（二）眉山奶牛保险试点的波折
2004年，中国人保在眉山市开展了政策性奶牛保险试点。本着让利于奶农的宗旨，中国人保眉山分公司充分考虑了农民的保费承受能力，大大扩展了保险责任。一是保障范围的扩展，保险责任为除按照《动物防疫法》规定必须捕杀或人为故意致死外所有死亡的奶牛，基本上涵盖了农户面临的所有养殖风险。二是每头奶牛定值保险6000元，约为市场价值的60%，较合理地平衡了农民对风险保障的需求与保险公司对防范道德风险的需要。三是充分考虑农民的经济承受能力，制定较低的费率。其中，业主养殖、奶牛小区或奶牛协会组织统一投保的奶牛保费为240元/头，散户养殖投保的奶牛保费为400元/头。此举受到当地奶农的热烈欢迎，业务开展十分顺利，创下了一周承保2000头奶牛的记录。
2004年11月，由于市场因素导致奶牛价格突然下跌，使得农民从养殖奶牛所获收入低于保险赔款，巨大的道德风险随之产生，奶牛死亡率急剧上升。到2005年1月底，眉山市共死亡保险奶牛203头，在保险期限仅过三个月的时间里，保险奶牛的死亡率已达到1.97%，保险公司赔付率达到60%，而正常情况下的三个月内赔付率在30%左右。另外，投保环节的疏忽使大量带病牛、淘汰牛、低值牛等不属于保险范围的奶牛投保。截至2005年1月底，眉山市仅洪雅县承保的奶牛死亡数中劣质牛就占到86%，严重影响了奶奶试点的正常运行。
市政府在发现这一反常现象后，及时召集有关部门进行分析、研究，认为由于市场原因和部分奶牛养殖户的素质不高，导致道德风险和投机行为的发生，如不加以控制，必将导致此类现象蔓延，奶牛养殖保险必将面临巨大的风险。于是市政府很快下发《眉山市奶牛养殖保险实施细则》，重点对防止道德风险、投机行为等问题作了明确规定，较好地防范了风险。
第三节农业保险试点实践的评析
6.3.1政府政策与保险公司和农户行为决策
（一）政府政策是影响保险公司农业保险经营决策的主要因素
在调查访谈中，四川农业保险试点的主要两家保险公司——中国人民保险公司和中华联合保险公司（以下简称中国人保和中华联合）都表示了农业保险开展的好坏主要取决于政府的态度和政策支持力度，如果没有政府的补贴和再保险支持，农业保险很难持续经营下去，保险公司也不愿继续经营。
由于高度的专业性、技术性、复杂性，导致农业保险经营成本非常高。在展业环节，由于农户居住分散性和农村的地域广阔性，保险公司挨家挨户向农户宣传农业保险知识、推销农业保险，以农户为单位签订农业保险合同的成本非常高；在承保环节，审核农户的基本情况，掌握农户的详细信息的成本很高；由于农户居住的分散性和保险标的分布的分散性，保险公司对农户的基本情况的了解还是有限的，保险公司与农户之间的信息不对称更为严重，导致逆选择和道德风险更为突出，为控制道德风险和逆选择，保险公司不得不付出非常高的信息搜寻成本和合同监督成本；在理赔环节，由于标的的分散性，保险公司不得不投入大量的资金和人力查勘、验损。由于农业保险展业、承保、理赔等环节的特殊性，导致农业保险经营成本非常高，如果没有政府的财政补贴，农业保险很难维持经营。
试点启动以来，在展业、承保、理赔等各个环节，保险公司得到了基层地方政府的大力支持。在展业环节，基层行政组织配合保险公司向农户宣传保险知识，印制农业保险宣传知识手册，利用集市、村务会议等形式向农户宣传保险知识，保险公司聘用村干部为农业保险代办员向村民宣传、推销农业保险；在承保环节，由村干部出面动员村民，以村为单位统保。由于村干部更熟悉和了解农户的基本情况，在村干部支持和配合下，对农户的审核成本和合同监督大大降低，信息不对称得到缓解；在理赔环节，保险公司聘请的村干部或村民配合保险公司业务员查勘、验损、理赔，大大降低了农业保险经营成本。
政策性农业保险的开展不仅得到来自最基层的村镇行政组织和乡镇干部的支持，还得到省、市、县各级政府和领导干部的高度重视和大力支持。在眉山、简阳、仁寿等市县，成立了由主管农业的副市长（副县长），或常务副市长（副县长）为组长的农业保险工作领导小组，统合财政、农业、保险、气象、畜牧、防疫等行政部门，整合行政资源，统一协调和领导农业保险试点工作，提高了农业保险试点工作管理的行政效率，各县市还将农业保险试点工作纳入领导干部政绩考核，以增强各级领导干部开展农业保险的责任心和积极性。
政府的态度和决策对广大农民和保险公司具有巨大的示范效应，正如恩格斯在《法德农民问题》中，对农民的特点和习性所作的精辟阐述，“组织农民要通过示范，单靠说教是不行的。”事实上，“羊群效应”在农村、城市各阶层人群中都存在，但农民中的“羊群效应”最为突出，这与农村中信息渠道不畅有关，也与农民文化素质相对较低有关。农村经济活动中，当地干部的带头示范作用明显，一个干部可带动成百上千的农民，在农民眼中，干部是政府的化身，他们的行为代表政府的行为，而政府态度和信用的影响力会诱导农民对农业保险制度的认同，影响农民的农业保险决策。这种“羊群效应”、“示范效应”在四川眉山、简阳等地农业保险试点中已经有所体现，两地农业保险的迅速开展，投保率的提高，基层行政干部的示范、带头发挥了重要的激励、引导作用。
（二）政府政策是影响农户农业保险投保决策的主要因素
从调研情况来看，政府支持政策是影响农户参保农业保险的主要因素。政府从农业保险的宣传到农业保险保费补贴的政策支持影响着农户的投保态度和投保决策。在宣传和展业中，农户对政府比较信任，村干部动员农户投保或整村统保成为相当部分试点县（市）农户参保农业保险的主要方式，而保险公司上门推销而参保的比例却很低，农户对保险公司持不太信任的态度。大部分农户对保险费率水平还是比较敏感，大部分农户认为保费太高，而不愿投保农业保险。如果政府对保费进行补贴，大部分农户都愿意参保农业保险，甚至部分农户把保费补贴等同于农产品价格补贴、农机补贴，有相当部分农户参加农业保险主要是想获得政府补贴，至于投保农业保险，以分散风险、规避损失、稳定生产，农户则没有考虑得如此周全和长远。因此，参加农业保险主要是获得政府补贴的动机一定程度上，激发了农户的参保意愿，也提高了农业保险投保率。
6.3.2风险意识、风险认知与农户农业保险行为决策
人类是具有主动性、创造性的适应性主体，可以在与环境和其他主体的交互作用过程中“学习”和“积累经验”，并且根据学到的经验改变认知结构和行为方式。制度主体行为方式的变化将改变制度的偏好、选择及其结构。人类的选择是最大限度地适应给定的环境，原因在于环境也在不断地变化，而环境也受制于个体的认知与解释。正如“个人影响制度，制度影响个人的偏好与认知一样，改变人类的行为是为了适应环境和改变环境”（Schmid，2004）。
在面临高度复杂和不确定的外部环境，为了能够适应环境，并在环境中生存下去，农民个体形成了通过学习、搜寻信息应对复杂环境的能力。复杂而不确定的环境下，农民会选择和吸收那些有助于判断和决策的知识和信息，保留下来的知识和信息将进一步强化个体的认知模式，并使农户个体的行为内部化为其习惯，这些习惯固定化、模式化后，可能变为指导和约束农户个体行为的规则和指南，当这种行为选择在特定制度环境下能够有效地应对充满不确定性和风险的复杂环境时，就可能扩展为大家都认同的制度和规则。如果技术条件和环境发生重大变化，过去的制度、规则就可能不能有效应对更加复杂和不确定的环境。在环境不断刺激下，大脑保留下有助于认识和应对环境的信息，淘汰原来储存的信息，从而改变原有的认知结构和认知模式，形成新的认知结构，进而修正和调整原来的行为和选择。在不断适应环境的过程中，适意的行为保留下来并固定化为新的习惯和惯例，并扩展大家共同认同的新制度和新规则。
从笔者的实地调查所获得数据来看，不同环境下的不同类型的农户的风险意识、风险态度、认知结构存在很大差异，生猪养殖大户比传统小农面临更为复杂和不确定的市场环境和市场结构，面对更多的市场交易主体，因此，养殖大户对风险更为敏感，并积极地搜寻信息、学习知识去应对风险。而小规模农户，由于其生产的市场化程度低，所面对的主要是自然环境，环境复杂程度远低于种养大户面临的复杂市场环境，使得环境对传统小农的刺激所形成的是风险敏感度较低的认知结构。这一点已经从种养大户与小农对于农业保险的不同需求意愿体现出来，种养大户的需求意愿远远大于小农。
由于气象、水文、地质、土壤、动植物病害等技术知识的专业性、复杂性和传播的有限性，在农户受教育水平比较低、知识存量不够的情况下，农户识别、认知风险不是完全依靠这些新技术、新知识，而是根据自己的传统惯例和知识体系去识别、了解和认知风险。当这套传统惯例越来越难以有限地应对日益复杂和不确定的环境时，农户的认知结构将出现偏离。从笔者调研所了解的情况来看，绝大部农户，尤其是中老年农民由于受教育程度低，知识结构过于陈旧，加上农业技术知识和技能教育和培训的严重滞后，他们对于现代风险管理知识、现代生产技术的了解和掌握非常有限，对农业保险的需求产生了很大限制。实地调研中，很多中老年农户就反映了保险合同条款复杂，看不懂，从而影响了他们投保农业保险。
同时，技术条件的变化也扩大了农户行为选择的范围，过去不可能的选择现在变为了可能。例如当科学技术有了显著进步、生产力水平有了显著提高，生产多元化、多元化就业选择、现代保险制度、福利制度保障为农户提供了有效规避风险的技术手段和制度安排。
随着社会转型、经济转轨，农村经济发展水平提高，农民收入增加，农民对农业保险的需求和承受能力也在增强。随着农民温饱型基本生存需求得到满足，当“生存伦理”不再是第一位的行为准则时，农民开始产生更高的需求。在更高层次需求驱动下，农民开始多种经营，开始由小规模经营向规模经营发展，农业生产规模不断扩大，农业投入不断增加，农业生产面临的风险不断增大、日益复杂，农户对农业保险的风险保障需求也不断增强。随着城乡交流、互动日益频繁，尤其是大量农民进程务工，加快了现代金融保险、科学技术等知识、信息向农村的流动和传播，随着农民受教育水平的提高，保险知识存量不断增加，进而带来农民传统风险观念、风险意识的变化，改变着农户的农业风险管理决策。
因此，农民能够根据制度环境的变化，调整自己的判断和行为，形成与制度环境相容的最合理的行为决策。在特定的制度环境下，农户会形成特定的风险意识、风险态度和风险认知及其行为特征。不同的行为特征体现出不同的风险偏好、风险态度、风险认知结构，不同的风险偏好、风险态度形成了处置农业风险的不同制度安排。不管是选择积谷防荒等传统风险管理安排，还是选择农业保险，都是在既定制度环境下，具有“制度理性”的农民做出与环境相容的最合理的选择和决策。