（四）加强制度建设，实行规范管理加强乡镇政权的法规制度建设，实现乡镇政权组织的规范运作，既是有效发挥乡镇政权组织职能的需要，也是农村市场经济发展和民主法制建设的必然要求。自20世纪80年代中期开始，从中央到地方，为在制度上保证基层政权建设和有效发挥基层政权作用，主要从以下几个方面推动了乡镇政权建设：
一，是完善乡镇人大的法规制度建设。1986年12月，全国人大对《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了修改，使乡镇人民代表大会的选举制度走向完善。全国许多地方制定了《乡镇人民代表大会主席团工作条例》，使人大的日常工作走向规范化。
二，是制定乡镇政府暂行工作条例，实行乡镇政府的规范化管理。各地为适应农村经济工作和基层民主建设发展的需要，积极探索乡镇政府依法行政和规范管理的途径与方法。对乡镇政府的性质、地位、职责、任务、组织机构、组织方式、人员配备、管理方式等进行全面、细致的规定，使乡镇一级以政权组织为主体的各个机构的工作走上法制化、规范化、有序化的轨道，提高了乡镇基层政权的工作效率。
三，是制定配套的法规制度，促使乡镇政权的完善和有效发挥。1985年4月，财政部颁发了《乡（镇）财政管理试行办法》。1986年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》。1998年10月，中国共产党十五届三中全会对改革20年来农村基层组织建设取得的成就和积累的经验进行了认真的总结，做出《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出坚持以邓小平理论为指导，解放思想，实事求是，“冲破僵化体制和陈腐观念的束缚，进行建设有中国特色社会主义的新探索。”“要坚持和完善乡镇人民代表大会的直接选举制度。乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各项职权。乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理。乡镇政权机关要实行政务公开，方便群众办事，接受群众监督。”表明今后一个时期农村基层组织建设的目标和任务，为农村基层政权建设与发展指明了方向。标志着我国农村基层政权和农村组织建设进入了一个新的阶段———以全面推进村民自治为核心的农村基层民主政治建设阶段。1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，为保障农村村民实行自治，发展农村基层民主提供了法律保障。这些举措，对于发展农村经济，推动农村基层民主建设和保证村民自治的健康发展都起到了积极、规范的作用。
（五）深化干部人事制度改革，努力提高乡镇干部素质当前我国农村基层干部的主流是好的。我国农村几百万基层干部，是贯彻党和国家在农村的方针政策、完成各项任务、团结带领广大农民建设社会主义新农村的骨干力量。同时，也有相当一部分农村干部的素质与发育农村新型合作经济组织的任务和要求不相适应。因此，改革乡镇干部人事制度，提高干部素质是农村社会发展的客观要求和乡镇政权建设的重要内容。
随着农村税费改革的逐步到位和现代化农业的进一步发展，能否适应农村新型合作经济组织发展要求，带领广大农民发展社会主义市场经济已成为对农村基层干部队伍的现实考验。特别是加入世贸组织以后，我国农业将面临多方面的挑战和机遇，那种传统的“大老粗”式的乡镇干部已远远不能适应时代发展的要求，建设一支高素质的乡镇干部队伍十分重要。人事制度改革和人员素质提高有两个主要方面的工作：一是改革乡镇干部的任用制度，克服用人上的短视行为，规范运作程序，防止组织人事工作中的暗箱操作，实行干部的选任制和聘用制，实行干部任前公示和竞争上岗等制度，改变干部队伍的结构，提高干部队伍的活力，促进乡镇干部素质的提高。二是以马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论的基本理论、法律知识、科学技术和现代管理知识以及党和国家的各项农村政策为内容，加强干部队伍的培训，提高他们的理论水平、政策水平、法制观念和管理能力。
首先要加强乡镇干部队伍的理想信念教育。乡镇干部政治素质的高低直接关系到党在社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领的贯彻执行，直接关系到党的基层政权建设。当前主要要加强乡镇干部的理想、信念教育，提高他们的政治鉴别力和政治敏锐性，引导他们澄清认识上的误区，解放思想，促进农村经济上一个新台阶。由原来的行政命令变成用“看得见摸得着”的事实来引导农民，靠实实在在的服务来帮助农民；把过去“指手划脚”变成“做给农民看，带领农民干”，增强了工作的示范性、直观性和主动性，促进农村社会稳定，带领农民安居乐业奔小康。
第二，要不断提高乡镇干部发展集体经济、富裕农民的魄力和能力。为了大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，以适应市场对农产品优质化、多样化的需求，提高农村经济的整体素质和效益，增加农民收入，必须从整体上提高乡镇干部的综合素质。通过学习培训，把握中央的政策，掌握一定的市场经济知识和经营管理知识，提高带领农民闯市场、带领农民致富奔小康的能力。一是搞好政策导向服务，解决群众“寻找致富门路难”的问题；二是搞好技术指导服务，解决群众“提高致富本领难”的问题；三是搞好销售、流通服务，解决群众“农产品进入市场难”的问题；四是搞好生活方面的服务，解决群众的实际生活困难。
第三，加强教育，总结推广典型，加强考核，落实责任，促进乡镇干部真正做到按照“三个代表”的要求，实践党的宗旨。乡镇择优录用乡土人才，加强对乡土人才的培养、管理和服务，对推动农民学习技术、提高自身素质和致富本领，具有极强的示范和带动作用。
第四，强化乡镇干部依法办事、民主管理的自觉性。由于村干部依法办事、民主管理意识淡薄而引发的干群关系紧张和“村务公开”、“村民自治”流于形式等问题，必须加强教育指导，让他们学会依法处理村级事务，并养成自觉性。制定和使用好村民自治章程；切实执行村民代表会议制度和财务公开制度；大力推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
三、正视“三农”问题，强化乡镇政权建设
农业、农村、农民“三农”问题是我国不得不面对的世纪性难题。无论是农民的就业、收入增长、社会保障，或者是农业的土地流转、结构调整、农产品国际贸易问题，还是农村的市场体系建设、生态环境保护、乡镇企业二次发展、农村城镇化的推进、税费改革等等的一系列问题，都成为当前我国社会经济实现快速发展的阻碍，“三农”问题既是我国经济发展中的瓶颈，也是乡镇政权建设必须直接面对的核心问题。从总体上看，乡镇政权建设所面对的现实问题主要有以下三个方面。
（一）完善乡镇管理体制，适应农村经济社会发展由于农村经济体制方面出现了多种经济并存、家庭承包责任制和市场经济的新格局以及在社会管理体制方面出现的村民委员会组织和村民自治的新趋向，要求在农村基层政权建设过程中不断完善乡镇管理体制，积极主动地适应农村社会经济的发展。计划经济体制下“政社合一”体制的乡镇管理体制，近年来虽然进行了以简政放权和“政社分开”为主要内容的重大改革，并取得了重大成就，初步完善了乡镇政权的基本结构及其职能，但仍有许多问题尚未完全解决，现实的乡镇管理体制与农村经济社会的新发展要求仍然存在不适应的问题和矛盾。
其一，乡镇政权的职能并不完善，很难适应市场经济和农村社会发展需要。乡镇政府管理职能强，服务职能较弱。乡镇政府人员习惯于直接管事、分配人、财、物，而不善于为经济社会组织和广大农民提供更多高效率的服务。乡镇政府经济职能强，社会职能较弱。乡镇主要领导干部一般把主要精力和时间用于抓经济，而社会治安、社会公益事业和文化教育发展等社会文化职能则关注不够。乡镇政府组织指挥职能强，协调沟通职能较弱。乡镇干部较多地着力于各项工作的组织、指挥，而对工作中出现的问题和矛盾则不善于协调解决。其二，乡镇领导体制不完善，难以适应农村市场经济发展和民主法制建设的需要。主要问题在于：党政之间、政企之间，分工不明，职责不清。其三，县乡条块不顺，乡镇政府难以成为强有力的、高效能的基层政府。从乡镇人大情况来看，民主选举的职能较强，民主决策和民主监督的职能较弱，乡镇人大代表和机构在监督、质询、罢免等方面的权利行使不够。由于乡镇政权组织职能的不完善，使农村社会生产力很难彻底解放，市场经济难以顺利发展，群众性自治组织难以健康成长。
市场经济的基本特征是以市场为基础配置资源。如果乡镇管理仍然沿用行政手段或行政命令为主的方式去指挥和控制农村经济活动，必定会限制农村市场经济主体的能动性，使农村市场机制发生扭曲，影响资源配置的优化，背离社会主义市场经济的要求。要建立和完善社会主义农村市场经济体制，政府在管理理念上必须从指挥和控制市场主体转变到为市场主体搞好服务上来。乡镇政府要尊重和维护农民群众的权利，就要在管理上坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立以服务为中心的管理理念，把乡镇政府机构真正变成一种服务型机构，把乡镇政府工作的立足点真正转移到为农民服务上来，为他们提供优质的公共服务和社会服务，建立起新型的乡镇政府与农民群众的合作关系，满足他们的基本要求，使农村基层社会和谐、稳定地发展。
（二）改革乡镇政府管理方式，适应市场经济和村民自治的发展
农村现行的行政管理体制是计划经济的产物，乡镇政府基本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。乡镇政府产生的直接动因是为了保证农业生产计划的落实和面对面的管理，因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。市场经济条件下，农民是农村市场经济的主体，有独立的生产经营自主权。随着经济的发展和社会的进步，交通通讯条件的逐步改善，现代办公手段的普及使用，对农民的管理，只能采取经济手段和法律手段，而不是采取行政命令手段来规范农村市场经济主体的生产经营行为。传统的乡镇政府管理方式带有很浓的行政命令和人治色彩，与现代的经济手段和法治方式管理相距甚远。
广大农村地区依法选举成立村民委员会基层群众性自治组织，实行村民自我管理、自我教育、自我服务的，并实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会作为行政村公共事务进行管理的一个自治组织，它并不是隶属于行政管理体系中的一级行政组织，它是一种相对独立的组织。与乡镇政府在管理上不是上下级关系、不是领导和被领导、不是指挥与服从的关系，而是指导与被指导的关系。
村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，但乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村民委员会组织法第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”也就是说，除了完成自身的属于自治范围的工作外，村委会的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。村委会担负的这一部分上级下达的工作包括：计划生育、征兵、征购粮入库、协助维护社会治安等。
乡镇政府对农村的社会事务应是帮助和支持村委会进行管理。更多运用手中的资源来调动村委会对完成乡镇政府布置的任务的积极性，因为村委会的公益事业需要得到乡镇政府的财政支持，在很大程度上必须有了乡镇政府的支持才能搞好自治范围内的事务。村委会与乡镇政府之间实际上是一种相互依赖的关系。
虽然乡镇政府在村委会选举过程中仍起着相当重要的作用，村委会也要承担相当多乡镇政府下派的任务，村委会自主性受到了一定限制，但由于村委会有它相对明确的自治范围，所以乡镇政府的指导影响并未改变村委会的自主性，而是相对独立于乡镇行政机构而存在。
（三）转变管理观念，适应新时期农村工作农村基层干部的素质关系到党在农村的路线、方针政策的落实，农村改革和建设的各项任务的实现。而且，诸如农村社会治安、社会秩序的维护，计划生育、环境保护等农村社会管理工作以及农村社会主义精神文明建设、农村基层民主建设的推进，包括农民素质的提高，在很大程度上都依赖于乡镇政权的管理人员整体素质的提高。因此，必须从农村经济发展战略的高度提高农村干部素质，切实转变农村工作管理观念，为实现全面建设小康社会的宏伟目标奠定坚实的思想理论基础和组织基础。