电子政务模式下行政决策理念和实践的创新
李锋 杨敏
一、背景分析：电子政务和传统行政决策概述
（一）电子政务概述
电子政务系指各级政府部门运用现代信息技术改革传统政务、实现政府职能的各种政务活动的总称，是现代电子信息技术以及网络技术与政府管理和公共服务相结合的产物。电子政务不仅包括政府部门内部的电子化和网络化办公，还包括政府部门之间的信息共享和电子化政务，以及政府与公众之间的双向互动和信息交流。
随着信息技术的广泛运用，政府与公众的沟通方式发生了根本性的变化，公众参与政治的成本大大降低，再加上现代社会信息传递的网络化、快速化、共享化，这客观上要求政府的组织模式应当由金字塔式的纵向管理模式向扁平化、网络化的横向服务模式转变。相应地，电子政务就必须转变政府职能，以服务为中心，以公众需求为导向，重组政府的组织机构和管理体制。
（二）传统的行政决策概述
所谓行政决策，就是行政领导者在行政管理过程中，依据有关法律、法规，从若干个可能选择的行动方案中进行抉择，以期优化地实现行政目标的全部活动和整个过程。行政决策在行政管理活动中处于核心地位，既是行政管理活动的起点，又是行政管理履行各项职能的基础，行政决策贯穿于行政管理活动的整个过程。行政决策的质量好坏不仅会影响行政管理活动，而且会影响公共利益的实现，具有举足轻重的地位和作用。我国现有的行政决策体制是在计划经济条件下形成的，不仅不能适应社会主义市场经济的发展需要，而且与发展电子政务的要求也不相符合。
二、电子政务模式下行政决策理念的创新
（一）信息、反馈——科学决策
1.在电子政务模式下，增强信息在行政决策中的地位和作用，提高行政决策的理性程度，促进行政决策的科学化，是行政决策理念创新的一个重要方面。
行政决策在本质上是对社会资源的分配、调控，涉及面广，影响深远，实现科学化、追求理性是其必然要求。行政决策虽然不能实现“理性决策模式”所谓的完全理性，然而追求西蒙所提出的“有限理性”，不仅是可能的，而且是必需的。“公共决策就是信息的流动和转换过程，信息原则是公共决策的基本原则”，因此，实现行政决策的信息化，使得行政决策建立在充分、有效的信息基础之上，是提高行政决策理性程度的重要方法。电子政务则使行政决策的信息化成为了可能。
2.在电子政务模式下，借助信息反馈，实施追踪决策，提高行政决策的科学化程度。
政策在实施的过程中，可能会面临政策环境的变化或决策者价值取向的变化，政策本身或其执行过程也可能存在失误，政策也可能产生某些意料之外的负功能，这时就必须对政策进行调整，即追踪决策。电子政务模式为行政决策过程中及时进行追踪决策提供了便利条件。
（二）公开、参与——民主决策
1.在电子政务模式下，通过网络公开政府和政务的相关信息，从而保证公众的知情权，促进行政决策的民主化，是行政决策理念创新的一个重要方面。
实现行政决策的民主化，不仅是现代民主社会发展的客观要求，而且是提高决策质量和可行性以及充分反映民意的现实需要，具有多方面的重要意义。行政决策民主化的实现，是以政府和政务信息公开并为公众所知晓为前提的，而电子政务模式下的政府网站和政府信息门户则为该前提的实现提供了有效途径。在电子政务模式下，政府作为最大的信息拥有者需要向公众提供各种信息，同时，政府对公众提供的多种公共服务又要以信息化、网络化的形式表现出来，这些都通过政府门户网站而得以体现。
2.在电子政务模式下，政府不仅向公众提供信息，而且也收集来自公众的信息，并通过信息网络交互平台，实现政府与公众之间的交流、沟通和互动，这正是公众参与行政决策、实现决策民主化的良好形式。
政府和公众之间的电子政务，即G2C模式（government to citizen），是各国电子政务的一个最基本模式。在该模式下，政府不仅向公众提供静态信息、表格下载等服务，而且还向公众提供各种动态服务，即在与公众的交流、互动中实现公共服务的职能。在当前的政府门户网站中，一般都建有收集公众信息的信息网络交互平台，如留言板、“市长信箱”、意见收集区等，公众可将自己的意见、建议、疑问、要求、申诉等反映在平台上，政府则将处理结果通过平台反馈给公众，这种方式为公众参政、议政开辟了重要渠道。在我国，各级政府部门基本上都建立了自己的门户网站，提供了一些静态服务，但对于动态服务的提供还远远不够，行政决策过程中还没能充分发挥电子政务所带来的民主功能，公众通过电子政务的方式参与行政决策的程度还很低。
（三）透明、监督——法治决策
1.在电子政务模式下，通过政府网站公开行政决策的相关信息，提高行政决策的透明度，实现决策的法治化，是我国行政决策理念创新的又一个重要方面。
行政决策的法治化，是决策具备法律效力并能得以实施的前提，也是行政决策科学化、民主化的重要保证。行政决策的透明、公开是行政决策法治化的重要体现，也是检验行政决策法治化程度的重要标准。电子政务模式下的信息公开，则为行政决策的透明、公开提供了有效途径。在电子政务模式下，政府的决策体制、决策权限、决策程序、决策主体等政策法规，以及具体行政决策的过程、进展，都会以信息服务的方式通过政府网站提供给公众。行政决策的透明、公开，为公众监督行政决策、实现其法治化提供了前提条件。
2.在电子政务模式下，通过信息公开使行政决策接受公众以及上级政府的监督，保证行政决策的法治化。
行政决策法治化的实现，离不开公众的监督。在电子政务模式下，行政决策的相关内容作为重要的政务信息，通过政府网站提供给公众是其必然要求。在我国，电子政务模式下的信息公开，还未能在监督行政决策、实现行政决策的法治化中发挥应有的作用，这是我国发展电子政务中应当注意的问题。
三、电子政务模式下行政决策实践的创新
行政决策理念的上述创新，只有转化为行政决策实践的创新，才具有现实意义。在电子政务模式下，行政决策实践应实现以下方面的创新：
（一）利用电子政务模式的信息化优势，建立完善的决策信息系统，提高政府信息能力
信息是行政决策的依据，信息化建设是完善行政决策系统、提高决策质量的重要方面。首先，应加强信息化的硬件建设，建立完善的行政决策信息系统，既要有计算机、网络、通讯设备等物质设施，又要有专门的信息技术人才、网络人才等人力资源，还要有专门的信息机构设置。其次，应加强信息化的软件建设，提高政府的信息能力，包括信息收集、信息处理、信息利用和信息交流等能力，确保行政决策建立在充分的信息基础之上。
（二）应逐步建立现代化的、以计算机为基础的决策支持系统，改善行政决策的有限理性
决策支持系统“是一个由多种功能协调配合而构成的、以支持整个决策过程为目标的集成系统，包括模型库、数据库、方法库和知识库”。该系统通过分析和识别决策问题和目标，利用数据库和模型库建立各种模型化的备选方案，并对各种方案进行评价、分析和预测，为行政决策者比较和优化各方案、最终做出决策以及根据反馈信息实施追踪决策提供依据，改善行政决策者的有限理性，提高行政决策的效率和科学性。事实上，决策支持系统就是现代化的、计算机化的、信息化的、智能化的专家咨询系统。完善行政决策的专家咨询系统是初级目标，建立现代化的决策支持系统则是实现行政决策实践创新的高级目标。
（三）通过政府网站，公开行政决策的相关信息，并逐步制度化
信息共享是电子政务的一个基本特征，这也是电子政务模式下提高行政决策民主化和法治化程度的前提，是行政决策实践创新的一个重要方面。首先，行政决策的目标、备选方案、可行性论证等信息，应通过政府门户网站公开，确保公众知情权的实现，为公众了解、参与、监督行政决策提供有效途径。其次，行政决策的相关信息也应在政府内网上及时公开，实现决策部门与执行部门、监督部门以及不同层级、地域的政府之间的信息共享。同时，这种信息在政府内外网上公开、共享的范围、程度、期限等应逐步实现制度化。
（四）借助电子政务模式下的信息网络交互平台，接纳并引导公众参与行政决策，建立电子政务模式下行政决策部门与公众的互动机制
电子政务的一个突出特点是交互性，这反映在行政决策方面就是要让公众参与行政决策，实现决策部门与公众之间的互动。首先，对于公众在政府网站上通过E-mail、留言等方式反映的意见、建议、咨询、申诉、评论等，政府应予以接纳并积极重视，将其输入行政决策信息系统和决策支持系统，使之在行政决策中得到反映。其次，政府应积极鼓励、引导公众参与行政决策，在政府网站上接受公众提交议题、讨论议案、参与投票、评价政策、反馈信息等，努力通过电子政务模式建立决策部门与公众的互动机制。
（五）在政府网站上开辟专门的栏目，受理公众对行政决策的监督
行政决策作为行政主体行使行政权的活动，必须要接受公众的监督。政府不仅要通过政府网站公开行政决策的相关信息，为公众监督提供前提条件，而且要在网站上开辟专门的栏目，积极接受公众的监督。通过该栏目，公众可咨询政策、提出建议、反馈信息、申诉、控告等。政府网站在收到上述监督信息后，应及时交付有关部门处理，并将处理结果告之相应监督人。同时，公众的监督以及政府对监督意见的处理结果，应当在政府网站上保留一段时间，保证其他公众登陆政府网站即可浏览上述信息，真正做到透明、公开。
（六）提高行政决策人员处理电子政务的素质和能力
行政决策过程是由具体的行政决策人员来实施的，行政决策理念和实践的创新必然会对行政决策人员提出新的要求。在电子政务模式下，行政决策中决策信息系统、决策支持系统的运用，以及政务公开、网络互动、网上监督等，要求行政决策人员必须具备处理电子政务的理念和能力。首先，行政决策人员应认识到，发展电子政务是大势所趋，行政决策必须与电子政务结合。其次，行政决策人员应全面提高处理电子政务的素质和能力，以熟练运用决策信息系统、决策支持系统和政府网站，将行政决策理念和实践的创新落到实处。
（作者单位：西南政法大学）
行政问责制度建设：成效、问题与对策
杨君
一、中国问责制发展的进程
从“非典”事件开始，中国的问责制发展分别从三个层面先后开始推进，即重大安全事故个案问责、地方问责规章建设与“审计风暴”、国家级相关法律和制度建设。
重大安全事故个案问责。中国问责体系新一轮的建设热潮是从2003年的“非典事件”开始的。2003年4月20日，两名省部级高官在“非典事件”中同时被问责；2004年4月14日，中石油总经理因“开县井喷事件”被问责；4月15日，北京市密云县县长因“元宵节踩踏事件”被问责；4月17日，吉林市市长因“中百商厦大火事件”被问责。后来还有，2005年12月2日，国家环保总局局长因“松花江环境污染事件”被问责。
地方问责规章建设与“审计风暴”。2003年8月15日，长沙市政府出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》；2004年1月13日，天津市人民政府出台《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》；2004年7月5日重庆市政府出台的《政府部门行政首长问责暂行办法》；2004年9月21日，大连市政府出台《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》；2005年1月30日，海南省人民政府出台《海南省行政首长问责暂行规定》；2005年12月9日，深圳市政府出台《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等7个相关文件。另外，从2003年开始，国家审计署开始将审计结果向社会公告，掀起了“审计风暴”。
国家级相关法律和制度建设。2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》；2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》；2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。
二、中国问责制度建设的成效
1.问责观念深入人心。中国社会长期以来是一个“官本位”的社会，受其影响，除非是违法犯罪受到法律惩处，往往是一日为官，终身受用，即使对重大事故负有不可推卸的责任，要认真追究官员的责任并做出相应的处理也会面临各种各样的阻力，有时甚至不了了之（张贤明，2005）。据此，有人认为，“在中国当官是最少风险的”（郭道晖，1997）。因此，一些官员大搞“形象工程”、“政绩工程”，甚至弄虚作假、徇私舞弊。随着官员问责个案的不断积累和问责制度的不断健全，民众和政府官员都逐步意识到拥有权力即必须承担责任，必须尽职尽责完成本职工作、执行上级指令、遵守工作程序，必须达到工作标准、满足公众愿望，必须不断改进工作成效。同时还必须向上级以及公众汇报工作情况，接受监督、检查、批评和处罚。
2.问责制度逐步健全。问责制度的健全首先表现在各个地方政府先后出台了行政官员问责规章，使行政问责活动有章可循。而且多数规章都紧紧围绕行政首长问责这个关键环节。其次，从国家立法层面的法律来看，一些基本的法律也逐步完善问责条款，如《行政许可法》、《监督法》等。最后，相关问责法律法规建设逐步系统化。如深圳实行“1+6”，即一个基本规章，六个具体规定，使问责规章更具备操作性。
三、中国问责制度现存的问题
1.责任概念含糊。首先，从现有的问责案例和制度规定来看，中国（大陆地区）的问责主要还是局限于行政责任关系的范畴，即由上级行政部门制定规则，通过行政处分的形式，针对下级行政人员，就遵从上级命令、完成上级下达的关键任务的情况进行问责。而法律责任关系、职业责任关系以及最为关键的政治责任关系大多被忽视了。结果问责只是强化了上级对下级的控制，并不一定会增加选民对政府的控制，这就难免会出现各种响应上级号召却不受选民欢迎的“形象工程”、“政绩工程”。其次，存在对政治责任的误解、忽视和回避问题。“民主政治与传统专制统治的最大区别之一在于政府要承担政治责任”（张成福，2000）。政治责任并不是指行政人员服从政治领导人的责任，而是政府（主要是政治领导人）对选民所担负的责任，是要求政府要回应民意、符合民意并接受民意的监督。“政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁”（张贤明，2000）。公务人员服从政治领导人其实应当是属于行政责任的范畴。这种误解的结果是使问责体系出现严重漏洞，行政责任掩盖了政治责任。例如《深圳经济特区改革创新促进条例》第四十一条规定：“改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：（一）改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；（二）个人和所在单位没有牟取私利；（三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”这就明显存在以行政责任和法律责任掩盖政治责任的问题，因而回避了问责制度的本质问题。这种强化自上而下行政责任而忽视甚至掩盖自外而内政治责任的做法，其实是开历史的倒车。
2.关键前提缺乏。政府运作的透明度不高是当前我国政府体系的一个显著特征，公众因此很难准确知道政府都做了一些什么，做得如何，是否达到预期目标等情况。因此缺乏相关信息的外部选民及其代表难以对政府行为进行准确评估和监控，这是当前我国推行问责制度的一个主要障碍。与此相关的是新闻媒体的独立性与舆论监督问题，独立而发达的新闻媒体有助于保障和扩大公民的知情权，对政府机构形成强大的舆论监督。从很多成功的问责案例来看，新闻媒体的报道均发挥了关键性的作用，它有助于形成强大的公共舆论，迫使政府进一步公布事实真相，开展内部问责活动。但从最近一些部门出台的有关突发事件报道、司法审判案例报道的一些法规和规章来看，政府强化了监督舆论的措施，这样势必削弱舆论监督，削弱公共舆论的力量。
3.责任链条关键环节薄弱，结构失衡。责任链条的薄弱主要出现在人大这个环节。这首先是人大向行政首长的问责链条薄弱，从近几年已经被实施问责的省部级行政高官来看，全部都是由上级党政实施的问责而没有一例是由人大进行问责的，这就意味着人大存在着严重的缺位问题。但另一方面，人大代表对选民的述职以及选民对人大代表的问责就更为薄弱，据一项民意调查显示，有近半数的人大代表明确表示不愿意向选民述职（详见《信息时报》，2006年7月15日报道）。人大代表尤其是区县级以上人大代表身份、联系方式、履职活动等情况都缺乏透明度，选民难以对其进行监督和问责。再加上各级政府的主要负责人都是上级政府的人大代表，这样强大的行政问责与薄弱的政治问责相撞，政治问责必然就会让位于行政问责，人大职能必然会被削弱。这样由上级对下级进行的所谓“同体问责”就成为了问责的主要形式，而宪政制度中最为关键的“异体问责”，即“人大代表对政府的问责制，民主党派对执政党的问责制，民主党派对政府的问责制，新闻媒体对执政党和政府的问责制，法院对执政党组织和政府的问责制”却被忽视了。（杜钢建，2003）
权责结构的失衡主要是党委与行政的权责失衡问题。根据我国宪法的规定，我国的执政党是中国共产党，各级政府的重大方针政策均由各级党组织制定，并交由政府组织实施。因此，党组织是首要的公共权力行使机构，各级党组织的负责人应当是被问责的首要对象，但事实上近几年被问责的高官中，承担首要责任的均是行政首长而不是党委书记，这就有违权责对应的原则。而且即使开展对党委负责人的问责活动，现有的问责机制也只能通过上级党委来实施，难以由选民及其代表进行“异体问责”，违背了问责体结构的“闭环原则”。
四、健全中国问责体系的对策建议
1.明确责任观念。健全问责制度首先要求政府工作人员尤其是政治领导人树立责任观念，行使由选民委托的权力，就应当向选民报告工作，接受选民的监督、批评和问责。其次，应当树立政治责任优先于行政责任的观念。政治责任是公务人员主要是政治领导人对于选民承担的责任，行政责任是政府内部下级对于上级所承担的责任。政治责任可以从根本上保证公共权力“权为民所用、利为民所谋”的政治方向，而行政责任则是保证“权为民所用、利为民所谋”的目标能够高效地得以实现。相反，如果片面强调行政问责而忽视政治问责，则会出现大量有效率而没有效果的“形象工程”、“政绩工程”以及问责时出现“舍车保帅”现象。
2.保障公民权利。问责制度实施的一个关键前提是公民的知情权和政务信息公开制度，但有关信息公开和公民知情权的制度建设现在主要是一些行政规章，仅有少量的法律中涉及范围狭小的规定，例如《行政处罚法》和《行政许可法》仅对行政处罚、行政许可的依据公开做了一些规定。正在酝酿出台的政务公开条例也仅仅是一个行政法规。用以约束行政机关的制度却由行政部门来制定，这样难免出现制度制定和实施过程中被行政机关主导的情况，行政机关就又当运动员又当裁判员，政务公开难以避免成为政务公布。公民的知情权得不到有力保障，问责制度就难以实施。从国际经验来看，公民的知情权是一项基本的人权，是保障公民其他政治权利和自由的重要前提，大多数国家均是由议会制定基本法律的形式予以保障。因此，需要全国人大制定相关法律，以保证权威和公正。
3.重塑问责结构。现有体制下完善问责结构有一个关键环节和三条基本路径。一个关键环节就是完善选民对政治领导人的问责环节，这是保证问责链条的连贯性的关键；在我国的现有体制中，党委负责人、人大代表和行政首长是行使公权力的主要政治领导人，因此三条基本路径就是选民对党委负责人的问责路径、选民对人大代表的问责路径以及选民对行政首长的问责路径。这三条路径中，可以选择人大这个环节作为突破口，一方面加强选民对人大代表的问责，建立人大代表专职制度，改进人大代表工作汇报制度和监督激励制度，另一方面加强人大代表对行政首长的问责。对于行政首长的问责可以逐步探索地方行政首长的直选和中央政府内阁制，对于党委负责人的问责可以沿着“两票制”的方向，探索党委负责人由全体选民信任投票的方法。
（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）