另外,国际能源机构也是属于这一类,但它与安理会与经社理事会都有联系。

2.安理会及其辅助机构

安理会由五个常任理事国(美俄中英法)与10个非常任理事国组成。现在非常任理事国的分配名额是:亚洲国家2名,非洲国家3名,拉美国家2名,东欧国家1名,西欧及其他地区的国家2名。非常任理事国任期2年,每年改选5名。安理会主席由各成员国轮流担任。安理会的议事规则自行确定。它的主要职责是:维持国际和平与安全。具体包括:(1)在国际争端中有权要求各当事方以和平的手段解决争端;(2)有权就国际争端及可以引起争端的情势进行调查,以断判它是否会危及国际和平与安全;(3)有权根据上述的判断来采取相应的包括强制在内的各种措施以维持或恢复国际和平与安全;(4)在战略防区行使托管权;(5)推荐新成员国、秘书长;(6)有向大会建议停止某个成员权利或开除某成员国的权利;(7)参与选举国际法院法官和宪章的修改。这样,安理会是联合国中惟一可以有权采取强制行动来维持国际和平与安全的机构,它的有关决议对联合国所有成员国都有约束力。

安理会可以随时开会,两次会议的间隔一般不得超过14天。非安理会成员国如果安理会认为它的利益受到特别的影响,也可以让其参加安理会的讨论,但该国没有表决权:而且不论是联合国成员国还是非成员国,如果是安理会讨论的国际争端的当事国,也可以邀请参加会议,但没有表决权。安理会的表决体制是:一般程序性的事项应以安理会中的15个成员国的9票通过;而实质性议题的表决,应以9票通过,但这9票中必须包括五个常任理事国的一致同意。

正是由于安理会的特殊权力和常任理事国的否决权,安理会成为联合国改革的一个重要议题。许多中小国家反对安理会中的大国特权,要求扩大安理会成员和常任理事国的数目以及限制大国否决权。一些发达国家如日本和德国由于在战后从战败国变成了经济强国,并且承担了联合国经费的相当大的比例,也要求根据世界格局的变化改变安理会的构成,企图成为安理会的常任理事国。安理会改革的问题是一个极其复杂的问题,它涉及到众多国家的政治利益,还牵涉到照顾地区利益。恐怕这一问题在短时间内难内解决。

应该说,安理会这种结构在战后的国际政治中既发挥了积极作用,同时也存在着消极作用。它一方面加强了国际组织在维护国际和平与安全上的效率,另一方面也阻止了一些大国通过联合国来使自己霸道行为合法化,从而加剧国际局势的更加紧张的可能。但大国的特权与联合国宗旨与原则中的许多精神是不符合的,大国滥用否决权也妨碍了联合国对大国违反联合国宗旨与原则的行为的纠正。

根据联合国宪章的第26、46和47条之规定,联合国设立一个军事参谋团向安理会就维持国际和平与安全的军事需要、裁军和军备管制等问题提供意见和协助,并且对供安理会支配的军队进行战略指挥。军事参谋团由五个常任理事国的总参谋长或其代表组成。由于战后冷战的出现,这一机构基本上没有发挥任何作用;甚至在冷战结束后也没有发挥过应有的作用。如1991年多国部队应该是在军事参谋团的指挥下进行对伊拉克的军事行动,但事实上,是由美国统领了这支部队。

安理会的其他辅助机构有:常设的委员会和一些特设的机构。常设的委员会有:一、专家委员会,其职能是就议事规则和其他技术性问题进行研究并向安理会提出建议;二、接纳成员委员会,其职能是审查有关国家加入联合国的申请并将审查的结果报告给安理会。一些特设的机构主要是安理会决议下建立的维和行动、监督停战和军事观察的机构,以及负责实施制裁的若千个制裁委员会。最后,安理会还设立一个工作组来审议改进工作方法的问题,目的是要使安理会的工作更加透明。

3.经社理事会及其附属机构、联系性机构和咨询性机构

联合国经社理事会是受联合国大会领导的负责协调和全面指导联合国在经济与社会事务方面的机构。经社理事会现在有54个理事国。理事国由大会根据地域的划分选举出,没有常任理事国,安理会的常任理事国要成为经社理事会的理事国也必须参加竞选。理事国任期三年,每届联大改选理事国的1/3,可以连选连任。但是根据惯例,安理会的常任理事国一般每届都会被选为经社理事会的理事国。经社理事会的54个理事的名额分配现在是:非洲14名,亚洲10名,拉美国家10名,东欧6名,西欧及其他国家14名。经社理事会现在每年举行一次实质性会议,轮流在日内瓦和纽约召开。每次实质性会议分成高级别、协调、发展业务活动和委员会四大部分。

经社理事会的工作一般都由内部的附属各委员会来完成,除此之外,还通过与各个联系性的机构(主要是独立的政府间国际组织或具有半官方性质的非政府间国际组织)进行协商,并向它们提供建议,以及和非政府机构进行磋商,听取它们的意见等等形式来促进联合国经济与社会方面的工作的发展。经社理事会的附属机构以及与经社理事会发生联系的专门机构和政府间机构构成了经社理事会的主要成分。

经社理事会的一般日常工作都是由其各附属机构(即各委员会)来完成的,各委员会一般定期召开会议,并把所完成的工作向经社理事会汇报。经社理事会中的联系性机构有的是政府间机构,有的则是具有半官方性质的非政府间机构。这些联系性机构与经社理事会在这些相关的功能性领域进行工作性的合作,并经常召开一些国际性会议来促进世界各国在这些领域的合作。