（三）基层上访治理的困境
2005年信访条例的实施非但没有达到制度文本预期的效果，将基层上访治理中存在的突出问题彻底解决，相反，由于具体制度设计缺陷和相关规定又过于原则性，在缺乏良好的配套制度下，基层上访治理困境依旧不能解决，基层上访维稳也步入了越维越不稳的怪圈。
1.多元组织体系双重效应：畅通诉求渠道与缺乏协调能力并存，客观上导致政治权威的流失
现行信访制度是一个机构重叠、条块分割、归口不一的组织体系。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。虽然不同信访机构受理信访的侧重点不同，但性质基本相同；各系统还从工作实际出发，出台了一系列政策法规。应该说，信访组织体系多元化，充分发挥了畅通公民诉求渠道的正面效应，有利于更多地倾听群众呼声、了解群众疾苦、解决群众困难，在群众反映问题的第一时间给予回应。但必须看到，庞杂的组织设置也使信访制度的运作效率低下，许多案件只能在上下级或部门之间流转却找不到相关责任主体。信访机构没有严格意义的隶属关系，信访系统内部的管制协调能力十分有限，极易导致各种矛盾逐渐向中央和省级集聚。而越级上访的问题又大多很复杂，短时间难以有效解决。
加上按照信访制度规定，信访工作部门仍然不是有权处理部门。它的职能是受理、转递、交办、督办信访事项，没有解决问题的职能，无权裁决信访事项，受理后需转送或交办职权机关办理，相当于秘书的角色。然而上访群众却过多地把解决问题的希望寄托在其身上。《信访条例》规定信访部门可以作出行政处分的建议，但该规定过于原则化没有具体的程序性规定，可操作性大打折扣，这使来北京和省城奔波的上访群众到处碰壁，继而把信访部门当成对立面，极大地损害了党政机关的公信力。信访人过高的心理预期落空，对党政机关政治权威的损伤将十分严重。
2.刚性责任机制双重效应：促进矛盾化解与催生打击迫害并存，客观上导致基层激进主义的萌发
为了确保社会稳定，切实将矛盾解决在基层，中央不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制，要求党政一把手负总责，分管领导负主要责任。对因工作不到位、责任不落实，发生较大规模到北京或省城集体上访，对社会稳定和正常秩序造成严重影响的，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种刚性的信访责任机制有利于各级党委、政府高度重视信访工作，下更大决心及时化解矛盾，理顺群众情绪，坚决克服工作中的推诿扯皮现象，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。但由于信访问题牵涉面很广，许多矛盾实际上光靠基层政府难以彻底解决，况且一些上访案件本身就针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导的关注，借此施加对当地政府的压力。面对基层上访和上级维稳考核双重压力，在为群众解决实际问题的同时，一方面突破底线无原则妥协退让，另一方面堵塞上访渠道，打击报复政治迫害，使基层上访治理陷入混乱。其主要表现为：
（1）缺乏政治敏感性和“信访问题无小事”的意识不强。对基层上访认识不到位与畏难情绪并存，主要表现为推诿、拖延。部分基层干部片面认为信访工作不是中心工作，群众反映的问题是鸡毛蒜皮的小事，无妨工作大局，对出现的问题反应不敏感，处理滞后，致使小事拖大，大事拖难，造成群众不信任，使问题扩大化、复杂化，或因工作疏漏、留下隐患而形成新问题，造成重信、重访和越级访。有些群众上访反映的问题的确十分复杂，解决难度大，一些基层部门产生畏难情绪，谁都不愿接手这烫手的山芋，部门与部门之间把群众的问题当作皮球踢来踢去。同时，推诿、拖延也是官僚体系发育出来的一套信息过滤机制，本来有应付不完事情的官僚体系面对大量的基层上访事项，没有时间和精力去甄别到底哪些是必须马上加以解决的事项，所以采用推诿、拖延策略。只有那些久经推脱仍坚持的上访事项才是真正要应对的。推诿、拖延一方面达到过滤信息的作用，另一方面也可能招致把矛盾越拖越大，越难解决，同时也可能导致越级上访。
（2）“人民币解决”。一些基层上访反映的问题比较复杂或者已经超出其权限，确实非常难解决。在“信访维稳”的政治压力下，基层政府为求自保就可能“无所不用其极”，在一些人认为摆平就是水平的官场逻辑下，上级部门也是睁一只眼闭一只眼。既然解决上访事项确有困难，基层政府就只有想法解决稳控上访人。那就是用人民币解决人民内部矛盾，花钱买太平，这也是为何维稳经费居高不下的原因之一。包括优惠的条件劝解上访人息诉罢访，组织老上访户“旅游”，甚至为上访者安排工作。然而人民币解决无异于饮鸩止渴，它虽然能够解决眼前问题，但是其负面影响显而易见的：一方面纵容了一些信访老户，让他们更笃信“小闹小解决，大闹大解决”，以此要挟政府，形成上访专业户以上访牟利，不断提出更过分的要求，同时引发其他信访人攀比和跟风；另一方面损害了法律政策的普适性和权威性，损害了社会的整体公平正义，使基层政府公信力降低。
（3）打压群众上访。一些干部认为群众反映问题是“闹事”，缺乏换位思考，宗旨观念不强，工作作风差，强“堵”硬“压”，思想上不能正确对待群众来信来访。在信访考核“紧箍咒”压力，一些地方基层政府在人民币也不能解决问题的情况下还会突破权力的限制和禁区，使出浑身解数来“维稳”。以严密的手段稳控上访老户，对上访人进行围追堵截，强制上访群众入“信访学习班”，甚至将上访人关进精神病院等。据中国社会科学院于建嵘研究员所带领的课题组对632名进京上访的农民进行的调查数据，“有55.4%的农民认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有50.4%的农民认为因上访而被关押或拘留，有53.6%的农民认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复”。虽然有待于进一步调查考证，但是北京的安元鼎事件对此进行了某种程度上的印证。应该承认，少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实，有些地方对上访人进行打击迫害可谓触目惊心，这将产生十分恶劣的政治后果，特别是导致了基层激进主义的萌发。为壮大上访声势，以及减少因信访所遭受打击的风险，在罚不责众意识的影响下，动员更多人参与上访便成为理性选择；而当和平“请愿”不能奏效时，采取极端措施进行对抗就难以避免，这将严重影响社会和谐稳定。
3.权利救济功能双重效应：矫正司法不公与消解司法权威并存，客观上导致现代国家治理基础的弱化
现行信访制度借助行政权威，承担越来越重的公民权利救济功能。在法治不健全的环境下，这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公，帮助一些“哭天不灵”、“投诉无门”的群众实现了实质正义。但如果因此使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利，就使信访功能严重错位，并产生很大的负面效应。法治是现代国家的治理基础。严格地讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一，而司法救济才是公民权利救济最主要的形式。信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，虽然对老百姓起着“宽慰剂”的作用，但以信访救济替代司法救济的严重后果，是冲击了国家司法机关的权威，从体制上弱化了现代国家治理的基础。
（四）基层上访治理陷入困境的原因分析
1.走向解体的单位社会中的单位组织逐渐失去了过滤纠纷的功能，同时单位成员对单位组织的依赖度大大降低，使得大量的纠纷涌入信访渠道，也影响到政府有关部门在纠纷解决中的交涉能力
在单位社会中，各种各样的社会组织，不再是人们组织起来运用资源实现利益的一种形式，而是转化为国家实现统治的一种组织化手段。在这个意义上，“单位组织”是整个社会统治结构的一个组成部分，是维持国家统治即命令统治的手段或工具。单位组织作为一种统治制度或结构，是国家实现统治的中介环节。单位组织通过将经济控制权力和国家行政权力结合在一起，从而像国家对单位组织的统治那样，实现对个人的统治。个人对单位组织的服从，同时即是对国家的服从；单位组织对个人的权力，在很大程度上仍然是国家权力的表现。各种各样的单位组织，并非仅仅是一个纯粹的“工作场所”。单位组织可以在一个广泛的范围内，给那些利益追求者以单位成员的资格，并规定“回报”的形式和“价格”，迫使社会中的个人采取国家所期望的态度。人们只有以服从和依赖作为代价，才能换取这些资源、利益或机会。因此，在单位组织内部遇到纠纷需要解决时，如果有单位的力量介入，当事人出于对单位的依赖，只要不是涉及成员根本利益，往往能够做出相应的妥协，这样能够比较顺利地将纠纷解决在单位内部，同时，与单位社会的相匹配的是计划经济，计划经济时代纠纷本身就很少，尤其是财产类的纠纷。这使得那些不能通过单位解决的纠纷只是极少一部分。而在单位社会逐渐解体后，这种局面发生了很大的变化。首先，中国的改革所带来的自由活动空间和自由流动资源的发展，特别是非国有经济的发展，在一定程度上提供了可选择的替代性资源，因而国家和集体单位已不再具有唯一资源提供者的地位。个人因资源获取的可替代性程度越高，其对单位产生的依赖性程度就越低，单位在纠纷解决过程中的影响力也就越低。这也能够很好地解释在诸如拆迁纠纷中，尽管同样是被拆迁人对拆迁补偿等不满意，本人或有亲戚朋友在政府部门等传统意义单位工作的人常常不会上访，而那些没有亲戚朋友在政府部门等传统意义单位工作的人常常会上访。因为政府为了维稳等常常介入拆迁案件，给那些不满意的被拆迁人本人或者有亲戚在政府部门等传统意义单位工作的人施压，如果上访就要在政府部门等传统意义单位工作的人“下岗”，而这些人基于对单位资源交换的绝对依赖关系而放弃“维权”或说服自己的亲戚放弃“维权”。当然，如果他对某种资源获取足够重要到能够取代他在这个单位组织中所获得的其他资源；或者他能够在其他工作单位中获得同样多的资源，政府对他的压力就会变得无效。那些完全处于原子化状态非正规就业人群由于不存在对于单位资源的交换，所以，政府也没有办法通过前述方式来获得当事人的妥协与让步。当这个群体庞大到数以亿计的时候，政府的控制能力面临的困难就可想而知了。同时，随着改革开放的深入推进，各单位组织逐渐由“管理型单位”向“利益型单位”转化，单位所承载的意识形态因素和政治要素逐渐淡化，其纠纷解决能力不再作为其重要的职能，其必然的后果是纠纷过滤能力大大降低，大量的纠纷进入社会，由于信访的纠纷解决没有门槛设定，其中很大一部分也必然会进入到信访渠道，加速信访洪峰的形成。即使信访等部门请求单位参与解决时，由于单位并不将其视为主要的职能，而大大影响纠纷解决的效果。
2.信访制度的定位不准确，承受过多容量压力
信访制度在制度设计上本来是民意表达的渠道之一，在公民权利救济方面也只是司法救济之外的补充性渠道，然而，在实际中却将信访制度放在了“无所不能”的位置。信访制度在实际运行中成为公民尤其是弱势群体利益表达最主要的渠道，并成为公民面临问题和矛盾时优于其他行政救济或司法救济而选择的首选救济方式，其功能发生了严重的扭曲。
3.信访组织体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性
现行的信访机构庞大分散，缺乏统一的协调机制。当前，信访部门分布比较广泛，从中央到地方，各级党组织、政府、人大、政协、法院、人民团体、新闻媒体、国有企事业单位等都设有信访机构，庞杂的机构设置造成了效率的低下。由于对信访机构的具体责任划分不够明确，一方面导致许多信访案件被层层转办却找不到相关的责任主体，信访群众在不同部门之间反复“转圈”，一信多访、一事多访现象严重；另一方面，由于各信访工作机构之间职能交叉重叠，信息共享不充分，缺乏必要的沟通和制约，难免会出现对同一信访事项多重处理而处理结果又不尽相同的情况。导致群众不满，重复信访、越级信访数量不断上升。
4.信访在具体制度层面的缺陷
信访立案、结案机制不完善。第一，信访立案机制不完善。《信访条例》第6条规定了县级以上人民政府信访工作机构的六项职责，对于究竟哪些事项可以进入信访渠道作了规定，但过于原则化，信访立案实际范围划分不够明确，信访门槛过低，导致大量社会矛盾都涌入信访渠道。第二，信访结案机制不完善。《信访条例》第35条明确了信访事项办理、复查、复核三级终结机制。然而《信访条例》只规定了复查、复核，但没有明确具体的承办机构。这样可能会导致办理信访事项的行政机关又是信访事项复查机关。而这些部门很难对自己办理的信访事项认真复查，更不可能推翻自己已经作出的处理意见。致使信访复查程序形同虚设，起不到层级监督的作用。因此，必须在上下级行政机关之间形成独立的复查、复核承办机构。同时《信访条例》规定的三级终结制过于原则，可操作性不够强，致使一些长期无理信访事项难以终结。因此，这一制度规定在实践中一再被打破，“信访三级终结制”毫无权威可言。
5.信访工作考核机制不科学
长期以来，许多地方信访部门对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务、按分配的数量进行考核。这势必造成强大的政治压力，使得信访工作成为基层干部“最大的压力”，成为“最头疼、最难办”的问题。由于信访问题牵涉面很广，许多矛盾实际上单靠基层政府很难彻底解决。面对上面考核的压力，一些基层部门把主要精力不是用在解决问题上，而是用在降低信访量上，不惜花费大量人力、物力，长期派人到上级信访部门值班，甚至衍生出拦访、截访等不正常现象。导致一些问题久拖不决，矛盾不断激化升级，产生了大批上访老户，上访治理陷入了恶性循环。
6.信访工作队伍建设滞后
从信访工作的艰巨性和信访干部自身的综合素质上分析，信访干部队伍的建设严重滞后，重使用、轻培养问题比较突出。信访工作人员工作作风和方式方法陈旧，不能适应新形势、新任务的要求。首先，从信访队伍建设数量上来看，信访工作人员仍严重不足。其次，从信访干部队伍素质来看，信访干部专职少，兼职多，尤其是乡镇级的专兼职信访工作人员，思想政治素质较低，政治敏锐性和政治工作鉴别力不强，专业素质较低，对信访业务不熟悉，对群众诉求不能正确对待，严重影响初访事项的处理，直接造成越级上访和重复信访的增多。多数信访工作人员文化素质、业务素质偏低，有些甚至不具备从事信访工作所必需的法律常识、心理学知识和信息处理技能，平时又忙于日常工作，不注意思想政治学习，为群众服务的工作作风不够扎实，为群众排忧解难的方式方法陈旧，不能适应新形势、新任务的要求。
7.信访制度运行缺乏配套制度支撑
（1）信访制度缺乏科学干部考核评价制度的支撑。信访制度缺乏政治制度支撑，其中最根本的是缺乏科学干部考核评价制度的支撑，群众对公权力缺乏应有的监督与制约，群众在干部考核评价中声音弱小。人民在国家权力运行中缺位，权力仍然缺少足够的制约，缺乏向公众负责的强制力，干部只向领导负责而不必向老百姓负责，这就不可避免地导致官僚主义盛行，以至造成权力滥用，腐败现象久久不能得到遏制。
（2）司法救济不彻底、法律援助制度不健全。由于复杂的现实原因，目前我国司法没有完全实现宪法确定的审判独立，行政对司法个案干预时有发生，司法权威受到极大影响。与此同时，司法救济因为自身程序繁杂、诉讼成本偏高且专业性过强等特点，加之我国法律援助制度不完善，导致许多矛盾纠纷跳出司法渠道转而上访。
二、基层上访治理机制的路径选择
基层上访及治理是整个信访体系最基础最关键的一个环节，基层上访治理的效果直接影响并一定程度上决定着信访制度整体功能的发挥和预设目标的实现。然而，面对基层上访的制度缺陷和现实困境，破解基层上访治理困境的路究竟在何方？有学者认为信访制度是人治思想的产物，与法治精神相悖，应该彻底废除信访制度，但有人却认为信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，体现了党的领导、人民当家做主、依法治国的统一。信访制度“作为国家机器中的一种权力技术装置”在现阶段仍发挥着重要作用，主要包括：是政治沟通和公民权利救济的制度性渠道；具有深化政权合法化，对官僚体制进行监控，化解剧烈社会矛盾，贯彻政策、实现社会动员的功能。因此，信访制度现阶段仍具有存在的必要性。从制度经济学的角度分析，虽然信访制度的净收益小于零，但与其他权利救济模式相比，仍具有相对优势。因此，我国在一段时间内还不能废除信访制度。有学者更是指出，中国是一个以行政主导的国家，在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，中国需要人民信访系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门槛的系统。“如果取消了信访制度将使广大公民丧失权利救济的手段，陷入一种求救无门的境地。”我们认为，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下，深入探究信访制度与法治的关系，同时在考察西方法治发达国家的成功经验的基础上，基层上访可以通过法治化的道路实现妥当治理的目标。
（一）信访制度与法治的关系
基层上访治理离不开信访制度这个大框架，信访制度是纲，基层上访治理是目，纲举才能目张。目前由于信访制度定位不准确、设计的缺陷和相关配套制度的不完善，导致信访制度在实践过程中有所异化并与我国的法治化进程产生了一定的冲突。但是从根本上来讲信访制度和法治是共通共融的，其都是为了保障人民群众的合法权益，监督和纠正公权力的不当行使，维护整个社会秩序的稳定有序。同时，按照法治的精神通过具体制度的创新，能够使得信访和法治各归其本位从而达到互补共融的理想关系。
1.法治
政治学的鼻祖亚里士多德认为法治是指“法律得到普遍的服从，而大家服从的法律又是制定得良好的法律”。形式上的法治强调依法治国，依法办事的治国方式、制度及运行机制，实质意义的法治强调法律至上，法律法治保障权利的价值原则和精神。法治有三层含义：一是依据法律的治理，强调依法治国，法律至上；二是依法办事而形成的一种秩序；三是法律价值、法律精神。一种理想社会，是指通过这种治理的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。法治国家的基本特征概括为“民主完善、保障人权、法律至上、法制完备、司法公正、制约权力、依法行政、保障权利”。
2.信访制度
现代意义的信访制度诞生于新中国之后，是约束和规范信访活动的一系列规则和约束的总称。信访制度是我国民主政治制度的重要组成部分，是人民当家做主的重要表现形式，国家机关听取意见、建议、要求和接受监督的重要渠道。对政府来说，信访制度是一种政权组织形式得以合法存在的群众基础；对普通公民来说，信访制度是参与国家政治生活的制度化途径。信访制度的形成是依靠党和国家主要领导人的重视和推动，信访制度在成立之初主要是为了密切党和国家同人民群众的联系，特别是党和国家高层与基层人民群众之间的联系，克服官僚主义，后来逐步加入政治参与、权利救济的功能。
3.信访制度与法治的关系
随着党在十五大上确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，法治化进程在中国一步步展开。在此背景下，信访制度的命运也就取决于其与法治的关系。如果信访制度与法治根本对立，则信访制度最终必须废除；若其与法治能相融，则信访制度的改革就必须走法治化的道路。
学者对信访与法治关系的已有研究大致可以归为四类。第一类认为信访制度和法治是水火不相容的对立关系，因此必须废除信访制度为法治扫清障碍。于建嵘教授就是此种观点的代表，他认为现在的信访制度“人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础；信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件”。“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力、物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。”他后来直接提出“现行信访制度已成为祸国殃民的遮羞布，必须进行彻底的改革”。黄钟更是指出“如果继续强调重视信访这种非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访功能，那么我们将会继续品尝轻视法治所带来的后果，社会稳定的目标也难以实现，而且会陷入恶性循环中”。周永坤提出“作为纠纷解决的信访制度的最大特点是非制度化的权力的运用，非制度化的权力无法建立在规范上，只能建立在等级上，具有权大于法的人治色彩，信访制度本身是人治社会的产物，它是在单位社会下人治的导向所形成的，它不利于纠纷的解决与人权的保障。目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择”。胡星斗坚持“信访制度的历史使命已经完成，民主与法治的时代已经到来。中国建立法治国家、法治政府，应当从废除信访制度、劳教制度开始”。王天林指出法治社会的关键是确立法至高无上的权威，而法的权威最终要通过司法的权威性来保证和实现，司法的终局性是司法权威的必然要求和重要条件。信访则将希望寄托在人为因素，尤其是长官批示上，靠权力间的部门干预、长官意志来实现。其背后隐含着权力不分并相互纠缠的根本制度问题，这与法治根本对立。张耀杰更是直接指出“现行信访机制劳民伤财、恶贯满盈”。总之，对上述持信访与法治对立关系学者的观点加以整理，其主要的理由是，由于机构庞杂、功能错位、立案办案结案不规范等问题导致信访制度解决信访事项的效率低下，同时信访制度运行是法律的消解力量。信访救济扬人治，抑法治，过多寄希望于政策、长官意志等偶然性因素，随意性过强，有损司法权威，无法真正解决社会矛盾，视之为法治的敌人，所以应当彻底废除现有信访制度。
第二类认为，信访完全是法治框架下的制度，和法治是同一关系。持此种观点的主要是曹韫，他从抽象的制度设计与具体信访实践两方面，将信访与法治标准参照比对，认为“信访是回归法治终极目标的，正义、正常法治框架之下的法定救济途径。在制度设计方面，信访权是由《宪法》直接规定的基本权利，整个信访法律制度系统的基础性，前提性权利是合法正当的。就《信访条例》的内容而言，不同效力位阶的渊源之间未见上下悖逆的情形。因此，信访法律制度体系，在纯粹的形式意义上，无论是权利前提、价值观念还是具体的制度设计均合法有效，始终与法治理念相契合。在信访制度的具体实践方面，通过信访途径实现的救济确实存在快速、程序简易等特点，也确实存在长官或特定人物介入而救济成功的现象。但其形式合法的前提决定，此类信访行为虽然完成救济，实际依靠的仍然是法律的力量，仍然在法律的规范之下。只不过，有特定的人物或因素介入其中，导致了个别救济过程的灵活化与特殊化，这其实并非人治的滥觞，而是真正符合法治正义标准的。信访救济是在以司法为主流的救济之外，容许其他替代性的救济途径的存在，实现对当事人正当利益的满足，返身关照实质的正义，以回归法治之终极目标”。杨燕伟认为“从法治的角度考察。民主是法治的基石。信访，作为我国宪法规定的公民基本民主权利，也是国家的基本民主制度。这种人民表达自己的意愿，实现当家做主的权利和制度，在现代法治国家绝不是可有可无的。信访不是人治的产物，而是完全符合现代宪政思想的”。
第三类认为信访和法治双面悖论关系。持该观点的代表是应星教授，他认为信访与法治是亦敌亦友的悖论关系；一方面作为法治的朋友，信访为代替性纠纷解决方式，对司法救济起补充作用；另一方面信访在追求实体正义时罔顾程序正义，寄希望于人治色彩浓重的长官意志，因此信访又是法治的敌人。马斌也认为信访制度具有双重性。从规范的法理层面看，信访具有宪法性依据，其制度设计的目标体现了保证公民合法权益的法治属性；但是从信访实际运作机制看，其将解决问题的希望寄托在长官的指示上，甚至造成行政对司法的干预，这又与法治相违背。此类观点虽然认为信访具有双面性，但是应对其进行改革，而其改革的目标就是实现与法治的互补共融。
第四类认为信访与法治是并行不悖的补充关系。刘卫红指出，信访制度与国家法制建设虽然存在一定的冲突，但是这并非信访制度本身的问题，而是由于信访承载了过多的权利救济功能所致。他认为信访制度与法治并行不悖，信访制度存在的问题完全可以通过改革解决。信访制度改革的目标与法治的目标都是使公民的声音进入政治场域，并对公共事务表达意见，使公民权利有救济的机会，任何权力的行使都能得到监督和制约。李长健指出，信访制度的产生在一定程度上是传统人治思想的延续，但其归宿与保护人民根本利益相契合。在我国现代法治的建设过程中信访制度的本质就是保护公民的权利和自由，尽管具有一定的人治色彩，但其本质和功能等方面与法治具有内在一致性。童之伟认为，信访制度作为我国一项辅助政治，根据我国宪法的框架和未来走向，改革现行信访处理机制，提升核心政治的正义推进效能，使核心政制和辅助政制依宪法精神和法治原则各自回归其本位。只要信访体制能发挥对核心政制的补充作用，信访和法治就会相得益彰。概括持信访与法治是补充关系的学者的主要理由是：信访制度与法治的终极目标是保护权利，制约公权力，在维护社会秩序、实现社会的善治等方面有着殊途同归的功效。
我们认为当前的信访制度既不是与法治绝对对立的关系，也不是完全法治之下的制度，而是通过适当的改革和具体的制度创新，二者完全可以形成一种互补共融的关系。首先，从信访制度和法治的终极目标看都有保障个人权利，制约公权力实现正义价值，其所追求的最高价值诉求是人和人的利益，从这个角度上讲信访和法治均是手段而人才是目的，因此它们是共通的。其次，遵照人类目前最优治理模式法治理念和价值而设计的各种具体制度仍然需要依靠现实的人去践行才能实现，法治也强调人为因素的重要性有时甚至是决定性。法治也不是完美无缺的，社会的善治仍有法治力所不能的地方，而信访制度能起到很好的补充作用。当然，信访若要发挥好这个补充的角色，就必须在制度设计的理念上尊重法治的主体地位和按照法治的精神回归其本位。这就要求通过具体的制度创新使信访的处置机制更加制度化、程序化，避免个人意志的滥用。
（二）法治发达国家民愿表达制度考察
信访制度是我国特有的一种政治制度，在具体制度设计上有着特殊性，国外没有与之相类似的制度。但时，从设置权利救济补救措施的角度看，很多国家都设置与其自身政治体制相配套的机制，来实现通达民意以避免社会争端的激化的目的。最为普遍的是监察专员制度（Ombudsman），该制度最早起源于瑞典，在北欧得到发展，二战之后又传到西欧及美国、亚洲、非洲的一些国家和地区，目前世界上已有80多个国家和地区建立了监察专员制度，以非司法化的手段来监督和纠正公权力的不当行使，实现权利救济、保护公民权利。
1.几种典型的国外民意表达机制
（1）瑞典监察专员制度
瑞典监察专员的监督对象包括所有的中央和地方权力机构及其工作人员，同时还包括其他一切行使公共权力的机关和人员，但是议会成员、政府首脑、司法总长不受监察专员的监督，任何一个监察专员也不受其他监察专员的监督。在瑞典，任何人都可以向监察专员投诉，监察专员依公民投诉和职权进行调查和处理，监察专员在调查中有权询问一切相关人员，要求他们给予协助，并可以到有关机关进行视察，如果监察专员认为有足够的理由对实施犯罪行为以及有重大或多次渎职行为的官员解除或暂时剥夺其公职，则可以向有关机关提交报告，如果提交报告的监察专员不满意有权机关的决定，还可以将该案提交法院。此外，每年监察专员向议会提交一份年度报告，对于重大案件还提交特别报告，这些报告不仅受到国家行政机关和社会各界的重视，还经常会被立法文件所引用，为立法机关制定法律、行政部门制定政策提供依据，发挥了弥补现行法制的疏漏，改善和加强国家法制建设的作用，被瑞典人民赞誉为“法律的监护人”。
（）挪威议会申诉专员制度
挪威议会每次大选之后，都要选举一名监督公共行政机构的申诉专员，任期为4年。申诉专员的管辖范围覆盖了公共行政机构及其全体工作人员，但是议会的决定、国王的决定、法院的职责、总审计长的活动除外。在挪威，任何人如果认为自己受到公共行政机构的不公正对待，都可以向申诉专员投诉，申诉专员可以要求行政机构的官员或其他工作人员就其职务行为提供资料，还可以要求法院取证。申诉专员可以指出公共行政机构的错误或疏忽，理由充分时，可以告知检察或人事部门应当对涉案官员采取何种措施。错误被纠正或是有关部门做出解释后，申诉专员可以决定案件终结。如果申诉专员认为投诉不成立，那么要立即通知投诉人，申诉专员要尽可能地向投诉人推荐其他的投诉渠道或是将案件移转给正确的管辖机构。申诉专员每年要向议会提交年度报告，叙述其上一年度的活动。
（3）加拿大公民投诉机制
加拿大公民通过三种渠道向议会或行政机关反映自己的诉求，一是通过所在地区的各级议员代为反映；二是向联邦政府各部门、各省政府部门专设的投诉机构就这些部门职权管辖范围内的事项进行投诉；三是通过联邦和各省政府分别设立的专门受理公民对政府及其公务员进行投诉的机构进行投诉。联邦一级设立联邦申诉专员署和联邦廉政专员署。前者属于联邦议会，主要受理对联邦政府各部门在行政中的过失投诉，对投诉事项是否进行独立的调查有决定权。如果经调查发现公民反映的情况属实，该署就会提出报告或建议，责令有关政府部门加以解决；如果有关部门对此置之不理，该署就通过向议会报告并公之于众的方式给对方施加压力。后者的职责是对联邦政府官员和掌有重大决策权和重要财权的人员进行监督，其作用主要不是以查处而是以预防为主。在地方各省，设有操守专员署，其独立于各党派和省政府各部门，对议会负责，受理公民、公司、团体组织等提出的对政府部门和公营机构的投诉。他们有权决定对投诉展开独立的调查，并根据调查结果向有关政府部门提出修改法律或改变行政行为的建议或要求做出答复。
（4）日本苦情处理制度
苦情处理，是指行政机关听取私人的不平、不满等苦情，并对该苦情进行处理。为了保证这种处理的中立性和公正性，日本采取由第三人即总务厅来履行这项职能。同时为保证苦情处理的顺利进行，日本依据《行政咨询委员会法》在全部市町村设置了行政咨询委员，行政咨询委员的任务是给诉苦人以必要的建议和指导，并将该苦情上报总务厅及有关行政机关。日本的苦情处理制度有好多优点，比如：苦情对象广泛、没有申诉期间的限制、申诉程序简单等等，但缺点是总务厅所进行的斡旋不具有法律效果，缺乏相应的强制力。
（5）韩国民愿委员会制度
为了保护公民权益免受不良行政的侵犯，韩国于1994年成立了民愿委员会，受理公民对非法或失当行政措施、玩忽职守、不合理的行政管理制度和政策的投诉。民愿委员会的委员由总统直接任命，独立性较强，它本身不能直接纠正行政机关的不良行为，其决定不具有强制执行力，它能够做到的只是要求有关机关在规定的时间内通报处理结果、在公共媒体上公布处理结果或向总统递交报告，造成政治压力或舆论压力。
2.国外相关制度的启示
国外设立监察专员制度的目的，在于监督法律法令的执行，限制国家工作人员不合法不公平的行为，从完善行政管理的角度避免给公民造成侵害。一旦给公民造成了权利侵害，在行政救济、司法救济呈现一定的局限性，且不能予以充分有效的保护的时候，监察专员又可以依据相关的法律受理公民的申诉，不受程序法的约束，自由迅速地处理申诉事项，实现公民权利保障。监察专员制度不仅实现了其监督功能，而且作为一种权利救济补救制度，在保障公民合法权益方面发挥了重要的作用。国外的议会监察专员机制既非行政机关也非司法机关，却能够对二者进行监督，并且在权利救济方面起到了及时有效的补救作用。国外民意表达机制的成功经验，不仅对于我们正确认识和发展信访制度是非常有益的，而且对于如何完善我国信访制度、强化权利救济功能等方面有着许多可以学习和借鉴的地方。
法治强调法律的至上性、司法的权威性，法治也并不排斥其他纠纷解决方式和权利救济途径。为什么在司法高度发达的国家，在司法权威早已树立的国家，还需要在司法之外设置民众诉怨与纠纷解决的途径这样的解决机制？这是因为，法院不是万能的，人们除了要威慑于司法的权威，同时也要承担“司法权威的代价”，这种代价使很多证据不足的控诉被判不成立，很多合法但不合理的行政行为被司法支持，“不良行政”无从获得救济，承担“司法权威的代价”当然无助于单个公民权利的保护，也无助于政府工作的改进。在保护人权日益成为政府存在的目的时，监察专员、调解员、申诉专员等制度的建立，既弥补了司法的不足，又保护了公民的权利，当然是顺应时代之举。这也给我们一个非常有益的启示，那就是在解决信访问题时，在大力倡导司法救济，树立司法权威时，也不能忽视司法之外救济途径的完善。
（三）我国基层上访治理机制的法治化选择
基层上访及治理是整个信访体系的根基，只有基层的根基牢固，信访制度才能发挥最大功效。然而面对基层上访的制度缺陷和现实困境，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下，在深入探究信访制度与法治的关系和西方法治发达国家的成功经验的基础上，我们认为信访制度和法治是能够相融互补的。信访制度改革从根本上要依靠制度创新，同时总结、学习、汲取国内外各种经验教训，立足现实、深化改革，走法治化道路。
从信访制度和法治的关系看信访与法治在理论上是可以相容互补的，同时我国早在十五大就提出了依法治国方略，因此信访及基层上访治理机制的法治化是信访制度的历史必然选择。从外国发达法治国家实践的成功经验中可以看出经过法治化改造的符合法治精神的民愿表达机制完全能够与法治治理机制互补，是法治国家治理社会的有效手段之一。
当前基层上访及治理陷入困境的根本原因就是因为信访制度法治化程度低，表现为法律对信访功能的定位不准确，有些具体制度设计还与法治精神相冲突，且现有法律法规过于原则，缺乏系统完整的法律规范。破解基层信访治理困境必须坚持走法治化的道路，具体改革措施是通过微观的制度创新明确信访机构的职责，规范具体信访事项的处理程序等，用制度规范基层信访受案办案结案，防止处理过程的随意性、处理结果因人而异的不确定性。以此增强基层对信访事项的处置能力，承接信访的重心下移，改变目前基层相互推诿和习惯性地把矛盾上交等信访处理不得力的现状，切实把大部分信访问题解决消化在基层。