随着以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会目标的提出，越来越多的人把目光投向城市化进程中的中国农村和农民，以及农村剩余劳动力的出路问题，他们关注并反思我国城市化政策，努力探索积极的城市化发展道路，建立广大农村分享工业化、城市化、现代化的新机制。因此，党的十七大提出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”按照这一要求，在经济相对落后的西部民族地区，各级政府从加快市场经济进程，实现农村经济繁荣，推动中心城市发展的高度，充分认识小城镇建设在整个经济建设中的重要作用，下大力气搞好小城镇建设。本调研以散杂居民族地区的宁夏南部山区固原市为例，从固原市城镇建设的现状，以及城镇化建设中所存在的生态环境问题等方面进行分析研究，并提出相应的对策和思考，希望能够对西部民族地区城镇化建设中的生态环境保护战略的实施提供有益的借鉴。
一、固原市城镇化建设
城镇化是指乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断进行空间上的聚集而逐渐转化为城镇的经济要素，城镇相应成长为经济发展的主要动力的过程。城镇化进程最基本的表现和特征是人口城镇化水平的日益提高，即一个国家（地区）内的人口由农村向城市转移，农业人口转化为非农人口；农村地区逐步演化为城市地域，城镇数目不断增加；城市人口不断膨胀，并在总人口中占据越来越大的比重。城镇化是当今世界经济社会走向现代化的普遍规律，是衡量一个国家和地区经济社会发展水平的重要标志。当前，我们正处于西部大开发深入发展的阶段，加快西部地区经济社会发展，必须加快西部民族地区城镇化进程。
从国外城镇化过程的经验看，城镇化的发展是一个缓慢—加速—再缓慢的过程。根据国家统计局对我国城镇化发展战略的研究，中国城镇体系在逐步完善，以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系已经形成，特别是城市群发展取得了积极的成效，中西部地区一些密集的城市群地区也在迅速发展。数据显示，截至2009年底，中国城镇人口达6.22亿，城镇化水平达46.6%，“十一五”以来年均增加0.9个百分点。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50%，进入城市社会。根据住房和城乡建设部在编制全国城镇体系规划期间的研究，当前和今后一段时期是我国城镇化转型发展的关键时期，未来10年至15年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平将年均提高0.8～1个百分点，城镇化快速发展的趋势不会改变。
从全国来看，当前土地的城镇化快于人口的城镇化，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%。就宁夏而言，在2000年第五次人口普查的各省、自治区、直辖市城镇化水平排序中，宁夏的城镇化率为32.43%，在统计的31个省、自治区、直辖市中位居19，排在陕西、湖南、四川、河北等大省之前，仅比全国平均城镇化率的36.2%低3.77个百分点。西部大开发10年来，宁夏城镇化率从2001年的36%发展为2009年的46.53%，城镇建成区面积较2002年扩大3倍多，城镇人口达到290.9万人，近一半宁夏人围绕城市而居。如果不是受到固原市仅有的28%这样一个城镇化低水平的影响，宁夏的城镇化率将会高于全国平均水平。根据宁夏回族自治区下发的《关于加快推进城乡统筹的实施意见》，到2015年，宁夏城镇化率将达55%左右。从某种意义上来说，随着党的十六大提出的加快城镇化进程，全面建设小康社会的战略部署的全面实施，今后宁夏城镇化发展的整体水平，关键取决于固原市的城镇化发展速度。
二、固原市城镇化基本情况
固原市地处宁夏南部六盘山区，辖原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县一区四县62个乡（镇）891行政村（重点贫困村661个）；土地总面积1.05万平方公里，其中：耕地502万亩；回、汉各族群众总计150.1万人，其中农业人口128.6万人，占总人口的85.7%，回族67.9万人，占总人口的45.3%，是较为典型的散杂居民族地区。
固原市海拔在1248～2942米之间，地形以黄土丘陵沟壑区和土石山区为主；属干旱半干旱大陆性气候，年平均降雨量300～619毫米，蒸发量1250～2000毫米。生态脆弱、环境承载能力弱、自然灾害频繁，被联合国粮农组织认为是“不适宜人类居住的地区”。
近年来，固原市坚持把统筹城乡发展作为落实科学发展观的一项重大战略举措，将推进城镇化进程与新农村建设有机结合起来，紧紧围绕建设宁南区域中心城市的目标，大力发展城镇经济，扩展城镇功能，改善城镇环境，城镇化建设工作取得了明显成效；同时，结合城乡环境综合整治工程，组织实施了乡村道路、生态移民、危房改造等项目建设，加快了社会主义新农村建设，有力地推进城乡统筹协调发展。全市城镇化率由2002年底的13.05%提高到现在的28%，城镇建成区面积由2002年底的39.64平方公里提高到现在的45.72平方公里，其中固原市区建成区面积由29.83平方公里提高到现在的31.95平方公里，人口由9.17万人提高到现在的19.54万人。
三、固原市城镇化建设的主要做法
1.整体规划、科学定位。2002年7月，经国务院批准固原撤地设市后，宁夏回族自治区人民政府将固原市确定为宁南区域中心城市，按照新的城市定位，及时调整城市发展思路和产业布局。2005年，按照“因地制宜、着眼未来，超常发展”的原则，聘请国内外知名专家，重新审视市情，修编完成了新一轮《城市总体规划》和《城镇体系规划》。规划期限为2005年～2020年；规划控制范围北起沈家河水库，南至九龙山和二十里铺，东起东岳山，西至飞机场和彭堡水源地保护区，规划控制面积168平方公里，规划中心城区（市区）面积43.2平方公里，人口40万人。将城市性质提升为：历史文化古城，宁夏南部及周边地区的区域性中心城市，以发展农副产品加工业、商贸业和旅游业为主的具有民族特色和山城风貌的生态型城市。在规划布局上，将市区规划结构确定为三个功能区，即：老城区为商贸流通和居住区，新区为行政办公科教文化中心，试验区为工业产业区。在城市特色上，坚持以人为本，塑造城市个性，突出“生态人居”“回族之乡”“丝路重镇”三大特色，并根据现代城市的要求，确立了“敞、亮、绿、净、美”的城市建设方向。在城市总体规划指导下，及时配套编制完成了各区域性控制性详规和修建性详规，为引建项目、摆布产业、推动固原城市建设提供了方向性保证。在规划监管上，固原市始终坚持“遵守一个法，规划一张图、建设一盘棋，管理一条龙”的理念，严格执行规划“三线”制度（即建筑“红线”、绿化“蓝线”、文物保护“紫线”）和“一书两证”制度（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证），加大规划监督执法力度，从2003年开始，对市区建设项目进行规范化的统一管理，统一开发，严禁任何单位和个人私自建房，对违章建设行为坚决查处，确保了规划的权威性和严肃性。同时指导各县编制完成了城市总体规划、小城镇建设规划、危房危窑改造规划、新农村建设规划和乡村布局规划等，确保了统筹城乡、科学发展。2009年编制的《固原市产业发展规划》中，又把固原的城市战略功能定位为：宁南与宁甘陕毗邻地区以重化工业与现代服务业为主体的区域中心城市、特色农业与农产品（系列）加工业基地。
2.完善基础，提升功能。一是构建道路网络。撤地设市后，新修了高平路、北新街等城市道路8条；改扩建文化街、政府街等城市道路10条；改造完成了城市西、南入口和银平公路市区段等道路3条。新增城市道路18.27公里，市区道路总长度达到139公里，初步形成了以市区为中心、老城区、试验区、新区为枢纽，“三纵四横”“四路八街”为骨架，内联外接、呈方格网状排列的城市道路网络，为城市建设进一步发展拉开了基本框架。二是完善公用设施。先后建成了垃圾无害化处理厂、污水处理厂各1座，城市供水水源地1处，新建水厂1座，使市区日供水能力由原来的1.1万吨增加到3.7万吨；并对供排水管网进行改造升级，新增城市供水管网23.8公里，排水管网30.5公里，基本满足当前城市发展的需要。建成南塬和北塬集中供热工程，不仅保障了居民温暖过冬，而且减少了污染，提高了空气质量。建成了新的行政中心，拓展了城市发展空间。且随着汽车站、体育馆、宁夏师范学院新校区、固原回中、市委党校等一批公用设施在新区建成投入使用，以及2010年在新区要实施的近20个重点建设项目，城市的发展空间将更大，功能日趋完善。随着六盘山电厂建成，利用电厂余热进行集中供热将成为现实；中水厂今年建成投入运营，飞机场今年要试运行，这不仅有力促进了固原市旅游业的发展，而且对发展区域经济、加快推进城镇化进程也将产生巨大的拉动作用。三是推进城市绿化。按照固原城市总体规划和绿地系统规划，为了体现山水、旅游城市特色，依据城市环境与周边生态环境相协调的原则，充分利用山体水系等地形地貌，大力开展“五山两河”（即东岳山、黄峁山、九龙山、古雁岭、明庄梁、清水河、马饮河）的绿化治理，初步形成了点线面结合，多层次、高水准的城市绿地系统，营造了城市东、南、西、北“四线绿色屏障”。市区绿化覆盖率和绿地率分别达到27.9%和27.6%，人均公共绿地面积达到11.8平方米。四是改善人居环境。集中开发了东海、金城、山城名邸等住宅小区近10个，建筑面积180多万平方米，人均住房面积由2002年的11.5平方米增加到26.14平方米，满足了市民居住需要。实施清水河治理与景观建设工程，建成集休闲、娱乐、健身于一体的九龙山半岛公园和6座橡胶坝，总蓄水量91.92万立方米，彻底改变了老城区南部边缘地带脏、乱、差的现象，人居环境得到了明显改善，该项目获得了建设部“人居环境范例奖”，成为宁夏第三例获此殊荣的城市（银川两例）。五是保护改造老城。积极引导社会各界参与老城改造，开发建设了新时代购物中心、五指广场、南河滩市场、南宇建材市场等重点商流中心，总建筑面积超过10万平方米。完成通信、电力、广播电视等城市基础设施的改造升级，强、弱电管网入地9.7公里；整体考虑、统筹安排，先后建成了憩园广场、地标广场、新时代广场、大原广场等9处集草坪、树木、喷泉、灯光于一体的多功能标志性广场。按照“整旧复旧”的原则，对东门古城墙进行了修复，建成了古城墙遗址公园。2010年将打通中山街南北延伸段，进一步完善供排水管网系统，对老城区城中村、城乡结合部进行开发建设，老城区的综合服务功能将更加完善。
3.统筹管理、优化环境。一是整治街区环境秩序。对中山街、文化街等主要街区和南河滩、贸易中心等公共场所实施综合整治，纠正街区店外经营、乱搭乱建和车辆乱停乱放影响交通的行为，初步形成了城管、公安、交警、运管等多部门联合执法的长效机制。二是规范户外广告管理。制定《市区门头牌匾管理办法》，按照统一规划，统一设置标准，拆除、改换设置不规范、破旧的门头牌匾，严格审批户外临时宣传广告设置，清理乱贴乱画非法小广告，逐步规范市区门头牌匾和广告设置。三是建立卫生保洁制度。按照《市区道路清扫保洁实施细则》规定，实行包干换片、责任到人，“门前三包”责任书签订率达到99%，坚持管理人员跟踪检查与全天督察相结合的办法，确保道路的清扫保洁质量。四是严肃查处违法建筑。制订出台《固原市区违法建设行政责任追究暂行办法》，基本上遏制了违法建筑蔓延势头。
4.培育产业，强化支撑。工业和服务业是城镇化发展的重要支撑。近年来，固原市积极采取各种有效措施推动二、三产业的快速发展，使中心城区人口规模不断扩张，就业能力不断提高，工业经济总体实力不断增强。一是实施项目建设大会战。争取自治区继宁东大会战之后举行固原项目建设大会战，实施17个重点项目，总投资达108亿元。2009年全年开工建设项目达393项、完成投资80亿元，开工项目数和投资额均创固原历史之最。二是在编制完成的《固原市产业发展规划》中提出了“加快实现以农业为主导向以工业为主导、多产业协调并举发展转变”的战略思路。启动实施矿产资源整装勘查大会战，在盐矿核心区硝口30平方公里范围内初步探明储量22亿吨以上。坚持边勘查、边规划、边招商，与自治区经信委、国电英力特公司签订《关于投资建设固原盐化工循环经济扶贫示范区战略合作框架协议》，委托上海化工设计院初步完成示范区总体规划。三是狠抓工业项目和招商引资。坚定不移地走矿产资源开发和农产品精深加工为主推进工业化的路子。截至2009年，全市共有工业企业和产业活动单位4.8万户，从业人员14.2万人。全市完成工业增加值10.57亿元。四是大力发展第三产业。2009年全市第三产业实现增加值43.9亿元，同比增长13.4%。目前，全市共有商业、餐饮业19937户，实现社会消费品零售总额30.4亿元，增长23%。
四、固原市城镇化建设过程中的生态环境问题
由于党和国家的重视，特别是实施中央关于西部大开发战略，加快中西部发展的重大决策以来，我国城镇生态环境保护与建设得到了加强，取得了新的进展。但是，随着城镇进一步发展，由于当地政府对城镇化中的生态环境保护与建设的重大意义认识不足、重视不够、措施不力，不能正确处理城镇建设与生态环境保护的关系，而且，不合理的城镇、工业布局与产业结构以及人们不科学的生活习惯，导致了一些环境问题。从目前来看，西部民族地区城市化发展大多以工业型城镇为主，因高能耗工业、机动车辆、水泥（沥青）路面增加，人口密集、盲目追求建设密度和高楼房，植被锐减，以及环保产业滞后、环保执法查处难等原因，产生了严重的城市污染，除“三废”污染外，因交通网络建设，噪声、视觉污染和“热岛效应”也日益突出。而且，水土流失、泥石流、风、沙、旱、洪涝等自然灾害出现的频率、强度、影响范围和成害比例也大幅度增加，导致城镇居民居住条件恶化，成为经济社会发展的瓶颈。
固原市地处西北内陆，位于宁夏南部山区，是连接西安、兰州、银川3个省会城市的交通要道和中心城市，也是宁夏的南大门，固原的形象关系到宁夏的整体形象。特别是2002年7月经国务院批准固原撤地设市以后，随着宁南经济、政治、文化中心城市建设步伐的加快，人们对城市的绿化、美化要求不断提高，城市绿化工作已经成为一项重要而紧迫的工作摆上政府议事日程。固原市区恶劣的生态环境严重威胁着城市的安全，影响着城市的供水和人民的身体健康，同时也影响了固原的城市化建设进程，制约着固原经济的可持续发展。
（一）固原市城市生态建设的现状
固原市曾是我国历代的西北重镇之一，又是丝绸之路东段北道必经之地。固原市历史上曾是“牛马衔尾”“羊群塞道”的畜牧区，原始森林茂密，是一个风调雨顺的边塞要地。自明清以来，由于人口急剧增长和大面积毁林开荒，使固原变成了生态环境十分恶劣、自然灾害频繁的贫困地区。新中国成立后，国家加大投入，改善固原市的生态环境，取得了显著成绩。固原作为宁南山区政治、经济、文化中心城市，在基础设施、城市绿化等各个方面取得了巨大成绩，随着新区建设、老区改造以及“五山两河”绿化工程的实施，城市恶劣的环境条件有了较大改善。
50多年来，固原市克服自然、经济的重重困难，经过几代人的不懈努力，采取各种有效措施进行生态重建工作，尤其是实施西部大开发10年来，通过大力实施退耕还林草工程、三北防护林、水源涵养林工程、绿色通道工程和小流域综合治理工程，狠抓封山禁牧等生态建设措施，全市的生态环境明显改善。截至2009年底，固原市城市发展到东至东岳山，西至大明城，北至沈家河水库，南至二十里铺，规划控制面积110平方公里，城市总体规划面积由23.8平方公里扩展到45平方公里，城市人口29.4万，城市化水平18.77%。建成绿化用地23平方公里，人均占有绿地面积5.3平方米，覆盖率为20%。城市绿化覆盖率13.5%，城市绿地率10.2%。全市森林覆盖率由退耕前的12.8%提高到17.6%，比宁夏全区的平均水平高出9.3个百分点；每年可减少流向黄河泥沙268万立方米，水土流失治理程度由2000年的不足20%提高到2009年的65%以上，年减少土壤侵蚀量约2000万吨，初步实现了“水不下山、泥不出沟”的目标，重点流域的植被明显恢复，年降水量明显增加，步入了人与自然和谐的可持续发展之路。
（二）固原市城市生态建设存在的问题
固原市是一个工业欠发达的农业地区，随着城市化的进一步发展，固原市的生态建设面临着一些困难和问题。
1.从客观条件来看
一是生态建设任务更为繁重。固原市生态建设整体还处在修复时期，生态环境承载力仍然比较脆弱，目前尚未治理的地方，生态环境更为脆弱、更为恶劣，治理难度越来越大，成本越来越高。二是投入严重不足。固原市是欠发达地区，用于生态建设的投入十分有限，多元化的投入机制尚未形成，生态建设主要依靠国家和自治区的项目支持，国家和自治区的投资强度对生态建设有着很大的影响。三是水资源“瓶颈”制约。固原市年均降水量为400毫米左右，大多集中在7～9月份，蒸发量1336毫米～1550毫米，综合水资源总量为5.66亿立方米，可利用水资源量1.55亿立方米，随着工业化和城镇化进程加速推进，用水量也在逐年增加，水资源对生态建设的制约与日俱增。四是自然灾害频繁。固原市地处西北内陆地区，大陆性半阴湿半干旱气候造成干旱、大风、降温、霜冻、冰雹等灾害多发，尤以干旱突出，十年九旱甚至十年十旱，对生态建设极为不利。五是巩固退耕还林成果任务重。由于严重干旱、病虫鼠害、管理粗放、偷牧溜牧等，导致了退耕地造林保存率不高，特别是退耕还林后续产业缺少项目支持，集约化经营水平低，产业化程度低，资源规模小，对农民增收的作用还比较小。
2.从主观条件来看
（1）污染减排压力增大。随着固原市由以农业为主导向以工业为主导、多产业发展并举的经济发展战略的调整，盐化工、煤化工、石油开采加工、热电厂等工业项目的建设投产以及由于西部大开发力度的加大，发达地区产业转移承接，将使固原市污染负荷增加，减排压力增大。
（2）水环境保护任务艰巨。固原市境内清水河、泾河、葫芦河、祖历河四大地表水系中除泾河外，其他河流均为季节性河流，均无环境容量，一有污水排入极易被污染；随着城市化进程的加快、工业的发展和农村设施农业、畜禽养殖业的扩大，水资源保护任务更加艰巨。
（3）马铃薯淀粉加工废水污染治理难度大。目前，国内还没有成熟的马铃薯淀粉加工废水处理技术。自2008年以来，固原市环保局通过内外联合，组织专门力量进行的马铃薯淀粉加工废水治理技术研发虽然取得了技术瓶颈的突破，但由于生产期正值低温期，处理设施建设投资大、处理成本高，不适宜面上推广。当地急需找到适合固原市气候特点的低投入和低成本的处理方法，以便排放达标，支持马铃薯淀粉加工业的健康发展。
（4）城市环境问题日渐突出。由于沙尘暴的强度和频次的增加，加之固原市城区正处在新一轮基础设施建设的高峰期，扬尘造成可吸入颗粒物超标，短时期内空气质量好转困难较大。另外，伴随城市化进程的推进，城市服务业数量不断增加，点多面广、经营规模小、利润少，防治污染的各类设施难以完善，餐饮服务业油烟、噪声污染已成为人们关注的热点和难点环境问题。
（5）固体废物处置设施不完善。固原市现投入运行的市县垃圾填埋场基本上处理的是生活垃圾，大部分的生产垃圾由于处理成本和没有专门的处理设施，至今未纳入统一管理得到有效处理，沿沟、河倾倒的现象十分普遍。另外，全市垃圾填埋场渗滤液靠回喷自然蒸发的原始方法处理，存在很大的隐患。
（6）农村环境综合整治难度大。一是由于大多数农村农民居住分散，大量的农村饮用水源地得不到有效的保护；二是规模化畜禽养殖较少，而村村有点、户户养殖是固原市当前养殖业的特点，畜禽粪便处理难度大；三是生活垃圾和地膜污染严重，收集转运处理成本高，难以做到有效处理。特别是随着农村经济的发展，乡镇所在地的生产生活垃圾有效处置成为农村环保的一项重点和难点工作。
（7）环保机构人员经费等难以适应新形势发展的需要。全市实际环保工作人员60人左右，四县一区没有独立的环保机构，现有的编制和实际工作量极不适应。近年来，随着国家对环保工作的重视，环保工作职能迅速扩张，工作量较以前翻番增加，现有的机构设置及人员和工作经费安排难以满足新形势下环保工作的需要。