1982年恢复农业保险以来，农业保险在经历一个中央政府政策激励导向下的创新高潮以后，随之陷入停滞。原因在于，在计划经济向市场经济转轨过程中，市场机制不成熟，农业保险经营主体很少，保险公司之间的竞争不充分，当时的中国保险市场是中国人保一家独大的寡头垄断结构。由于市场不完善，经营主体少，竞争不充分，导致保险公司缺乏竞争的外在压力。在缺乏市场进入退出的优胜劣汰机制背景下，人保等国有保险公司即使经营的再差，也会有政府财政兜底，也会获得国有银行等政策性金融的支持。因此，经营得好对企业没有多大收益，至多是政府财政、税收增加了，经营失败也不会有破产倒闭的风险。保险公司不会有激烈的市场竞争压力，也丧失了开拓进取、不断创新的精神，进而导致保险公司纷纷不愿进行农业保险创新（技术创新、产品创新、业务流程创新、组织创新等），导致农业保险不可避免陷入停滞；另一方面，由于保险公司产权结构不合理、内部激励约束机制的缺失，导致保险公司缺乏不断创新、自我发展的内在动力。由于缺乏竞争的外部约束和内部的激励约束，导致保险公司进行农业保险制度创新的动力不足，导致农业保险制度创新陷入低潮，农业保险发展陷入停顿。保险公司是由人、财、物、信息、技术等资源构成的集合体，是关于权利的界定、分配的一种契约、合约，而构成这一合约基础的是产权制度安排。在国有产权安排下，保险公司的董事长、总经理等高层管理者仅仅只是接受作为产权所有者——国家（政府）的委托负责企业经营管理的代理人，他们没有剩余索取权。如果干得好，企业经营发展剩余是归国家（政府），他们只能获得较少的工资回报和行政级别（职务）提升的政治奖励，干得不好，也不会受到太大的政治经济惩罚，甚至职务可能还能维持不变，不升也不降，即使企业倒闭了，重新调任其他企业，也一样可以任高管。因此，在这种产权制度安排下，保险公司的高层管理者的理性选择是放弃任何开拓发展和创新行为，维持原状。因为他们承担创新的绝大部分成本，却不能获得创新的大部份回报，所以，经过成本——收益权衡，合理的选择就是按部就班、维持原状、不搞任何创新。一旦这些对于企业发展发挥关键作用的高层管理者都持有这种心态时，丧失了作为熊彼特式“企业家”的创新激情和企业使命感、社会责任感时，企业的竞争力将下降，企业乃至整个产业的发展将停滞，这不仅是中国农业保险制度发展停滞的一个重要原因，也是整个80年代国有企业发展状况的写照。
2004年，中央启动政策性农业保险试点。在此之前，朱镕基政府已经进行和完成了国有企业产权改革、分税制、财政分灶吃饭等一系列制度改革，中国保险市场对外开发深入，引入外资保险公司，保险市场农业保险经营主体不断增多，从原有的3家增加目前的8家，市场竞争增强。保险公司产权改革，初步建立保险公司发展的激励约束机制，增强对于保险公司高层管理者的激励约束，使他们在承担创新成本的同时，获得创新带来的发展收益，激发和增强了保险公司管理者熊彼特式“企业家”的创新激情、企业使命感和社会责任感，推动了新一轮农业保险创新高潮的涌现。市场经济体制改革的深化，进入退出的市场优胜劣汰机制的形成，农业保险市场经营主体不断增加，增强了保险公司之间的市场竞争。在市场竞争的外部压力下，促使保险公司不断创新，完善农业保险经营技术、开发多样化农业保险产品、改进农业保险经营管理，才能满足农民的风险保障需求，才能赢得农民的支持，才能在激烈的竞争中，提高农业保险经营效率，占领更大、更广阔的农业保险等农村保险市场，从而推动了试点启动以来农业保险的快速发展。
在中央进行了分税制和财政分灶吃饭等一系列市场导向改革后，地方政府的效用目标函数、偏好特征和约束条件也发生了重大变化。在实行统收统支的计划经济财政体制下，地方政府的行为特征类似于尼斯坎宁的官僚经济模型（Niskanen，1978），即官僚所追求的效用函数取决于其所拥有的预算规模。而地方政府所拥有的预算规模又取决于其与中央政府讨价还价的能力。但这这种讨价还价是非制度化的行为，不具有稳定性、长期性，导致地方政府所能支配的预算规模具有很大不确定性。而地方政府对农业保险制度等制度创新的支持力度和投入力度在很大程度上取决于地方政府所拥有的预算规模和所控制的政治经济资源。在计划经济财政体制下，这些政治经济资源绝大部分为中央所控制，形成了高度集权的计划经济体制。导致地方政府拥有与事权不相称的极少的预算规模和政治经济资源，也导致了地方政府对于农业保险制度等制度创新缺乏足够、有效的投入，致使地方政府层面的制度创新停滞。在分税制和中央——地方财政分灶吃饭的财税体制改革后，中央赋予了地方政府相应的事权（改革发展权），也是赋予了地方政府相应的财权、人事权、政策制订权等政治经济资源。在一定的分权体制下，地方政府的预算规模就不仅仅取决于与中央政府的讨价还价了，更主要的是财政收入水平以及与此相联系的当地社会经济发展水平。在中央与地方政府财政分享比例一经确定不太变化的情况下，那么对于追求租金最大化和政绩最大化的地方政府及其官僚而言，要实现这两个目标，就必须实现财政收入最大化，要实现财政收入最大化，就必须大力推动地方社会经济发展，而地方社会经济发展的动力来自于合理、有效的制度安排和不断的制度创新。对于像四川、湖南等大部分以农业为主的地区而言，农业仍然是地方经济的一个重要支柱。因此，推动农业保险发展，进行农业保险等农业发展制度创新，推动地方农村社会经济发展，推动新农村建设和城乡统筹协调发展，就成为地方政府的必然选择。从笔者在四川、湖南等农业大省实地调研所了解的情况来看，在中央进行一系列改革，赋予地方政府更大的改革试点权、发展自主权后，地方政府的制度创新激情得到了激发，如成都、重庆被中央确定为统筹城乡综合改革配套试点城市，四川、湖南、江苏、吉林等11个省市被确定为政策性农业保险试点省份，赋予了地方政府改革发展更大的财权、人事权、政策制订权等自主发展权。在经济发展水平存在梯度的地区之间，地方政府为获得租金最大化和实现地方经济快速发展，竞相进行制度、技术层面的学习、模仿、创新，形成了各地区之间制度、技术等多个层面的竞争，推动了中国农业保险制度从局部点的创新突破到全国层面的创新扩散，中国改革开放30年的发展历程就是这样一个从一个点、一个领域取得突破然后再向全国推广的制度创新——扩散过程，地区间相互竞争与协同实现农业保险等社会经济制度从渐进演化到制度突变的自组织演化过程。
4.2.4中国农业保险制度自组织演化的路径
分叉和环境选择是中国农业保险自组织演化的路径。涨落的触发作用必须通过分叉行为和环境选择才能达到。在失稳的状态下，由于系统内部各要素间的非线性作用，系统将出现分叉行为。所谓分叉指的是，当系统进入非平衡区时，在相同的外界条件下，系统可能具有几种不同的稳定态，而每种可能出现的稳定态又会顺着时间轴延伸为迥然不同的演化分支。分叉行为紧紧依赖于系统的非线性关系。非线性系统的状态方程则存在多重解，这意味着相同的初始条件可能导致不同的结果。分叉行为与非线性关系的紧密结合，使系统展现出丰富的多样性。复杂的系统在自己的演化过程中一般要经历多次分叉，复杂程度越高的系统，它所包含的分叉数目也越多。
就农业保险制度创新与演化而言，由于每个农业保险主体的情况各不相同（具有异质性），在面对相同的环境变化时，产生的内部涨落也各不相同，所以农业保险组织机构可以走不同的创新道路：自行创新、模仿创新、委托其它单位研究和开发、通过兼并其它机构获取技术、与高校、科研机构和其它金融机构开展合作创新。不同道路代表了农业保险某项创新的不同演化方向，在不同的演化分支上，系统的运行状态各不相同。如美国农业保险市场开发出巨灾期权、巨灾指数等创新型农业巨灾风险产品，就属于自主原生创新；而中国、印度等资本市场还比较落后的国家，则可以通过学习和模仿美国实现农业保险产品创新，就是一种学习借鉴型创新；如中国人保借助公司的规模优势、组织优势、人才优势，立足于全面经营农业保险，其发展路径在于全面发展、全面拓展农业保险等农村保险市场，而黑龙江阳光相互农业保险公司、吉林安华农业保险股份有限公司等中小保险公司不具有人保的规模优势、组织优势和人才优势，只能立足于所在地区，大力发展区域农业保险经营模式，借助本身的地理区位优势，实现农业保险区域化、专业化经营。这些保险公司的差异化农业保险经营模式和农业保险演化路径是他们在面临相似的制度环境（主要是政策环境、农业制度环境）下，根据公司系统内部要素及其组合的差异（如产权安排、组织规模、人才队伍）对制度环境进行选择和适应的合理化结果，是具有制度理性的保险公司在面临分叉和环境选择所作出的合理决策。
非线性和分叉行为为农业保险创新及其演化提供了多种可能，但创新行为、演化路径究竟去向何方？在分叉点上，环境的选择作用是决定创新行为的关键。创新究竟会走上哪一条分支是由分支点上的涨落决定的，而环境总是选择适合它的微涨落，诱使创新朝它所规定的方向发展。如果农业保险组织机构内部的非线性机制能够对这个微涨落起放大作用，那么微涨落就可能集聚成巨涨落，在环境因素的诱导下，锁定一种可能性，形成新的稳态。
农业保险组织体系是一个“镶嵌”在内外部环境中的开放系统，它通过无数个反馈环与环境进行信息、物质和能量的交换，内部涨落是其演化的先决条件，而环境的选择作用则是其演化的外部条件。当农业保险组织机构内产生了创新的动机或趋势，而农业保险组织机构的内外部环境还未成熟（如制度环境导致创新存在很大风险和很高的成本，创新的技术进步、知识积累不足，民众的思想观念未发生根本性变化等），即系统还处在平衡区或近平衡区时，创新的动机和愿望会逐渐低落下来。而当环境的激励作用或压力达到了一定程度，创新和变革己成为了机构发展的必然趋势，创新的动机与愿望又重新复苏，这时环境会选择一种与其最相适应的变革力量，农业保险组织的创新也会依照环境的需要形成新的稳态。
第三节小结
通过本章的分析，笔者认为，中国农业保险制度演化的过程是一个自组织过程，开放性是中国农业保险制度演化的前提，只有保持开放性，政府、保险公司、农民等制度主体才能从外部学习新的知识、引入新的技术、吸纳新的技巧，才能推动农业保险的创新。改革开放以来，中国农业保险的快速发展就得益于不断开放的市场环境和日益宽松的制度环境。在开放的市场环境和宽松的制度环境下，通过对外交流与学习，学习国外的先进技术和知识，才能促进我国农业保险的创新，推动农业保险演化；市场竞争与合作是推动中国农业保险制度自组织演化的动力，市场经济是开放的竞争经济，在竞争压力的约束下，才能激发地方政府之间、保险公司之间为实现自我发展而不断进行创新，以增强自身竞争力，通过合作，才能实现创新的协同，获得集群式创新的规模报酬，推动中国农业保险的快速发展。竞争与合作是农业保险制度主体之间互动关系的主要体现，农业保险制度主体之间的竞争与合作、互动与博弈是中国农业保险制度演化的内在动力。同时中国农业保险制度的演化又受到复杂的制度环境的制约，外部制度环境的冲击和影响，使得中国农业保险制度的演化路径既具有路径依赖性，还具有演化方向的多向性、演化路径的非平衡性和演化结果的不确定性。
“制度的自组织演化过程本身就是社会成员的交往博弈过程，社会成员的认知能力、博弈的规则、信息传递的方式等决定了这个过程的路径及其均衡结果。”那么制度环境是如何影响政府、保险公司、农民等主体的行为决策的，在制度环境、他人的选择既定和信息不完美情况下，制度主体如何进行行为决策和策略调整从而选择最优战略的，制度主体的重复博弈过程是如何形成博弈的均衡结果——新的农业保险制度安排的，当制度环境发生改变时，制度主体又如何进行行为和策略调整的，对制度均衡结果和演化路径又会产生什么影响。关于这个制度均衡——新的农业保险制度安排如何形成，旧制度安排又如何被新制度所替代的演化博弈过程，笔者将在下一章的演化博弈分析中作进一步的深入分析。