第一节 机电产品进口管理改革的重要性
一、经济全球化趋势对机电产品进口管理改革的重要影响
当今世界经济的发展，一些重大趋势值得我们注意，这就是经济全球化趋势愈演愈烈，凡是实行经济开放政策的国家无不卷入这一潮流。经济全球化的定义，目前见诸文献的有多种表述，本书认为经济全球化是指各国商品、服务、信息和生产要素在全球范围内自由流动，实现优化配置，并逐步跨越从政治上以民族、国家为主体的地域疆界，削减各种贸易壁垒和投资障碍，使世界各国间经济贸易相互依赖、相互融合、相互竞争和制约的趋势不断加强。经济全球化的形成与发展有其深刻的时代背景，其产生的主要原因：随着世界范围内生产力水平的不断提高，生产的社会化和国际化上升到了一个新的高度，各国科技水平和经济发展也进入到一个崭新的阶段，这些变化决定了各国在经济上相互依存度的不断提高和资源在世界范围内的优化配置成为现实，并客观上要求对社会分工的深化和市场规模的扩张。
经济全球化与贸易自由化是相伴产生的。生产力水平的提高使得各国的生产关系和上层建筑必然作出相应的调整，以使其实现在世界范围内的协调发展。关贸总协定以及其后建立的世贸组织均是顺应这一潮流发展的结果。以发展的眼光看，经济全球化将把世界市场的蛋糕做大，让贸易份额增加，使得参与经济全球化的国家分享这一利益。同时，也应看到与分享经济全球化利益不相协调的是，某些发达国家以种种借口对开放本国市场国家的主权也提出了挑战。例如，1996年美国国会通过了“赫尔姆斯—伯顿法”（又称为《古巴自由与民主团结法案》），其中要求古巴赔偿1949年革命胜利后所没收的美籍古巴人（实际上是在美国的古巴流亡者）的资产，规定任何外国公司不得收购或租借这些资产，否则美国今后将拒发其赴美签证，并禁止全球的美国企业向这些公司提供信贷，美籍古巴人有权起诉这些公司。对此，古巴政府提出强烈抗议，许多发展中国家和日本、加拿大等发达国家都一致反对美国将国内立法凌驾于世贸组织的准则之上的行为。这种行为无疑侵犯了古巴的主权，妨碍了世贸成员之间正常的投资和贸易活动。可见，在贸易自由化的过程中，继续强调尊重国家主权这一国际法准则是至关重要的。
诚然，主权是一国享有的统一的、持久的、不容分割的凌驾于法律之上的最高权利，而政府管理经济事务的权力是由法律所赋予的。面对汹涌澎湃的经济全球化浪潮，发展中国家政府遇到了前所未有的对传统管理经济职能及其作用的挑战。如何应对挑战，化不利因素为有利因素，准确把握参与经济全球化的度，就是包括中国在内的所有发展中国家政府都不能掉以轻心的重大问题。具体到中国机电产品进口管理改革，怎样审时度势把握参与经济全球化进程，在“入世”后的过渡期内对政府管理进口的权限作一合理定位，以下诸点不能不认真考虑。
1．中国主权作为对内最高，对外独立的权力，是中国在国际社会安身立命之本，因而全球化应以尊重中国主权为前提，要为中国的国家利益服务。如果在机电产品进口管理中，或者说机电产业发展中，成本大于收益，那么中国政府就要慎重考虑参与经济全球化的步骤和方式。因为，在现代社会，任何一个国家的明智政府都不可能以主权为代价来获取全球化的入场券。
2．经济全球化挑战的是各国政府具体管理国家经济发展事务的权力，即治权。在相互依赖的全球化进程日益加快的今天，对治权提出了自主限制的要求。然而，相互依赖是说国家之间或不同国家中的行为主体之间双向影响和相互依存的状态。它并不意味着相互之间完全均等依赖，往往在相互依赖关系中，各行为主体处于不对称的状态，对传统的主权起到削弱和破坏作用。
3．如何解决经济全球化与中国作为发展中国家对机电产品进口管理权限的矛盾，便是探索建立新型中国机电产品进口管理体制所面临重大而现实的课题。说其重大，是因为脱离国家主权和国家利益，一味追求全球化不利于国民经济健康稳定发展，也不能维护全球公平合理的政治经济新秩序。说其现实，则因为中国作为最大发展中国家，对其机电产品进口管理的许多问题，需要国际间的广泛合作和谅解，出让一部分治权并进行有限自主限制，是为了世贸组织成员都能共同遵守权利与义务平等，来分享其共同利益。因此，从某种意义上说，中国“入世”后机电产品进口管理力度不是淡化或者取消了，而是在国际规范的基础上得以加强，与国家利益更紧密结合了。这里关键是我们要设计出体现不断创新特征的制度供给，来保障本国机电产业在参与经济全球化中的利益最大化。
二、当代各国管理贸易政策取向将使中国机电产品进口改革愈加显得紧迫
管理贸易作为有组织的自由贸易，是以协调为中心，以政府干预为主导，以磋商谈判为手段，对本国进出口贸易和全球贸易活动进行干预。它的出现与兴起有着深刻的原因。
20世纪70年代以来，在世界生产力和科技水平迅猛发展的基础上，各国在经济和政治上的相互依靠和影响在不断增强。随之，世界经济区域集团化的步伐也在加快。欧盟、北美自由贸易区、南锥体共同市场、美洲自由贸易区、东盟自由贸易区、澳新联盟、亚太经合组织的区域内贸易额，目前已经占到世界贸易额的61%。但是从国际经济学理论的分析我们也可以看出，地区经济一体化在产生贸易创造效应的同时，也会产生贸易畸变效应，即区域内贸易额的增加将导致区域外贸易额的减少。为避免区域集团间的贸易冲突，在国际范围内实施有效的贸易规则，协调区域集团的利益，对世界贸易的良性发展就有着举足轻重的作用。由此，国际管理贸易政策的实施渐趋广泛。
在此期间，各国贸易收支出现严重的不平衡，西方贸易大国之间的贸易摩擦加剧，贸易保护主义日盛并风行世界。各国纷纷采取各种手段，限制进口，保护本国民族工业。西方发达国家借助关税及非关税壁垒展开的贸易战此起彼伏，同时大多数发展中国家以保护民族工业和本国市场为目的，以奖出限入的政策措施，抵制来自国外商品的渗透。因此，各国在进出口贸易上实行有管理的贸易政策势在必行。
目前，像美国等西方发达国家都把管理贸易理论作为制度创新基石，大力开展经济外交，打开别国市场大门，推动本国出口增长，以抗衡经济全球化的挑战。他们把“经济安全”放在对外政策的首要核心地位，通过多边和双边谈判，以相应行动来惩罚损害本国产业的外国竞争者，以保护国内战略性的高科技产业，同时也扫除在国外的投资与贸易的障碍，维护本国在世界市场的经济利益。目前，在美国企业界普遍认为，当今的国际竞争迫切需要政府运用国家政权力量的支持，以取得竞争优势。而美国政府也清醒认识到，振兴美国经济的关键在于振兴美国企业界，并视企业界成功地参与国际竞争为美国国家利益的最终体现。因此，加强政府与企业界的紧密联系与广泛合作，为企业出口提供全方位的服务，便是美国外贸制度创新的另一块基石。
目前，中国包括机电产品进口管理在内的整个外贸管理体制，都面临着紧迫的双重改革任务：①从单纯依靠国内法规文件，关税、非关税行政措施壁垒管理进口，向符合WTO运行的审议、协调、争端解决机制，实施国际规范的管理贸易进口制度模式转变。改革的核心，在于减少国内法律与国际法规相冲突的制度缺陷。②从传统的国家过度保护和无效保护并存的粗放进口管理模式，向重点监控与适度保护并举，全面建立预警机制的集约化进口管理贸易模式转变。改革的核心，在于建立市场调控进口与中国特殊国情相结合的全新的进口管理体制。
三、从进口对国民经济的影响看机电产品进口管理的重要性
在开放型经济体制下，进口与一国国民经济发展休戚相关。一般而言，进口是国民收入的漏出量，进口的快速增长往往会通过乘数缩减效应和缓冲内需增加效应的方式，影响国民收入的增长。从短期和需求的角度看，一国经济的增长主要取决于消费、投资和净出口需求。净出口越大，它对国民生产总值的拉动作用也就越大。但近年来，中国的进口增长率开始逐渐超过了出口增长率，这种趋势如果持续下去，必将减少净出口对经济增长的拉动作用。
与此同时，在中国国内总需求不足，实施积极扩大内需政策的情况下，进口产品数量的过快增长往往会排挤对国内同类产品的需求，产生挤出效应，削弱中国通过宏观经济政策扩大内需，拉动经济增长的努力。据有关统计显示，中国的国民经济对进口的依存度从1978年的5.2%提高到1999年的16.7%。近几年不断攀升，2000年、2001年、2002年进口依存度分别为20.8%、21%和23.8%。尤其是机电产品进口在中国进口总额中所占的比重，大体保持在45%～55%之间。可见，进口对中国国民经济发展所起的作用越来越大，其中，机电产品进口对整个工业增长，乃至国民经济全局的影响也日趋增强。
从目前看，按照国际竞争力指数分析，中国具有比较优势的机电产品主要集中在技术劳动密集型的电子元器件、家用电器等产品上，而像汽车、数控机床、航空航天器等资本技术密集型机电产品则处于比较劣势，由于中国以往对机电产品的进口限制较多，所以中国处于国际竞争劣势的机电产业一直未受到较大冲击。但中国加入WTO后，随着关税的下降和非关税壁垒的削减，中国将要承受较大的开放国内市场的压力。虽然这种市场开放的进程与中国迄今为止自主进行的市场开放进程是一致的，但是其涉及领域之广，力度之大，时间之紧迫却是以往开放所无法比拟的。而关税减让和非关税壁垒削减，将会降低国外技术、资金密集型机电产品进入国内市场的门槛，从而使国外同类机电产品的相对竞争力明显提高，最终导致中国机电产品进口的较快增长。
根据数据分析表明，由于市场开放、经济增长率上升等因素的影响，中国今后几年的贸易顺差将减少。预计2003～2005年，中国进口的增长速度将高于出口增长速度2～4个百分点。同时，根据有关模型分析预测，2003～2005年主要机电产品进口的年均增长速度分别为：机械10.2%，汽车105.1%，电机12.0%，电子5.2%。由此推算，中国加入世贸组织过渡期内，机械、运输设备等机电产品进口在世界进口贸易总量中的比重也将提高5%左右。
“入世”后，机电产品的进口将呈现出显著增加的趋势，这会对中国国内机电产业形成较大的压力。尤其是在中国国内需求不足，国内生产供给能力过剩，出口增长放缓的情况下，机电产品进口的剧增，会对国民经济产生较大影响。由于机电产品进口体制可以影响中国机电产业的竞争力水平，并进而影响中国经济的长期发展。因此，在当前形势下，尽快构建新型的、符合WTO规则的机电产品进口管理体制，从而有效调控不必要的进口，尽量利用国内供给，缓解国内有效需求不足，减轻进口剧增对国民经济的负面影响就显得尤为重要。有鉴于进口对国民经济的影响，在构筑新的机电产品进口体制中，我们应以“有保护的渐进式开放”为原则，以完善合理的进口鼓励和必要的进口限制政策、建立机电产业发展的激励和保护政策为重点。
第二节 机电产品进口管理的目标和原则
一、机电产品进口管理体制改革的侧重点
长时期以来，中国业已形成了高度集中统一的进口管理体制，用计划行政，手段直接配置资源，支持优先产业的发展。尽管改革开放已经历了20多年，在中国现行体制中仍然存在着一些计划经济体制时期遗留下来的痕迹。过去，中国对机电产品的进口一直实行严格的行政审批制度，以此来保护国内相对落后的机电工业的发展，使之减少来自国外产品的竞争冲击。加入WTO后，这些与市场经济不相容的不适当的政府干预和管理手段都将逐步取消。为适应WTO规则的相关要求，中国的机电产品进口管理体制必须做出重大调整，实现与国际惯例接轨。
中国加入WTO是改革开放进程中必然结果，对中国机电产品进口管理体制的改革来说，就应该以WTO多边贸易体制作为框架，力求使中国的开放型机电产品贸易体制与WTO多边贸易体制相一致。具体来说，应注重以下几方面的改革重点：
1．政府职能的转变是中国机电产品进口管理体制改革的前提和条件。“入世”后，政府作为入世的主体，找准其角色定位至关重要。就机电产品进口管理体制而言，政府职能要由原来的以权力、控制型为主的体制模式向以服务、监督型为主的体制模式转变。
2．改革和完善中国的机电产品进口管理体制是个探索的、渐进的过程，不可能一蹴而就。由于中国的社会主义市场经济体制尚未充分建立，所以中国机电产品进口管理体制与WTO在运行的基础上尚有一定差距。因此，我们应该循序渐进，在不断探索中逐步建立和完善适合中国国情的、有中国特色的体制，切忌操之过急，不顾主客观条件，盲目照搬国外的体制模式。
3．要合理确定机电产业保护的范围和原则，寻求保护与竞争的最佳结合点，鼓励技术创新和竞争机制。要明确保护民族产业并非保护所有的落后产业，而是要有所保，有所不保，重点保护那些具有潜在竞争力，而目前又暂时不具备和外商竞争的幼稚产业和支柱产业。同时要明确保护要有期限，保护只能是暂时的，保护本身不是目的，只是培育产业竞争力的手段。
4．关注国际贸易保护措施发展的新趋势，把当代发达国家目前已经启用的贸易保护措施作为我们今后关注、借鉴的重点。二战以后，世界各国采取的贸易保护措施大多沿着这样一条轨迹发展，即从以关税壁垒为主的阶段，过渡到以非关税壁垒为主的阶段（中国现处的阶段），进而过渡到目前发达国家以技术性贸易壁垒为主的阶段。技术壁垒不但符合国际惯例和WTO协议，而且具有较强的协调和保护作用，是管制进口的一种新方式，尤其是在发达国家极为盛行。而中国在技术性贸易保护措施的实施方面尚处于起步阶段，因此不断学习和借鉴发达国家先进的经验，是我们今后进行机电产品进口管理体制改革的重点所在。
二、机电产品进口管理体制改革的方向和目标
（一）改革的方向
弱化行政干预，强化经济和法律的监管作用，按照国际规范对进口商品的品种、数量和用途加以管理，进一步完善配套措施的改革，逐步实现机电产品进口管理朝接近WTO规范的方向转变，合理确定中国机电工业的保护度。
经过20年改革开放，在机电产品进口管理方面，中国既有成功的经验，也有需要汲取的教训。下面通过分析家电、汽车两个行业发展的历程，以期能得出在今后机电产品进口管理改革的启示。
1．中国以电冰箱、电视机、洗衣机、空调器等产品为代表的家电工业是改革以来开放最早，关税税率降到最适中，国内企业迅速跟进奋起竞争最成功，并获取开放利益最大的一个机电行业。其中，最关键的一点经验是，政府在制定该产品进口管理办法时，首先是要保证该产品在国际国内两个市场上的有机联系，在充分兼顾市场经济多边自由贸易在满足国内市场需求的基础上，制定合理适中的关税水平。十几年的时间里，中国已经成功地在家电行业占据了适合自己竞争实力的国际分工地位，并开始利用国内国外两种资源、两个市场，走出国门，向海外投资，扩张国际市场份额。
2．中国的汽车工业走了一条与上述家电工业相反的高关税、低保护、弱竞争的路子。中国对汽车的进口，改革开放以来一直采取严格限制，利用高关税壁垒的行政性保护措施来对汽车进行进口管理。汽车工业在国家的高关税保护政策下，只能在封闭的国内汽车市场上寻求供求平衡。以轿车为例，虽然中国在一汽奥迪、二汽富康、上海桑塔纳、天津夏利等品牌上有了一批中国合资轿车生产企业，但是由于没有国外同类档次轿车的参与竞争，结果所有这些中国轿车生产企业几乎无一形成最佳规模经济。中国汽车工业长期以来不能从经济全球化的范围进行产业结构调整，充分利用国内外的资源和市场。作为汽车工业由于专业化分工协作复杂，技术经济性能水平高，如果一味关起门来“闭门造车”，往往会落得成本与质量无法跟国际先进水平的汽车制造商相竞争的境地。
由上述分析可知，政府对进口管理体制的创新制度设计，应定位于寻求保护与竞争的最佳结合点，它所制定的政策取向应该是鼓励竞争和技术创新。
（二）改革的目标
机电产品进口管理体制改革的总体目标是：在结合国内现状、借鉴WTO规范原则和国际经验的基础上，强化进口管理措施的科学性、法律性、规范性、国际适用性，建立以经济手段、法律手段和行政手段共用的管理模式，尽量简化管理手续，提高透明度，实现适度保护国内机电产业，促进机电产业政策的贯彻和机电产业结构调整的目的，形成符合WTO规则、促进国内改革的有中国特色的机电产品进口管理体制。在改革方式上，从过去侧重突破旧体制向侧重建立新体制转变；从过去注重单项推进转向突出综合配套改革；从主要依靠政策推动转向主要依靠法律框架约束和促进。
具体而言，以WTO法律规则为依据，进一步完善中国对外经贸立法，依法管理对外贸易；依法确立统一的进口管理体制；按产业政策调整和完善关税结构，引导进口机电产品结构的适时调整；改革不规范的进口行政管理措施，缩小并最终取消进口行政性审批的范围，增加进口管理的透明度；对幼稚产业进行合理、适度的保护，并适度引入竞争；采用有效经济手段和法律手段，减轻或消除进口商品以补贴或低价倾销等进入方式对中国造成的危害；对需要依法进行检验的某些进口机电产品，要采用先进的检验设备，改进检验方法，以方便进口检验。
近期目标：按产业政策和国际通行做法实行产业定位排序，并提前根据加入WTO所承诺的机电产品市场开放时间表，促进相关行业的发展与成熟，用1—2年时间尽快完善相关法律法规的制定与实施，为进口管理的规范化和依法管理打下良好的基础。
中期目标：建立和完善相关机电产业结构升级的各项配套措施，在提高竞争力的前提下，加快机电产品进口管理贸易自由化的进程；力争用5年左右的时间，形成全面、统一、配套的进口宏观调控体系，以促进技贸结合、合作制造，推动国内产业的技术水平提升。
长期目标：以提高机电产业的国际竞争力为根本目标，建立能与国际惯例和中国国情有机结合的进口管理体制，并使之成为规范、科学、行之有效的宏观调控机制，为国内经济与国际经济接轨，实现优势互补创造有利条件。
三、机电产品进口管理体制改革的原则
（一）正确处理WTO规则与中国具体国情之间的关系
WTO倡导贸易自由化，主张通过减少和取消关税、数量限制和其他非关税措施来改善市场准入条件，要求WTO各成员方保持贸易政策和措施的透明度，以确保成员国的国内贸易政策与WTO的规定相一致，从而促进WTO协议中的义务得到全面而迅速的履行。因此，加入WTO后，中国在获得权利的同时，也必须履行义务，因为WTO倡导贸易自由化原则、非歧视贸易原则、贸易稳定性和可预见原则、透明度原则，是各WTO成员所一致公认要履行的原则。这些原则对中国机电产品进口的直接影响是：降低关税，削减非关税壁垒，增加进口管理贸易政策的透明度，所以，中国机电产品进口管理体制改革要以此为原则。但中国在倡导对外贸易实行公平、自由原则的同时，也要结合国内现状，对那些涉及国家安全、公民身心健康、社会公共利益、国内供求敏感、国内资源可能用竭、破坏生态环境等机电产品的进口，实行部分限制或禁止，做到国际规范和国内现状的有机结合。
（二）充分发挥关税和可以保留的非关税措施的积极作用
完善关税结构，加强对机电产品进口结构的调整和引导。充分发挥关税的调节作用，对于国内可以生产制造、质量尚可，但暂时不具备国际竞争力的产品，可采用较高的关税予以适度保护，以引导企业购买国内设备。对于国内不能生产制造的设备以及关键设备，可采取较低的关税。WTO的协议一般禁止使用数量限制措施，但允许各国采用反倾销、反补贴等手段。对此，乌拉圭回合专门订有《反倾销协议》、《补贴与反补贴协议》和《保障措施协议》，对倾销定义、调查程序、裁决机制、制裁手段等都做了原则性规定。许多国家都将反倾销反补贴作为合法管理进口的有效手段。这种手段不仅为欧美等西方国家普遍采用，而且为墨西哥、智利等发展中国家相继使用。中国应尽快完善这方面的有效保护手段。
（三）准确把握开放市场与适度保护之间的关系
WTO推行贸易自由化和市场开放，但开放市场并不等于放弃合理保护，贸易自由化也并非放任自流。况且中国现有的经济发展水平、某些产业承受能力、某些产品竞争能力、市场成熟程度同发达国家，甚至新兴工业化国家相比都还存在一定的差距。因此，必须采取“逐步开放市场”的作法，同时要把握好适度的原则。适度，是指开放市场要考虑中国机电产业的承受能力，市场开放程度要与中国经济发展水平相适应。在市场开放的同时，对幼稚的机电产业也要适度保护。世界各国，包括西方发达国家都对本国工业采取过多种多样的保护措施。当然，保护幼稚工业不是一概的保护落后，应该重点保护那些刚刚起步，竞争能力还不强的行业，特别是高新技术产业以及关系国计民生的支柱产业。随着多边贸易体制的加强和国际贸易自由化步伐的加快，保护民族工业也需要有新思路，也要采用国际通行的做法。
（四）处理好合理进口与扩大出口的关系
利用进出口结合的新机制，可以充分利用国内外两种资源、两个市场，可以在对外谈判中增强中国的地位，更积极地寻求进出口的贸易平衡。加大以进带出、进出结合的工作力度。充分利用国际竞争中的后发优势，有重点地引进国际先进技术和设备，缩小中国与发达国家之间的竞争力差距。探索有利于改善进口结构，促进引进技术消化和创新，最终提高国际竞争力的途径。做到进出口平衡发展，并力争建立以进口增长带动出口增长的新机制。
（五）建立以经济、法律手段为主与行政手段为辅的新机制
以经济和法律手段对进口进行宏观调控，是WTO各成员对国际贸易管理的通行做法，中国通过对机电产品进口管理体制改革，亦尽早形成层次分明、主辅明确的进口宏观调控机制和体制。要强调以经济、法律手段为主，行政手段为辅，形成以关税、汇率、税收、信贷、利率等经济杠杆为主要调节手段的保持国际收支和进出口平衡机制，并进一步规范各种可保留的非关税措施，减少并逐渐取消行政审批。