1959年10月，是共和国十年“大庆”，为“争取用和平方式解放台湾”，中央决定在国庆前夕特赦一批国内战犯，这其中有原国民党东北保安长官司令部中将司令、徐州“剿总”中将副司令杜聿明、“末代皇帝”溥仪。
一
新中国成立后，为推动和平统一祖国事业的发展，中共中央做出了几项重大决策，其中卓有成效的一着，特赦国内战犯。
1959年9月17日，国家主席刘少奇发布首批特赦战犯的命令。这件事在海内外引起轰动。这一重大决策的出台，不是偶然的，有其深刻的社会背景，也经历了一个长期的酝酿过程。
国内战犯，主要是指在解放战争中被俘和在全国解放以后被捕的蒋介石集团战争罪犯，还包括伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战争罪犯。1948年11月1日，中国人民解放军总部发布惩办战争罪犯的命令，提出了“首恶者必办，胁从者不问，立功者授奖”的方针。新中国成立后，中共中央对如何处理战争罪犯非常慎重。
解放后六七年间，人民政府对这批人一直没有正式审判。当时，中央认为处理战犯的两个条件没有成熟。第一，蒋介石集团被赶出了大陆，中国人民准备用武力解放台湾，这说明内战尚未结束。对这一条，周恩来曾作出解释：“哪里有一个国家战争还未结束时就处理战犯的？”第二，国内正处在经济恢复和社会主义改造的过程中；新中国的政权还没有完全巩固；人民群众对战争罪犯的愤懑情绪也没有消除。如果提出对战犯正式审判，一定会有人被判处死刑。基于上述考虑，中央决定对这批人暂时不判不杀，则各地的管理所本着“惩罚管制和思想改造相结合”，“劳动生产和政治教育相结合”的方针，组织他们从事劳动生产和开展政治学习。同时，在生活和疾病治疗上给他们以人道主义的待遇。
1956年初，伴随中央关于“争取用和平方式解放台湾”的战略方针的提出，处理国内战犯问题被提到重要的日程上来。中央认为，“这些战犯与台湾有关”，处理得当有益于祖国的和平统一。
中央在此时提出这个问题是及时的、适当的。从国内形势来看，社会主义改造已经取得决定性胜利，第一个五年计划也已经提前完成，人民民主专政空前巩固。从战犯本身的情况看，经过几年的关押与改造，他们之中多数已经有了程度不同的悔改表现，许多人表示愿意重新做人。同时，人民群众对于战犯的愤恨已经逐渐淡薄，可以更冷静地从整个大局来看待这个问题。正如中央所指出的：“新的形势到来，我们对反革命的处理也要有新的估计，要把杀的减少而使改造的增加。”因为我们的社会力量更加扩大了，有了力量就什么都不怕了。
这年1月30日，周恩来在《政协第二届全国委员会常务委员会工作报告》中向全国人民发出号召：“为争取和平解放台湾，实现祖国的完全统一而奋斗”。当天，又在陆定一起草的《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告》的批示中提出了“政协会后，可放十几个战犯看看”的意见。这是中央准备特赦战犯的重要信息。
此后，中央及有关部门加紧了对战犯问题的讨论和研究。为慎重行事，中央在做出最后决定前，广泛征求了各方面的意见。这项工作是在3月14日、15日召开的政协二届常委会第十九次（扩大）会议上进行的，是在毛泽东提出的对国内战犯“一个不杀”的总原则下进行的。周恩来在会上对这一重大决策作了具体说明。他提出：我们的目的就是要“转消极因素为积极因素”。他还说：“杀他们是容易的，杀了他们，他们就不能再起积极作用，只能起消极作用，对台湾产生消极影响，使他们觉得战犯的下场总是要杀的，增加了恐慌，这不符合我们的政策。”公安部长罗瑞卿和最高人民检察院副检察长谭政文分别就战争罪犯问题作了报告。罗瑞卿在报告中分析了几年来战犯的改造情况，提出既要“一个不杀”，又“不能无条件地一概予以宽赦”的意见。他认为应该“对蒋介石集团战争罪犯中的某些人采取宽赦的办法。”
关中释放战犯的步骤，会上出现两种意见，一种主张逐步释放；另一种主张立即全部释放。就这个问题，会议展开了充分的讨论，周恩来做了大量说服工作。他指出：释放战犯是一个非常复杂的问题，“如果没有把握，我们一下子把人放了，文章就没有下文了。所以在今年的形势之下，还是分批释放的好。”他建议还是按照罗瑞卿的意见“先放少数的试一试，看看效果。”经过充分的民主协商，与会代表对释放战犯的目的、意义、步骤等问题统一了认识。会议作出“一个不杀，分批释放”的结论。
4月12日，中央政治局召开会议，通过了《关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》，通知说：“我们正在对蒋介石集团进行政治攻势，争取和平解放台湾，并且宣布只要他们回到祖国来，不管什么人，将一律不咎既往。在这种情形下，如果对已经俘获的战犯，反倒处决一批，实际上不但没有什么好处，并且会有助于美蒋巩固台湾反动集团，至少是害多利少的。看来从宽处理，可能对国家、对人民比较有利。”通知要求各地召集当地政协常委扩大会，或者其他适当范围的座谈会征求意见，并且请中央各部委、军委各部和其他国家机关、人民团体对此进行讨论。会后把座谈的情况报告中央，以便作最后决定。
经过充分酝酿和讨论，对战犯实行分批特赦这个方针终于确定下来。但具体选择在什么时候比较合适，考虑到当时不少人的接受程度，中央认为“还需要时间，需要分析，需要分别处理。”在5月2日召开的最高国务会议上车泽东说：如果在目前马上释放，时机还不够成熟。理由是：“放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放”。“不讲清楚这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，同时也没有必要。”
二
1957年1月29日，公安部向中央提出处理在押病残战犯的意见。毛泽东在这份报告上批示：“不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻表现较好的，都应考虑判决释放。”他请公安部门“将战犯全体审查一下，定出一个处理方案”由于不久即发生的反右派斗争，使特赦战犯工作的进程受到影响。但是，有关部门对战犯的改造工作却一直没有停顿。
那时，关押在各地的国内战犯共有926名，属于军队系统的有736名，其中，中将级军官有72名；少将级军官323名；相当于少将级的军官65名；校级军官276名。属于政府系统的有46名。为加强对战犯的统一管理和改造工作，1956年初，中央决定实行全国战犯大集中，其中有影响的二百多名国民慌高级将领作为重点被集中到北京功德林战犯管理所。在这里，他们每天除了学习和讨论党的政策，还要参加一些劳动。此外，管理所还组织他们在北京和外地参观，了解新中国的建设成就。这些措施，对转变战犯的思想有重要意义。瘳耀湘在北京参观后说：“我虽是一个旧社会遗留下来的犯人，但我是一个中国人，对这种复兴祖国的伟大的神圣事业，不能不虔诚的热烈拥护”；溥仪在参观农业生产合作社时流着泪向社员群众谢罪；王陵基原来把自己比作“泡了几十年的蒜头，骨头都泡黄了”，很难改造，这时也表示向人民认罪；伪蒙战犯德木楚克栋鲁普一向认罪态度不好，参观后也有转变，承认自己是蒙古族的罪人。
1959年国庆前夕，中央决定特赦第一批战犯。这个建议是由毛泽东在8月24日致刘少奇的信中提出的：“今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯……此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”
毛泽东的意见得到认同后，9月14日，他又代表中央向人大常委会提出建议：在建国十周年的时候，“对于一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，宣布实行特赦是适宜的。采取这个措施，将更有利于化消极因素为积极因素，对于这些罪犯和其他在押罪犯的继续改造，都有重大的教育作用。”为什么这时做这件事呢？9月15日，毛泽东在召集的各党派负责人会议上回答说，现在“人民群众站起来了，有神气了，不怕他们了。”因为，“这不仅是他们的问题，还要人民能接受。现在是改好了的人就赦，是特赦，不是大赦。”
9月17日，全国人大常委会二届九次会议讨论并同意了中共中央提出的建议。同日，国家主席刘少奇颁布了特赦令。
根据中央的精神，战犯管理机关对在押的战争罪犯进行了全面的严格的审查。最后，经过最高人民法院批准，决定首批特赦释放战犯33名，其中包括杜聿明、宋希濂、王耀武、杨伯涛等国民党将领，末代皇帝溥仪，还有伪蒙疆自治政府的战犯。12月4日，最高人民法院宣布首批特赦释放名单，并在北京、抚顺、济南、西安等地隆重召开特赦释放大会。北京功德林战犯管理所释放的10名国民党将领中，多数被分配到北京郊区和各地参加农业劳动，一部分在劳改农场就业。
首批特赦战犯释放后，人民政府继续对关押的战犯进行改恶从善的改造和教育，争取他们继续向好的方面转化。
根据中央关于每年特赦一批战犯的指示精神，1960年10月17日，公安部党组向中央写报告，提出了49人的特赦和减刑战犯名单，后经周恩来指示又增加李仙洲，共计50名。报告认为“掌握这样分批特赦的一种比例是适当的，既有利于目前的斗争，也适应今后每年都放一点的需要”。这个报告毛泽东阅后批示：“此件送少奇、富春同志阅看，在书记处通过照办”。11月19日，二届人大第三十二次会议通过特赦第二批战争罪犯的决定。同日，刘少奇发布特赦令。28日，最高人民法院批准特赦第二批战争罪犯50名。
从这以后到“文化大革命”之前，特赦战犯的工作，一直在中央直接指导下有步骤地进行着。具体情况是：1961年12月25日特赦释放第三批战犯68名；1963年4月9日特赦释放第四批战犯35名；1964年12月28日特赦释放第五批战犯53名；1966年4月16日特赦释放第六批战犯57名。
三
“文革”影响了国内各项事业的正常发展，特赦战犯的工作也被迫中断。
重新提出这个问题已经到了1974年年末。这时，中美关系已有了进一步发展，和平解决台湾问题已提到更重要的地位上。
1974年12月23日，周恩来和王洪文飞长沙向毛泽东汇报工作。谈话期间，毛泽东对周恩来说：还有一批战犯，关了这么多年，建议把这批人释放。周恩来回到北京后，立即通知负责对台工作的罗青长，请他赶快与统战部、公安部联系，传达毛泽东关于释放战犯的指示。随后，公安部召开会议，部长华国锋根据周恩来的指示。要求“各地清理监狱，清理在押原国民党军政人员。”不久，公安部将清理情况向中央作了报告。
3月17日，四届人大常委会第二次会议召开。周恩来向会议提出对全部在押战犯实行特赦释放的建议，华国锋作了说明，并提出：“对这次特赦释放的全部在押战犯每人都给以公民权；有工作能力的，安排适当工作；有病的，和我们干部一样治；愿意回台湾的，给足路费，提供方便，去了以后愿意回来的，我们欢迎。释放时，每人发给新制服装和一百元零用钱，把他们集中到北京开欢送会，由党和国家领导人接见，并宴请一次，然后组织他们参观学习。”经过讨论，代表们一致同意周恩来提出的建议。许多高级民主人士深受感动，董其武激动地说：“这次对全部在押战犯实行特赦释放并给以公民权和妥善安置，这只有在伟大领袖毛主席和伟大的中国共产党的领导下才有这样的事情，是毛主席团结一切可以团结的人的伟大政策的体现。”消息传出后，在台湾方面也引起很大反响，被称为“中共统战的冲击波”。
3月19日，最高人民法院宣布特赦释放的战犯名单，共293名，其中蒋介石集团战争罪犯219名，党政人员21名，特务50名，伪满战犯2名，伪蒙战犯1名。
至此，在押的战争罪犯全部处理完毕。