1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
国有控股企业财务监督体系的发展经过了三个阶段。
第一阶段：在计划经济下，国有企业财务监督主要是内部监督靠总会计师，外部监督靠财务物价税收大检查。
总会计师制度主要是为了适应全社会统一生产单位的需要、为核算其复杂的价值运动过程而引入的“会计技术专家”制度，主要在国有企业、事业单位、国有控股或主导的公司中应用。总会计师是在单位主要领导人领导下，主管经济核算和财务会计工作的负责人。国务院1990年发布的《总会计师条例》明确指出总会计师是总经理的理财助手、经营参谋，由总经理提名，通过一定程序任命。总会计师的职能是负责企业的日常管理，负责企业内部管理控制，侧重于财务管理和会计核算。财务物价税收大检查是在国务院和地方各级政府的直接领导和统一部署下，由国务院税收、财务、物价大检查办公室和各地方办公室具体实施的。根据1997年的《关于开展1997年税收财务物价大检查的实施办法》，财务物价税收大检查主要是：“检查企业是否存在擅自越权减税、免税、退税、改变税率或税种以及越权缓征税款等违法违纪行为；擅自改变国家规定的预算缴库级次的混库行为；采取虚开、伪造、盗窃、骗取、非法印制、倒买倒卖以及其他非法取得使用发票等手段，偷骗各种税款的行为；乱挤乱摊成本、随意核销费用、擅自冲减资本金、截留国家收入、偷逃所得税的行为；采取假投资、假联营、假集体、假技协等欺诈手段，截留、转移国家或单位收入的行为；现金管理混乱，白条列支，公款私存私分或私设“小金库”的行为；编造假账、假报表、假凭证等弄虚作假的行为，以及根据有关规定应建账而未建账或者账簿、凭证混乱的行为；违规支用财政资金，或采取非法手段将预算内资金转到预算外、将国有资产转为集体或个人所有的行为等。”
第二阶段：一九九八年朱镕基总理推行的稽查特派员制度，主要任务为财务监督和业绩评价。
由于在计划经济体制下，政府行政部门对国有企业的管理存在政企不分的弊端。为了政企分开，国家作为国有资产所有者代表，必须强化对企业所有权的管理，必须对国有资产的保值、增值和经营者进行监督。稽查特派员制度就是在这种背景下产生的，稽查特派员制度是向国有重点大型企业派驻稽查特派员，对企业财务及经营管理业绩实施监督稽查的制度。1998年7月3日，国务院总理朱镕基签署了第246号国务院令，即《国务院稽查特派员条例》并正式发布施行。稽查特派员由国务院派出，代表国家行使监督权力，只服从国家利益，其监督更具权威性。1998年8月，国务院向国有重点大型企业派出了第一批稽查特派员。1999年上半年，国务院又派出第二批稽查特派员。稽查特派员由副部级以上的国家干部担任，每个稽查特派员配专职助理4人，组成稽查员办事处，一般负责5个企业的稽查工作，每年到被稽查企业稽查两次。稽查特派员和稽查特派员助理的任期为3年，可以连任，但对同一企业不得连任。稽查特派员不参与、不干预企业的生产经营活动，其主要职责是对企业实施财务监督、评价经营业绩。其中财务监督主要通过查账、审计等手段实施，代表政府具体监督国有企业的资产运营和盈亏状况，承担对企业领导人的考核及任免建议等事宜，以保障国有资产的增值。
第三阶段：国资委成立后实施的财务总监委派制和国务院实施的审计署审计。
2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，设立国务院国有资产监督管理委员（简称国资委）。国资委的职责主要包括：“监督监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产保值增值；指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作；负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作；按照出资人职责，负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作；负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。” 国务院国有资产监督管理委员会在2009年11月对央企对外捐赠的规模进行了相关规定。在2010年5月发布通知，开展中央企业对外并购事项专项检查。专项检查采取中央企业自查和监事会核查相结合的方式进行。财务总监委派制度是出资人以所有者身份，向其直接出资的独资或控股企业委派财务监管人员，参与重大经营管理决策、监控日常重大财务活动的一种内部监督管理制度。由国有资产管理部门向企业委派财务总监，代表国家行使对经营者行为实施事前、事中、事后的全过程监督和控制。财务总监的主要职责包括：依法履行财务管理、财务监督职责；负责管理监督企业财务会计活动，保证企业财务数据的真实性、完整性、合法性；对规定的重大财务事项与企业负责人进行联签。但是笔者认为过分行政干预式监督会侵犯公司法人财产权，此外，非专业化监督、重复监督没有效率，发现不了问题，所有者权益难以得到真正保护。因此，需要寻找一个独立于出资人和经营者的第三方实施财务监督，审计署实施的财务监督正是这种监督。中华人民共和国审计署是在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计署主要是对中央、中央各部门、事业单位、国有金融机构、国务院各部门管理的和受国务院委托由社会团体管理的社会保障基金、环境保护资金、社会捐赠资金及其他有关基金、国际组织和外国政府援助、贷款项目等财政财务收支情况进行审计。审计署是一个独立于出资人和经营者的第三方，其更具有独立性，更能发挥财务监督职能。
虽然国有控股企业的财务监督已经经历了一定时间的发展，但是国有资产流失、资金管理失控、滥用权力、投资失误、经营效率低等各种经营不善的症状在国有控股企业中仍然很明显。造成这种情况的原因很多。其中，缺乏有效的财务监督是其中的主要原因之一。我们这里研究的财务是“大财务”的概念，郭复初（1999）指出财务的本质是“本金的投入收益活动及其形成的经济关系体系，是物资生产流通领域经济活动的重要组成部分，即财务经济活动。” “社会主义财务是以社会主义商品经济和生产资料公有制为基础，以国家组织经济的职能为依托，在社会再生产过程中形成的资金运动体系，包括国家财务、部门财务和企业财务三个大的层次。” 财务监督是以监督者的身份，在非执行者的地位上，对具体从事财务活动的人、机构、利益集团或企业法人的财务行为进行监察督促。财务监督作为企业财务治理重要的组成部分，在企业的经营管理中起着举足轻重的作用。其不仅对一个公司的生存和发展有重要影响，而且其自身的发展也是一个永恒的话题，即使在公司制企业存在了几百年的西方发达国家，财务监督依然是一个中心话题。
而财务监督要执行好，重要的是要确定好财务监督的实施者即财务监督的主体。干胜道（1995）认为在两权分离的现代企业，所有者与经营者都是独立的财务主体，忽视哪个财务主体都是行不通的。白华（2004）认为企业控制权由非人力资本所有者和人力资本所有者（经营者）共同拥有， 因此，二者都是财务主体，是现代企业的财务主体二元性特征。汤谷良（1994）从现代企业法人治理结构分析，指出除监事会行使财务监督外，股东大会、董事会总经理、财务经理三个瓜分了企业全部财权。汤谷良（1997）又从法人财产权概念，指出原来集所有者、经营者、财务经理职能于一身的财务机制和层次，发展成了所有者、经营者、财务经营人员分工协作的财务管理机制。因此，笔者认为企业财务监督的主体应该包括企业的所有者和企业的经营者，以及其他利益相关者。而目前的研究主要是把企业的股东作为企业财务监督的主体。本文从充分发挥财务监督主体作用的角度，构建了基于利益相关者的国有控股上市公司财务监督体系。
1.1.2 研究目的和意义
（一）研究目的
由于目前关于国有控股上市公司财务决策、财务控制、财务激励的研究已经很多，但对财务监督的研究还比较少。此外，内部监督体系中实施监督的机构很多，他们的职能很多地方是重叠的，造成了“大家都能监督，却又没人监督”的现象。因此明确财务监督权的分配、制衡的研究非常必要。另外，现有财务监督理论大多将经营管理者作为财务监督的对象，而忽视了他们同时又负有监督职责和权力。本文的主要目的：
1. 明确国有控股上市公司财务监督的主体应该包括企业的利益相关者，其中所有者的财务监督应该为财务监督体系的主体性财务监督，经营者的财务监督为延伸性财务监督，其他广大利益相关者实施的财务监督为边缘性财务监督。
2. 协调各监督主体的关系与作用，明确财务监督权在所有者、经营者、其他利益相关者之间如何分配、控制、协调和制衡，重新构建一个适合国有控股上市公司的财务监督体系，使各财务监督主体能够充分发挥财务监督职能，有利于完善国有控股上市公司的治理机制。
（二）研究意义
1. 重新审视现有国有控股上市公司财务监督方面的理论，构建基于利益相关者的国有控股上市公司财务监督体系。虽然我国也存在一些对财务监督的研究，但研究比较零散，且没有很好地界定每种监督主体的职能，已经与时代的发展不吻合。随着企业产权制度的改革和经济管理体制的发展，国有控股上市公司财务监督理论，特别是国有资本监督运营体制的理论也需与时俱进、及时更新。
2. 探索国有控股上市公司财务监督理论与财务监督运行现实的结合。在国有控股上市公司财务监督理论与财务监督运行现实之间，缩小理论与现实的差距，使理论能够真正符合实际。从财务监督体制角度，对财务监督理论与实践如何结合进行探索，或许有从其他角度进行研究难于得到的效果。
3. 总结分析了国外企业财务监督职能实施的方式，并总结了影响财务监督主体发挥财务监督职能的因素。可以从中找出运行过程中行之有效的制度、程序、监督方式和方法，归纳以往监督中失败的教训，为今后避免国有控股上市公司财务监督失误提供借鉴。