引言
信访制度是独具中国特色的政治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。信访制度最初设计的主要目的是为了密切高层党和政府同人民群众的联系，克服官僚主义与加强对地方政府尤其是基层政府的监控。事实上，信访在我国很长一段时期是一种有效治理社会的方式。
然而，20世纪80年代后，我国的社会结构发生了深刻的变化，这一深刻变化就是我国形成于20世纪50年代的单位社会结构在20世纪80年代开始走向解体，由此而带来我国社会结构的原子化动向与底层社会的形成等深刻变化，这些深刻变化极大地影响了我国信访制度的功能发挥，它使得信访制度的弊端、缺点也逐渐暴露出来，无论是信访制度本身所具有的制度设计缺陷抑或社会现实给信访带来的冲击，都使得基层上访陷入案件数量大、处理率低、缠访、闹访、截访、打击报复等重重困境。
一方面，基层上访仍作为“社会安全阀”、“矛盾调解器”在维护群众权益、缓和社会矛盾方面发挥着积极的作用；但是另一方面，基层上访和基层上访治理过程中各种违法违规现象不断显现，并不断引发党群、干群矛盾甚至恶性群体事件。这使其成为新的不稳定因素，使得这一曾经有效的社会治理手段最终成为被治理的对象。
基层上访治理中存在的各种问题并非无法解决，这些问题的存在，其症结在于基层上访治理机制法治化程度不高、配套制度不健全从而使得其在运行过程中暴露出各种弊端。
我们认为，完善基层上访治理机制的最好途径莫过于将其纳入法治化轨道，尤其是依法治国已经成为治国理念的背景下，因而本文试图在借鉴总结前人已有研究成果的基础上，基于当下我国单位社会逐渐走向解体这一社会结构发生深刻变化的大背景，从信访和法治的关系入手，在借鉴国外相类似制度有益经验的基础上，结合我国实际，最终通过具体制度的创新提出对基层上访治理机制法制化的建议，以期对推动我国法治化进程有所裨益。
一、我国基层上访治理的现状与困境
“信访”是中国特有名词，《汉语大词典》对信访的解释是群众来信来访的简称。1966年7月，中央办公厅“信访处”的成立，标志着“信访”一词首先在党政机关被正式使用。1971年，《红旗》杂志刊登的《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。信访可分为狭义信访和广义信访，狭义信访即《信访条例》第二条规定的“行政信访”。广义的信访，则不仅指向政府部门，还包括向各级党组织、人大、政协、司法机关等的信访。在本文研究过程中若无特殊说明均指广义信访。
上访是人民群众在民间对信访约定俗成的称法，相比于官方对信访现代性、民主性的强调，它更多体现了民间对古代申诉文化和人治色彩的传承。基层上访是指发生在基层的信访事项或者依照法律法规规定应该由基层解决的信访事项。基层是产生信访问题的发源地，是信访洪峰的上游，基层上访治理是新形势下做好信访工作的重要着力点，是从源头上解决信访问题，减少越级上访和提高信访工作整体水平的关键。当前，随着改革的进一步深化，社会深层次矛盾不断凸现，各种新问题、新情况将不断地出现，基层的信访工作也呈现出诸多新特点、新特征，加上信访制度设计缺陷，基层上访治理逐渐陷入困境。
（一）基层上访的现状
1.从基层上访者的人员构成来看，广泛涉及各类群体但以弱势群体为主，同时有向体制内蔓延的趋势
（1）基层上访人主要是社会弱势群体。根据学者的研究显示，20世纪90年代以来，资源重新积聚的直接结果之一就是底层社会群体的人数迅速扩大，许多人的生活相对或绝对贫困化，社会地位明显恶化。值得注意的是该群体在就业竞争中处于弱势地位有些完全是体制的原因造成的，如农民不能与城市居民平等竞争就业机会。这个弱势群体主要由以下几部分人群构成：
首先，占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体。农民问题的严重性并不仅仅在于连续多年处于贫困状态，而在于只要农民被束缚在乡土这一结构性条件不变，留在乡间的农民就很难看到脱贫的前景，一个基本的事实就是，粮食的丰收与否与农民的收入几乎没有太直接的关系。
其次，进入城市的上亿农民也基本上属于弱势群体，他们的弱势不仅表现在经济上，也表现在社会地位上。由于城乡二元结构的存在，他们虽然生活在城市，也是城市生活不可缺少的一员，但他们很难被城市真正接纳，尽管近年各地采取了一些措施试图让农民真正进城的措施取得了一定的成绩，但整体状况依然没有实质性改变。对于农民工群体，他们往往只能从事那些城市人不愿意从事的工作，这些工作劳动强度大、工作环境差，甚至具有高度的危险性，有些城市明确规定不允许他们从事许多职业，他们没有城市户口，无法享受到其他城市居民能够享受到的福利，他们只能住在狭小拥挤、秩序乱、卫生差的城乡接合部。遭到工商、城管等执法人员的粗暴对待更是司空见惯的事，加上拖欠工资等现象，这些制度性的歧视无疑会滋生出社会仇恨，而农民工作为城市社会中的弱者，缺乏用制度化的方式维护其权利的能力，也缺少这样的正式组织来帮助，于是矛盾激化到一定的程度时，就可能会用非常规的方式去自行解决，由此而形成了对社会稳定的威胁。
最后，城市中的下岗失业者为主体的贫困阶层也是弱势群体中的一员，这部分人与农民相比，还有自己的特征。他们一旦失业下岗、现金收入断绝，连吃饭都成问题，同时，这部分人生活在贫富差距明显的城市中，极易受到强烈的刺激。更值得关注的是那些被整体抛入弱势群体的下岗职工。他们常常是个人并无“弱势”特征却被抛入弱势群体，他们中的许多人身体健康，并具有一定的专业技能，却因为原来的工作单位破产或行业萧条而沦落为弱势群体。这些人沦落为失业者的时间和地点也往往非常集中，许多人就是因为一项政策的实施而突然成了失业者，许多人甚至就住在同一个住宅区，以至于一些工厂的家属区一夜之间就变成了失业区。他们这些人彼此之间有高度的同质性，同样的经历和感受使得他们对许多社会问题具有高度的认同感，而且失业后也有着紧密的联系，他们很容易形成共同的目标。他们的问题常常被经济不景气等表面理由所掩盖，很多人常常认为只要经济景气了、产业结构转换了就会解决这个暂时的问题。实际上问题并非如此简单，因为新的技术革命的作用，一些传统职业逐渐被淘汰，新的职业会不断出现，但是这些新的职业并不能给失业群体提供多少机会，因为目前下岗失业群体中，很大一部分的教育水平不高。当下，大学生就业都如此艰难，何况那些教育水平不高的下岗失业群体。而且随着年龄的增长，即使在经济景气的状态下，他们也很难回到社会的主导产业中去。实际上，这部分人已经成为社会的被淘汰者，成为被甩到社会结构之外的群体，很难再找到稳定的就业机会。这些社会弱势群体他们大多生活在社会的底层，其自我保护的能力较弱，所以其权利更容易遭受侵害，同时因为弱势群体所拥有的政治、资本、文化和社会资源少，且信访是没有门槛的，尤其是信访在收费上是免费的，基于纠纷解决本身收益的不确定性，信访往往也成为他们权利救济方式的首要选择。
（2）基层上访人员有向体制内蔓延的趋势。一般认为诸如企业家和体制内公务人员并不属于社会弱势群体，然而现实中却有这类群体依然上访的实例，如湖北省孝感市中级人民法院前助理审判员冯缤身着法官袍到湖北省高院上访。所谓的强势遇到更强的时自然也变成了弱势，强势弱势只是相对而言的，上访人群的蔓延却必须引起我们的高度警惕。
2.从基层上访反映的问题内容来看，内容广泛不合理与合理诉求交织且结构失衡
（1）基层上访反映的问题涉及社会的方方面面。《信访条例》实际上未对信访事项做实质性的限定，几乎所有问题都能进入信访渠道。有学者研究后认为，当前群众信访反映的焦点问题主要集中在八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题。二是“三农”问题。三是涉法涉诉问题。四是城镇拆迁安置问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。七是环境污染问题。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。当下，除了这八个方面外，农村的土地问题也是基层上访中最集中的问题之一。
（2）基层上访中合理与不合理诉求交织，维权型上访和牟利型上访并存。时任国家信访局局长曾所说的“四个80%”，其中一个就是指“在群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决”。剩下这20%的不合理诉求中有个别甚至是上访专业户的牟利型上访，然而从一定程度上讲正是不合理的牟利型上访牵制了基层上访治理的绝大部分资源和精力，使基层上访治理陷入困境。
（3）基层上访结构严重失衡。有学者按上访所反映问题的性质把信访分为三种类型：参与类信访、求决类信访和涉诉类信访。按照信访制度文本设计本应是以前两类为主，涉诉类为辅，然而当前基层上访的现状却是涉诉类上访畸多。据有关数据统计，2003年最高人民法院处理的来信来访案件达12万余件（人）次，全国法院全年共处理涉诉信访397万件（人）次，全国检察院全年共办理群众来信来访527332件，其中最高人民检察院办理69255件，妥善处置群体性上访5363件。2010年全国各级人民法院接待群众来访105.5万人次，2011年全国各级人民法院共接待群众信访79万人（件）次，2012年全国各级人民法院共接待群众来访60.1万人次，另据国家信访局统计，2004年涉法涉诉类信访占信访总量的17.2%，从2004年开始，全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行了集中处理，解决了一大批群众反映强烈的信访问题，但全国涉法涉诉信访总量并未出现较大幅度下降，多数地方的涉法涉诉信访依然表现出高发势头，2007年涉法涉诉类信访占信访总量的15.5%。根据第一财经日报2013年7月1日报道，中国政法大学副校长、行政法专家马怀德表示，实际的信访工作内容已经远远超出了信访条例规定的内容，“涉诉涉法信访已占到信访总量的60%以上”。
3.从基层上访的方式来看，“信”访少而“人”访多，人访中非正常上访大量存在
《信访条例》为方便上访人行使信访权利规定了多种形式的信访方式，同时为规范信访行为保障信访秩序，明确规定信访人必须依法有序上访，然而实践中基层群众非正常上访非常严重。非正常上访，是指“公民、法人或其他组织在信访过程中，不按法定程序、不到指定地点或者不以法定方式向政府反映诉求、提出建议或意见的行为或活动”。
（1）基层上访采用书信、电子邮件等“信”访方式少，绝大部分都是采用面对面的“人”访。这主要是因为在现实运作中投“信”很少能引起相关重视，往往都会石沉大海，而“人”访则让上访者直面受访者使其难以推脱。
（2）基层上访者常采用“缠”、“闹”的上访策略。一些经验丰富的上访者在与党政部门的长期互动中逐渐摸索出了自认为行之有效的“缠”和“闹”的策略，把“会哭的娃有奶吃”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”作为信条。“缠”显示出他们为求问题得以解决的决心，需要有持之以恒的耐力，这样使得其求助对象因不厌其烦急于脱身而满足他们诉求。“闹”则有一定的风险，不但需要勇气更需要技巧，若巧妙把握好踩线而不越线的度则能够给被求助者施加压力完满解决问题，如把握不好则可能因为触犯法律而被制裁。
（3）重复上访比较严重，老上访户增多。基层上访中重复上访的现象很普遍，究其原因主要是：一是个别上访专业户属于牟利型上访，这类上访以牟利为目的，在初次尝到甜头后便一发不可收，反复上访牟利；二是有些群众上访事项涉及面广、反映的是历史遗留问题，一时难以解决；三是基层党政部门的“事件性治理”逻辑。事件性治理是相对于日常性或常规性治理而言的，指当乡村社会爆发危及秩序的事件时，乡镇才进入治理状态的一种运作逻辑，以此保持乡村社会秩序的底线。由于非正常上访消耗基层党政部门处理上访的资源和精力，基层党政部门的“事件性治理”逻辑自然容易使其对一般初访不够重视，处理不到位，从而导致上访者重复上访；四是个别上访者不讲理提出过高要求，且不达目的誓不罢休。
（4）对基层不信任，信上不信下，越级上访可能性大。《信访条例》明确规定上访事项的提出应遵循“属地管理，分级负责”原则，然而现实中基层上访人员普遍对基层官员不信任，对基层能否公正解决其诉求缺乏足够信心，倾向于越级上访。主要是因为：一是基层访民普遍怀有一种“清官情结”，总认为身边的都是贪官而清官在遥远的地方，或许是省城或许是京城；二是某些基层党政部门的确存在官僚主义作风，未及时妥善解决好群众的合理诉求；三是媒体不适当的报道宣传夸大了基层个别贪污腐败现象，在基层访民中留下坏的印象；四是一些上级部门领导也有“清官情结”，一心想“为民做主”，未深入了解实际情况，偏听一面之词，胡乱表态，引发上访者的过高期望。
（5）有组织的集体上访增多。《信访条例》规定：多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。而实际中，少则数十人多则上百人的集体上访也屡见不鲜。资料表明“从1995年至2000年全国的统计数字看，集体上访的量已占到全国信访总量的56.5%。从分年度的统计情况来看，群众集体上访的人数占群众上访总数的比例分别是：1998年占59.8%，1999年占66.3%，2000年占71.2%，2001年占75.6%”。“全国百人以上群体性上访的数量，2006年为190032人次，2007年为222368人次，2008年为172517人次，2009年145115人次。”
出现这一状况的原因有：第一，集体上访者普遍抱有罚不责众的侥幸心理，以此规避潜在风险。第二，基层党政部门的“事件性治理”逻辑对上访人形成了“按闹分配”激励。当下的政绩考核机制使得一些基层政府为了GDP等考核政绩目标，在对待群众利益问题上，常常出现立场性的偏差。当基层政府的立场产生偏差的时候，群众的正常利益难以通过制度化的渠道解决。一旦司法、行政等立场是站在经营者的利益保护而不是弱势群体的利益保护上时，制度化的渠道原有的面对社会压力的安全阀功能衰退，渠道堵塞。利益受损群体就会放弃制度化解决问题的渠道，而采用非制度化的自我解救的渠道。又由于一些基层政府维稳、解决社会矛盾和社会冲突基本上是采取机会主义方式，即只要不出事，实现“零上访”，不管采取什么方式解决。于是，政府就以不出事为解决问题的标准，因而，会出事才会得到解决。长此以往，利益受损人也就慢慢知道个体的力量是有限的，只有具有相同利益、相同命运的人汇集起来，才能够形成力量，才会引起重视。因此，他们频繁使用集体上访、集体静坐、集体游行等显示群体性力量的示威形式，表达自己解决问题的强烈愿望，并向企业或者基层政府施加政治压力，希望他们利益受损问题能够获得尽快地解决。人们就逐渐形成了遇到问题并不积极寻求正常的规则，而首先想到的是想办法找人，找不着人的就想办法闹。大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决，最后纠纷解决利益的获得就是“按闹分配”。
（二）基层上访治理的现状
基层上访的无序和基层上访治理混乱的状况，引起了中央对地方政权合法性流失的焦虑，2005年信访条例正是在这样的背景下出台的。面对信访洪峰和信访治理困境，中央决定调动科层体制应对基层上访者，以缓解信访压力。2007年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确了新时期信访工作的指导思想、目标任务、定位、体制、机制等重大问题。2008年，颁布《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，这是新中国成立以来第一次就信访工作责任追究问题作出专门规定，随后各级党和政府还有许多相关制度不断出台。除此之外，据统计，各地区、各部门制定出台配套规章制度2000多项，建立了覆盖信访工作各环节、全过程、成体系的制度保障。纵观这些法律法规和有关文件可以看出，党和国家采取两个进路来应对信访压力，一是“治官”的进路：要求各级政府特别是广大基层干部倾听上访民众的呼声，切实解决上访者的实际问题，用民主、法治、疏导教育的手段处理信访问题。二是“治民”的进路：要求基层上访群众要依法上访，遵守信访秩序。
1.“治官”之路
不论是基层上访问题产生的原因还是基层上访治理的混乱都暴露出政府工作部门及工作人员的工作不到位，因此要解决基层上访问题首先必须从政府自身工作找原因，加强对“官”的治理。一方面加强对基层的监控和问责力度，另一方面加大对基层信访部门资源的投入。
（1）加强对地方和基层的监控
在中央看来，大量基层上访到高层和中央，是地方和基层工作双重不到位的表现。首先大量上访产生的原因正是地方和基层政府不作为或乱作为。其次地方和基层面对上访问题相互推诿。因此中央对地方和基层工作不信任，发明了一套完善的监控制度，促使地方和基层重视基层上访治理，把上访问题解决在基层以缓解中央的信访压力。
①畅通上访渠道。为了克服官僚体制的信息过滤机制缺陷，加强中央和高层对地方和基层的监控，党和国家发明了信访制度。信访制度功能的发挥前提必须以上访渠道的畅通为前提，2005年信访条例要求各级政府及县级以上工作部门畅通信访渠道，广开言路，同时并未明确禁止越级信访，通过发动全民监督来达到对地方和基层的监控。随着信息化社会的来临，也为了更好地畅通上访渠道，自2013年7月1日起，国家信访局门户网站网上投诉已经全面放开受理内容。
②禁止对上访人打击报复。部分地方和基层为减少上访发生，给上级留下好的印象，本末倒置，不以“治事”为本而以“治人”为捷径，对上访人打击报复达以求到杀一儆百的效果。2005年信访条例将禁止打击报复上访人提升为原则性规定，这既是对上访人的保护更是对地方基层不作为懒政的否定。
③明确责任主体。基层上访反映的有些问题确实比较复杂，解决起来有很大难度，一些部门便产生畏难情绪，千方百计推诿。结果是群众跑断腿也找不到具体责任主体。2005年信访条例明确了“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”以确定处理上访问题的责任单位。
④严格信访工作考核。基层上访久治不愈且愈演愈严重，使高层和中央认为地方和基层信访工作不力，因此有必要加强对地方和基层的考核和问责。在压力型体制下通过目标管理责任制，中央将信访压力层层向下传递，2005年信访条例首次将信访工作绩效纳入公务员考核体系。出于信访维稳的考虑，按照信访量和信访的层级给地方排名并实行信访一票否决。一票否决结合我国的特殊干部选拔考核制度对地方和基层官员产生了极大的威慑力。被否决的官员的显性损失是不能评优，但是隐性损失更严重，它直接影响其政治生命。在严厉的考核之下，地方和基层也不得不重视上访，花大力气解决上访的人和事。
⑤规定信访三级终结机制。2005年信访条例为解决上访人无理缠访规定同一事实理由的信访事项经过三级机关处理则从程序上终结。信访人不得再以同一事实理由再次信访，信访部门和其他机关也不再受理并作出任何实质性处理。
（2）加大对信访部门的资源投入
面对如潮般的上访形势，各级政府和有关部门也感到有些力不从心，为了加大对基层上访的治理力度。党和政府加大了对信访部门的资源投入，包括机构的设置、人员的配置和经费的保障。
①设立专门信访机构。新信访条例为畅通群众诉求渠道，保障群众权益，加强对基层监督，规定县级以上政府需单设专门的信访机构，县级以上工作部门和乡镇按实际需要专门处理信访事务的工作机构或人员。
②充实信访工作队伍。为扭转信访工作人员配置不足，各级各部门均专门配置了负责信访工作的人员，同时由部门领导兼任信访部门领导。
③各级政府投入大量的信访维稳经费。为解决信访问题，保一方平安，国家花了大量的经费来维护社会稳定。2012年我国公共安全经费预算为7017.63亿，超过了国防预算。2010年全国财政支出决算表，公共安全开支分为武装警察、公安、法院、司法、缉私警察及其他六部分。财政部2010年决算支出表显示，2010年公共安全支出总计5517.70亿元，其中，公安经费开支2816.31亿元，占比最高，其他支出为69.18亿元。这些支出中，信访维稳经费是其中很重要的一部分，其实这里的数据还不包括各级党委、企事业单位开支的维稳经费。目前，各地将信访维稳经费列入财政预算并单列已经成为较为普遍的做法，值得关注的是信访维稳经费已经成为一些乡镇沉重的财政负担，个别地方甚至达到了乡财政支出的三分之一。
2.“治民”之路
大量的基层群众无序上访特别是走访，严重地扰乱了高层和中央的正常工作秩序，同时中央和高层也无力解决所有信访问题。为规范群众信访秩序，使中央和高层从大量的基层矛盾中脱身，信访条例对上访秩序做了明确的规定。对违反者都有严格的惩罚措施。
（1）对走访的地点级别人数的限定。信访条例规定走访方式反应诉求的必须到指定的地点且必须向有权处理的本级或上一级机关提出，同时，如果多人有共同诉求，人数不得超过5人。走访特别是群体性走访最容易对社会秩序造成巨大威胁，所以各级各部门都十分重视对走访人数的控制。
（2）对违反信访秩序的严厉惩罚。对于不依法信访的上访者，信访条例规定了一套完整的惩罚措施，有批评教育、警告、训诫、治安处罚甚至刑事责任。特别是对无理且违法上访的上访人，法律对其处罚是相当严厉的。