二、缺乏博弈机制是潜规则盛行的深层原因
制度是一种博弈均衡。经过充分博弈形成的制度均衡一般来说能够自我实施，反之则难以自我实施。在中国媒介制度变迁的历史进程中，之所以正式规则失效而潜规则盛行，在于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。以媒介体制为例。近代以来，正式制度的供给一般由政府来垄断，政府出于单方面的意愿进行制度安排，显然，这种制度安排从政府利益最大化出发，它可能有利于政府自身，但并不一定有利于其他社会行动团体。由于权力的不对称，其他社会行动集团无法在制度的供给上和政府讨价还价，没有经过充分的博弈的制度已经隐含了潜规则产生的可能性。它很可能是无法实施的，或者会在实施中“走样”的。因此，其他社会集团会通过在执行中采取“对抗”或“修改规则”的方式来抵制这一制度，这样，政府的这种制度要么无法施行，成为一纸空文，要么可以施行，但要付出很高的监督成本（如派驻监督组或三令五申），所以，一项可执行的制度一定是经过充分博弈的制度（博弈的过程其实即民主决策的过程），反过来越是在制度的供给与需求上失衡，越容易出台那种脱离实际的“不可自我实施的制度”。所以我们看到，近代以来，政府越是集权，潜规则越多，因为越是集权的政府，就越有可能形成一个权力不对称的社会，越是权力不对称，越是缺乏充分博弈，缺乏博弈的结果，制度的供给只能是按照单方面的意志来供给，造成其在执行过程中的“自我维持能力”降低。当然，从政治制度主义的角度来看，政府权力越集中，制度的决策成本越低，因为省去了讨价还价的“交易成本”，这是许多人认为的集权主义的“优越性”所在，但我们看到，因为缺乏充分博弈，这样制定出来的制度其执行成本将会很高，甚至无法执行，因为不能够得到其他博弈方的“认可”，强制执行需要政府付出高昂的人力物力资源。因此，无效率的制度安排也能够运转，但要强行推行一套无效率的制度安排，则需要设计另外一套机制来实施它。正如青木昌彦所说：“如果为了达到某种社会目标设计出来的一种机制，但该机制无法自我实施，那就需要附加一种额外的实施机制。”这样将大大增加执行这项制度的成本，如果成本大到无法实施，这样的制度也就形同虚设，而另外一种潜规则可能会取代这种正式的制度安排，促成制度变迁的发生。
清政府的《大清律》对言论出版领域的“违规行为”动辄判处死刑，这样严酷的制度实际上在晚清已经失去了效率与认同：一来它不符合当时经过启蒙的中国知识分子与开明官僚的“共识”，二来清政府也缺乏执行的能力。所以，最终的结果，它必然成为一纸空文，并被新的制度所取代，《苏报》案的发生及《大清印刷物专律》的出台证明了这一点。国民党时期的《新闻送检制度》之所以无法执行，最后不了了之，也是这个道理。因此，如果政府制定的媒介管理制度是不可执行的，那么它将变成一纸空文，真正发挥作用的将会是另一套潜规则。
三、潜规则与中国的社会传统有关
媒介制度变迁中的潜规则还可能与中国的传统文化有关。吴思所讲的潜规则即是从历史中总结出来的。他写道：“在中国历史上的帝国时代，官吏集团极为引人注目。这个社会集团垄断了暴力，掌握着法律，控制了巨额的人力物力，它的所作所为在很大程度上决定着社会的命运。对于这个擅长舞文弄墨的集团，要撇开它的自我吹嘘和堂皇表白，才能发现其本来面目。在仔细揣摩了一些历史人物和事件之后，我发现支配这个集团行为的东西，经常与他们宣称遵循的那些原则相去甚远。例如仁义道德，忠君爱民，清正廉明等等。真正支配这个集团行为的东西，在更大的程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害的抉择，这种结果和抉择的反复出现和长期稳定性，分明构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。我找不到合适的名词，姑且称之为潜规则。”长久以来，中国就是一个“假面社会”，写的和说的是一套规则，行的和做的却是另外一套规则。解读中国的历史和社会变迁，的确不能忽视潜规则所起的支配作用。
除了“假面社会”外，“关系社会”也可以说是中国社会的传统。长期以来，中国社会特有的“人际网络”与“裙带关系”使媒介制度的演化过程充满了潜规则。实际上，“走关系”是中国最具特色的一种潜规则，在中国媒介制度的变迁中，“关系潜规则”也发挥着重要的作用。
例如，在1903年的“苏报案”中，主持《苏报》的章士钊和陈范命运各异，陈范被缉拿，主角章士钊和吴敬恒却没有列入清政府的拘捕名单中，这是因为章、吴与清政府派来的查处《苏报》的南京候补道台俞明震的儿子俞大纯有交往，章士钊本人与俞明震又有师生之谊，因而作为主笔的章士钊反而没有在《苏报》案中受到牵连。可见“关系”在这一促成中国媒介制度演化的“热点事件”中的作用。在当代媒介制度变迁中，关系同样重要。关系意味着资源，意味着权力。在当代中国媒介实践中，记者与消息来源的关系或曰“交情”在报道中的作用是非常微妙的，尤其是那种带有广告嫌疑的报道。一位年轻记者向资深记者讨教如何才能抓到独家新闻，资深记者笑着说：“这可得靠关系。”关系稿在中国的媒体上屡见不鲜。有记者认为，“如果不发些这类稿件，‘关系’就难以稳固和加深；而‘关系’不稳不深，以后人家有独家新闻也不会给你。”而通过关系向媒介“打招呼”可谓是一种最为常见的潜规则。以“焦点访谈”为例，《中国青年报》曾发表过一篇文章记述“焦点访谈”节目受到的“公关”干扰：
北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向“焦点访谈”节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里的来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目公关，不要播批评他们的片子的。（经向“焦点访谈”同行确认：至少有70％的片子播出前被“公关”，其中不少“公关团”在记者刚到采访地就出发了——编者）……后边这队里的人都代表着组织，在很多时候还不仅是一级组织。譬如说“焦点访谈”拍了某一个村的坏事，上北京来活动的可能同时就有这个村所在县、地区和省几级党委、政府的人，偌大一支“上访”团体。因为是代表组织出差，并且是出这种“不惜一切代价”的差，所以住豪华宾馆、请豪华宴席都是“正当防卫”。这些都是排在前门队伍里的人所没法比的。尽管前门队里人手里拿的，往往是摁着几十上百名群众红手印的上访信，但他们也仍然只是些个人。从可信性来说，一级组织肯定比一群个人更让人放心。况且记者们都是厌烦打官司的。按照法律的精神，引用政府及政府官员提供的情况，无论内容真假，记者都不必为此承担责任。所以即使不论公关能力，住在宾馆的人们也具有天然优势……一般来说，直接住进北京宾馆进行活动的，还都是些具体办事跑腿的人。在他们进京之前或者同时，还会有一些更大的干部往北京打电话，找组织或者熟人疏通。这些打电话的，有一些就不一定比中央电视台台长的官小了。至少，他们所找的，都是他们认为能在某一方面制约着或联系着“焦点访谈”的人。——至于那些接电话的人，到底是不是真跟中央台、跟“焦点访谈”有关系，有关系又是不是真的肯给他们打招呼，打了招呼又管不管用，是另外一回事。
显然，地方政府对中央媒体进行“公关”是怕“舆论监督”影响其政绩，这与中央政府对地方官的“考核制度”有关。而政府之所以能够“公关”成功，也和中国媒介的人事制度设计有关。“关系”在中国媒介制度的演化中至关重要。在中国媒介制度变迁中，除了制度所规定的角色及行动规则外，所有社会行动主体通过“关系”形成了一个复杂的互动网络。如果从社会网络学的角度分析中国媒介制度变迁中的各种行动主体的互动，我们会发现这种“互动”是一个相当复杂的过程，通过这种互动，各种行动主体形成了一个庞大的传播网络。著名的传播学家罗杰斯在《创新的扩散》一书中指出，传播网络由一些内部相互关联的个体组成，这些个体之间有着一定的信息流动模式。罗杰斯认为在一个具有200个成员的社会系统内，就有可能存在19900个网络链，而在一个有1000个成员的系统内，就存在着近50万个网络链。但是，“不同的人和组织，其编织传播网络的能力、利用传播网络的能力是不同的，这会导致他们在社会中具有不同的地位和影响力。”在社会学家林南看来，“关系”其实是一种社会资本。社会资本即通过社会关系获得的现实或潜在的资源。社会关系可以通过促进信息流动，对代理人施加影响，强化身份和认同感等途径增强行动的效果。但关系资源在社会中的分布不是平均的，关系资本与权力资本与经济资本成正比关系，所以在中国媒介制度变迁中，掌握最多“关系资源”的要么是权力所有者，要么是资本所有者，媒介制度容易受到“关系”及其背后的力量的影响。
尽管潜规则盛行很容易让我们看到潜规则与社会传统的关系，或者说，潜规则本身是一种传统，但不应该把这种“传统”的因素估计得太高。实际上，潜规则的存在终究还是一个正式制度失效的问题。否则无法解释，为什么在西方民主国家不存在那么多的潜规则？甚至同为儒家文化圈的日本、韩国也没有那么多潜规则的存在，香港社会显然也没有那么多的潜规则。因此，潜规则根本的原因是和中国社会的制度系统有关，不仅仅是制度不健全的问题，更大的可能性是制度很健全，但都无法实施。没有人认可并自觉地遵守这样一种正式规则，正式规则就失效了。只要正式规则不能自我强化，自我实施，就会有潜规则的产生。
第三节潜规则在中国媒介制度变迁中的作用
一、潜规则在媒介制度变迁中的消极作用
媒介制度变迁中的潜规则普遍存在于媒介行业和媒介管理部门的行为中，它既包括媒介管理中的潜规则，也包括“媒介行为”中的潜规则，这两种潜规则存着一致性，但也存在着冲突。
从潜规则的类型与作用及效果来看，有好的潜规则与坏的潜规则之分。所谓好的潜规则，即能够实现帕累托改善的潜规则，这种潜规则具有效率，能够实现社会总体福利的增加。坏的潜规则恰恰相反，它不能带来帕累托改善，反而损害社会总体福利，是一种反效率的潜在制度安排。
我们可以从以下几方面来分析媒介潜规则的消极作用：
第一，媒介潜规则的存在影响了媒介的效率，严重威胁了媒介的公信力，影响了媒介功能的正常发挥。
从制度分析的角度看，正式规则的缺失或不透明增加了媒介运行中的“交易成本”和“损耗”，抬高了媒介运行的成本。
以媒介审查为例。由于审查标准缺乏明确的规定，这就为潜规则的存在提供了空间。由于正式制度上的模糊，媒介从业者很难清楚什么是可以做的，什么是不可做的，审者人员也拥有“自由裁量”的空间，“设租”与“寻租”现象因此出现。媒介运作中的许多成本就耗费在“租”当中去了。如影视作品的审查，由于规则的不透明和缺乏可操作性，“审查”为潜规则的滋生提供了土壤。给审片费和拿审片费这种“交易”于是成为一种潜规则。据媒体报道，多年以来广电系统审片小组审查节目的时候，每人都要收受多达数万元的“审片费”，让业内人士深受其害。“这是影视业巨大的腐败，是更大的潜规则！”导演叶京揭露：他自编自导自演的电视剧《贻笑大方》就曾遇到过这种情况：“每一次审片得给这些审片员在五星级饭店租下房间，某些审片员甚至还要带上家属，如同前去度假。”他表示，《贻笑大方》审了三四次，花了高达十几万元的审片费，最终也没有通过。广电总局相关人士向记者表示，审片费的存在肯定是“违规”行为。但因为正式的审查制度缺乏透明性和可操作性，这种“违规”的潜规则得以出现。显然，这样潜规则也存在于电影行业和新闻行业。这对于建立媒介的公信力，规范媒介之间的公平竞争都将造成巨大的损害。由于潜规则的存在，增加了媒介运行的成本，而这种“成本”最终会转移到消费者头上来。显然，它损害的是公共利益。