公共服务市场化的绩效优势与边界限度——对中国公共治安承包实践的省察
邹东升 胡术鄂
“治安承包”是将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。治安承包表现出一些共同的特征：第一，岗位职业化，解决有人办事的问题；第二，报酬货币化，解决待遇问题；第三，责任契约化，解决有章办事的问题。
一、治安承包的绩效优势
（一）绩效优势的经济分析
1.降低了行政成本
政府提供公共服务的多少直接影响政府行政成本。萨瓦斯的研究表明，公营部门（也称公共部门）提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%—95%。治安承包就是改变公共治安生产的新尝试。将竞争机制引入到了公共领域，由政府一家出资变成由安全服务消费者——社区居民承担一部分，可以降低行政成本。
2.增加了公民的收入
治安承包后，原来的一些闲置人员或低收入人员通过竞标成了承包人，他们的报酬通过承包范围内的居民出资、村集体或企业集体支付和政府补贴来兑现，通常情况下，这些报酬不低，给他们增加了收入。
（二）绩效优势的效率分析
按照公共经济学的公共产品理论，公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性。公共治安就是一种比较典型的公共产品。正是由于公共治安的非排他性和非竞争性，政府才成了其独家经营者，导致公共治安供给不足和供给上的低效率。将公共治安承包出去后，引入了竞争机制，把部分公共治安的生产以契约的方式委托给其他组织或个人，从而提高了其供给效率，以更小的成本提供了更好的公共治安服务。美国的监狱私有化正体现了这一点。
（三）绩效优势的效益分析
1.维护了社会秩序的稳定
治安承包后，责任区民警和承包人联系更直接、更广泛，对流动人口掌握情况的时效性得到增强，准确率也提高。一些案件线索能及时搜集上来，为公安机关及时打击犯罪，预防和减少了一些治安问题和矛盾纠纷的发生。
2.弥补了警力不足
目前我国的治安状况与10多年前相比，无论是刑事、治安案件发案数和特种行业，公共场所新增数，还是出入境人员、外来流动人口的总量，都出现了较大幅度的增长，而相比之下公安机关警力的增加速度远远滞后。在治安承包后，那些提供有偿社会治安服务的社会组织或个人，都是对警力的巨大补充。
3.促进了社会就业
治安承包需要承包人，在招收具体治安保卫人员时，一些退役军人、武警战士成为重点招收对象，当然，在农村，很多身强力壮的村民，或者懂一些擒拿技术的村民通常都能成为承包人。
（四）绩效优势的公平分析
实行治安承包，在政府满足了社会基本治安需求的基础之上，基层社区公共治安管理与防控主体多元化，由承包人满足了治安需求旺盛的地区公民的需求。而且治安承包激励了群众参与社会管理，民众不再单纯地扮演警政服务接受者的被动角色，民众对关乎自己直接、现实、切身的利益与公共事务的意见、要求、愿望被充分尊重，使其可以参与到原本只属于政府垄断的领域；社区犯罪防控的主体和权威不再是唯一，接受公共服务的普通群众有了用脚投票的选择权。因此，尽管治安这样的公共产品融入了市场因素，治安承包的“使用者付费”规则引发了一些人对社会公平的质疑，但是，不可否认，在上述意义上，它也彰显了效率与社会福利促进中的自由与公平价值。
二、治安承包的边界限度
（一）从治理途径来看
政府和市场都有自身存在的价值，两者是一种相互补充的作用，市场不是万能的，市场失灵要求政府参与。同样，政府也不是万能的，政府同样存在着失灵，要求引入市场的力量。“当安排者和生产者合一时，官僚制成本就产生了，即是维护和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即是聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。”公共治安承包能使维护和管理层级系统的成本低于聘用和管理独立生产者的成本，因此政府应将掌舵和划桨的职能相分离，即把政策制定和服务提供分开，更多依靠民间机构、社会力量，更少依靠政府来满足公众的需求。但在此过程中，政府不能使效率等浓墨重彩，而使公共精神、公共利益和公共责任苍白无力，公共利益应是目标而非副产品。
（二）从制度层面来看
1.承包内容的合法性
（1）治安防范承包与治安管理承包
从实践中看，治安承包从其承包的内容上可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包，二是治安管理承包。治安防范承包中的承包内容一般属于私权范畴的事项，如对违法犯罪人员的举报权、制止权，对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、社区巡防等。其中治安巡防具有双重属性，既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。而治安管理却是公安机关的行政职能，涉及公权力，具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。其中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。
（2）行政合同与民事合同从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。对于治安巡防的承包，其发包方只能是公安机关，此种承包关系应当认定为行政委托关系，其合同属于行政合同；而对于治安巡防以外的治安防范内容的承包合同则应看做民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。由于除治安巡防之外的治安防范承包内容属于私法领域的内容，且发包方只能是除公安机关等行政机关之外的组织，发包方与承包方都属于平等主体，合同也是基于双方合意而签订的，因此，此类合同属民事合同。治安管理不像治安防范，它属于纯公共权力。由于治安管理承包合同的一方是行政主体——公安机关，合同的内容是行政法上的权利与义务——治安管理，签订该合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标，且是以双方意思表示一致为前提的，这充分说明治安管理承包合同属于（准）行政合同，双方之间的关系是一种行政委托关系。笔者认为，除治安巡防之外的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而由发包方与承包方自行签订，公安机关只是以承包合同的居间者的面目出现就行，负责监督合同的履行。而治安巡防的承包和治安管理承包的合同签订则应由公安机关直接以发包方的身份出现，直接参与合同的签订。但《行政处罚法》第十九条规定了受委托组织必须符合以下条件：①依法成立的管理公共事务的事业组织；②具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；③对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。由此看来，就算治安管理的一部分内容可以进行承包，但也应当合乎法律规定。
2.公安机关与承包方的角色定位
治安承包是为满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供安全服务以外的一种补充形式，根据“谁投资、谁受益”的原则，由治安防范承包者在公安机关提供的安全服务之外，另聘人员进行安全防范和管理，并根据安全防范和管理的效果获得相应的报酬。如果实行承包后，公安机关不再向这些地区提供安全防范服务，有可能在治安防范承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益会遭到更大的损害。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，不再承担该特定区域的治安防范任务，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。至于治安承包方，其在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。
（三）从操作层面来看
1.承包方的准入资格与上岗条件
承包者的素质和对承包者的选择至关重要。在这方面，必须坚持“四严”，即严格标准、严格程序、严格把关、严格培训。在选聘过程中，注意走群众路线，公开竞争。承包人产生之后，先培训，后上岗，以避免因为承包人的失职或缺乏一定的法律知识等主观因素而导致治安承包者的承包失败，使本想获得较高安全保障的组织或个人的合法权益遭到更大的破坏，这样，政府又得投入更大的成本去弥补损失，这是得不偿失的。
2.承包经费的提供
具有行政权性质的治安承包应由公安机关提供主要经费，而治安防范中除了治安巡防以外的治安承包则由受益者自筹经费，行政部门提供适当补贴。同时治安承包的内容应与政府提供的基本安全服务不同，应是一部分不同性质的且具有特色的服务，这样由受益者出一部分钱进行治安承包才具有合理性。
3.招标、考核行为的规范及标底的合理确定
（1）在招标过程中，必须建立较为完善的招标制度。
（2）在考核过程中，既要选取明确、有刚性的指标，还可选取群众安全感、群众满意率和政府回应性等软性指标，考核的过程与结果应公开，并接受出资人的监督与审查，避免腐败行为和寻租行为的产生。
（3）对标底的确定不仅要考虑到所承包区域的历史情况，还要考虑到整个社会治安形势的发展趋势。
（作者单位：西南政法大学管理学院）