罗马不是一日建成的
户籍管理制度所造成的问题一直是社会各界关注的焦点，甚至成为公众情绪的发泄对象。近年来，户籍改革在实践上也得到了部分地方政府实实在在的支持。最近的情况表明，这种支持和改革大有成为全国普遍行动之势，要求在全国范围内通过立法取消现存城乡二元户籍制的呼声不绝于耳。这表明，现代社会对弱势群体的关注越来越多，“三农”问题终于有望走上治本之路。
然而，理由充分的诉求不能代替我们的理性思考。我们虽然找到了正确的出发点和目标，但过程和手段同样十分重要。有迹象表明，对于户籍管理制度的普遍取消所带来的巨大冲击，不少人可能还没有充分地意识到。正如“罗马不是一日建成的”，我担心，如果通过立法将现存户籍制度“一刀切”取消，会使问题更为棘手，很可能会造成难以预料的破坏性结果，而这是大家所不愿看到的。
几年前，北京一位知名教授上书全国人大，认为1958年开始实施的《户口条例》不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的基本宪义，而且其第三条、第四条、第十条、第十三条等也涉嫌违背现行《宪法》的其他若干具体规定，导致农民在政治、经济、文化教育等方面受到种种歧视和不公平对待，阻碍了农村城镇化的进程。
在这样的背景下，现存的户籍管理制度几乎成了过街之鼠，人人叫废。法理上，歧视性的户籍管理政策的确于理不通，于法无依，把它看作是各种“荒唐政策”的“罪魁祸首”也不为过。然而，户籍改革并不只是一个理顺法制关系、废旧立新的问题。从经济学的角度，限制人口流动的户籍制度在一定条件下仍有其存在的意义，还不能通过立法途径立即废止，而那些试图通过立法一步到位地改革户籍制度的做法在很大程度上只具有象征性的意义。
要想对一个事物有本质的认识，从源头入手常常是一个正确的角度。根据转型经济学的相关理论，户籍制度的确立是人为推行重工业优先发展战略的需要，而户籍制度的维持则是中国转型道路的重要特征。其复杂的历史背景表明户籍改革绝不仅仅是个法律问题。
新中国成立后，确立并推行了一条重工业优先发展的战略。然而要在薄弱的基础上优先发展资本密集型的重工业，必然面临资金原始积累和粮食原料来源的问题。这些问题的解决只能依靠农业部门。实践中我们采取了一种较为“含蓄”（和苏联相比）的做法：通过工农产品的价格“剪刀差”来汲取农业剩余价值。与此同时，由于重工业吸收劳动力的能力较弱，为了限制农村劳动力向城市迁移，保证城市居民充分就业以及避免其他福利外溢，户籍制度应运而生。1958年政府颁布了《户口条例》，以法律形式严格控制农村人口流入城市。由于能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，城市居民所享有的福利诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度也就可以随之建立了。
1978年开始的改革开放实际上表明政府已经放弃传统战略。中国以市场为导向的改革发轫于农村，在迅速推广的承包制下，市场机制在农村得到确立，农民的生产积极性得到极大提高，城乡差距在20世纪80年代前期一度显著缩小。此后，改革重心迅速转向了城市，国有企业改革以及价格闯关成为主要着力点。然而，市场化改革在农村和城市部门内部大力推进的同时，城乡间的二元体制作为存量保留下来。农村早先的制度创新潜能很快受限于人地关系的高度紧张，城乡差距在城市现代部门的迅速发展中逐步拉大。
因此，可以认为城乡体制是转型中最大的存量部分，这是中国式道路的一个重要特征，同时也导致了社会经济中最严重的问题——“三农”问题。
从社会学和法学角度，户籍是歧视的起点，也是歧视的根源。我们都注意到，这一系列排斥农民的政策无一例外都是以户籍制度为基础的，只有通过它，才能严格区分和分割城乡人口，并实行歧视待遇。所以，户籍制度实际上是处于基础和核心的地位，从这个角度来说，把改革的矛头指向户籍制度似乎是切中要害的。
按经济学中的收入均等化理论，人们有一种向他们能够获得最高收入的职业或地理位置流动的趋向，而流动的结果是抹平了同质劳动力在劳动收入上的差别。也就是说，只要完全放开城市进入门槛，城乡彻底一体化，“三农”问题就不复存在。与此同时，劳动力市场的统一将实现对劳动力要素的优化配置，从而增加社会总产出。因此，户籍制度的取消似乎可以在促进社会公平的同时，带来效率的改进，何乐而不为呢？
但事物总有两面性，户籍制度客观上也起到了一定的积极作用。我们知道，在20世纪六七十年代，发展中国家的普遍现象是，城市失业问题越来越严重，与此同时，人口从农村流入城市的速度持续增长。城市混乱拥挤、贫民窟林立的“城市病”一直困扰着发展中国家尤其是印度和拉美国家的发展。中国作为世界第一人口大国和农业大国，之所以没有出现类似的城市弊病，正是因为户籍制度限制了人口城乡流动，把过剩的农村人口锁在农村。即便现在，户籍制度这一功能仍然必不可少。
更重要的是，户籍问题并不在于户籍管理本身，世界上实行户籍管理制度的国家也不在少数。中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的区别安排，这才是不合理的真正所在。实践已经证明，取消城乡居民的户籍差别很容易，但要保证进城农民享受同等的权利和福利却难上加难！
我们必须直面的事实是，可供突然新增城市人口分享的城市公共资源十分有限，城市开放必然导致城市不堪重负。请仔细想想大城市的教育资源、医疗保障、失业救济、保障性住房、公共绿地——这些在农村几乎是一片空白。可以肯定，这些福利和保障在未来5年甚至更长的时间内不可能覆盖到每个人。呼吁公民人人平等并不会改变现实的短缺。有人说，问题在于“不患寡而患不均”，然而，这也不仅仅是一个公平问题。因为对有限的公共资源自由开放，会导致“公共牧地的悲剧”。也就是说，公共财产将遭受毁灭性的滥用。户籍取消后，进城人口的就业压力将不堪重负。
务实的路径应该是户籍放开渐进完成，走增量调整之路。这是我们宝贵的改革经验之一，在户籍问题上，相信同样是有效的策略。
首先，我们应逐步降低城市户口的含金量，缩小城乡差距。改革现有户籍管理制度是必需的，但需要注意改革的力度和次序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。也就是说，应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇，降低城市户口的含金量，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，归还农民宪法所赋予的迁移自由，实行国际通行的登记户口制。在减少城市居民特有福利的同时，增加农村的社会保障，逐步减少城乡落差，从而减少城市放开的冲击。在开放户籍的过程中，应在一定时期内保留转移人口在农村的权益。这样，一旦进城农民找不到工作或失业，农村可以起到蓄水池作用，避免大量失业人口留滞在城市，造成城市社会问题。
其次，现有的劳动力流动是个市场过程，城镇化也应该是个市场过程，必须通过劳动力市场的供求决定。放开户籍制度的前提必须是城市有能力吸收愿意转移的剩余劳动力。为此，应该保持经济的稳定快速发展，特别是劳动力密集型产业的发展，逐步取消民工就业的歧视，千方百计地增加就业。更重要的是，应增加农村教育投资，完善职业技能培训，从供给面改善转移劳动力的素质，扩大就业面。
最后，应推行城镇化的双轨模式。我们可以把中国目前的城市大致区分为以下几种类型：
1.特大型城市，如北京、上海、广州等；
2.二元就业体制并存的混合型大中城市，如中东部的省会城市南京、福州、杭州等；
3.传统体制占主导的城市，如长春、太原等；
4.新兴城市，长三角的中等城市带和珠三角的城市群；
5.政府推动建立的小城镇。
容易发现，人口控制政策强度在以上五类城市中是依次减弱的。这种控制强度是由城市规模及其就业体制的结构决定的。城市规模越大，城市就业人口中一般劳动力所占的比重越大，农村流动人口对城市居民就业的压力就越大，城市政府对劳动力市场保护力度越大，反之亦然。
对于前两种类型的城市而言，体制内外落差很大；这些城市的地位显要，社会稳定尤其重要；城市居民中大部分就业于劳动密集型产业，农村劳动力对其构成较强的替代效应。由于这些原因，这两类城市的改革成本较大，不可能迅速推行改革措施。在第三类城市中，市场部门发展缓慢，城市居民主要就业于国有企业，农村劳动力对城市就业的冲击较小，因而放松管制的阻力较小。但由于市场就业机会少，对剩余劳动力转移的意义不大。在一些城市确实出现户籍制度放松后，农村人口却对此“无动于衷”的现象。而且随着城市国有经济的改革重组，会不断游离出大量富余劳动力，劳动力市场保护可能会反复出现。
因此，对于这些开放城市人口难度较大的城市，仍可以根据户籍控制来调节。我们相信随着新兴城市迅速发展和农村剩余劳动力的转移，这类城市的就业压力就会逐渐减小，而且城市间的竞争会加快城市的调整步伐。
而对于长三角、珠三角等地区以中等规模为主体的新兴城市和不断涌现的中小城镇，城镇化的阻力小，城镇化的积聚和规模效应显著，因而是增量改革的源泉。这种城镇化是以劳动力市场为基础的，对劳动力的需求来自城市本身的发展和竞争力的提高。即使不存在任何城乡分离障碍，劳动力市场的自发作用会通过城市失业率的提高，降低农民流动的预期收益，从而起着调节城市规模的作用。因而，户籍放开必须因地制宜，渐进完成。
总之，户籍改革是必要的，但我担心是否会通过立法将现存户籍制度“一刀切”式地取消。一旦问题上升到与法律甚至宪法抵触的高度只会使问题变得更为棘手。郑州曾在2003年8月完全放开户籍，然而当年9月紧急叫停。沈阳、成都等地也出现类似情况。这不都是最具说服力的实例吗？
注释：
【1】“需求创造自己的供给”，也被称为凯恩斯定理。
【2】布兰查德和施莱弗在一篇文章中，讨论了中国分权与俄罗斯分权的不同。Blanchard，Oliver and Andrei Shleifer.Federalism with and without Political Centralization：China versus Russia.IMF Staff Papers，2001，48，171179.
【3】In：Zhuravskaya，Ekaterina，V.Incentives to Provide Local Public Goods：Fiscal Federalism，Russian Style.Journal of Public Economics，2000，76，337368.