◎厦门市国有文化资产管理体制改革取向探索课题组
当前，随着文化体制改革的不断深入，国有文化资产管理体制相对滞后的弊端进一步凸显，成为制约文化发展的瓶颈。因此，在全国各地对文化体制改革实践的经验基础上，探索构建具有厦门特色的国有文化资产管理体制改革模式，是深化文化体制改革的关键所在，同时对于转变政府职能，进一步促使厦门市国有文化的企事业单位改进运营效率、盘活和整合现有国有文化资源，使之成为国有文化企业发展的资源整合平台和投融资平台，推动文化产业成为厦门市国民经济的支柱性产业具有极为重要的意义。
一、厦门市国有文化资产的基本情况
近年来，厦门市的文化建设在市委市政府的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全市的文化事业呈现出蓬勃发展的良好态势，文化对经济社会发展的比重不断提高，国有文化资产的总量不断扩大。
（一）国有文化资产的内容丰富
作为国有资产的重要组成部分，国有文化资产在厦门市的文化领域拥有主导地位，是实现社会主义文化大繁荣大发展的物质基础和经济支撑。目前，厦门市国有文化资产主要有两大类：一是文化事业资产，主要为财政全额预算和差额预算的事业单位，如图书馆、博物馆、文化馆、艺术院团、社科科研机构等部门；二是文化产业资产，主要是指新闻出版、文化影视媒体等实业机构，属于文化产业的国有主体部分，例如厦门日报、厦门广电集团所属的经营性资产等。
（二）文化体制改革取得新成效
厦门市按照国家深化文化体制改革的总体部署，紧密结合厦门市文化发展的工作实际，在文化体制改革方面取得了积极的成效。特别是通过推动经营性文化事业单位转企改制，形成了一批国有文化企业，给国有文化资产管理工作提出了新的要求。
（三）文化产业规模总量稳步提升，成果丰硕
2012年，厦门市文化产业迅猛发展，实现增加值为211.86亿元，比增17.23%，占GDP的比重为7.5%，其中印刷发行、古玩艺术、新闻出版等传统文化产业比较优势明显，继续呈现出平稳较快发展的趋势，数字内容与新媒体、创意设计等新兴创意产业高速发展，初步形成了“支柱产业”雏形。
（四）公共文化服务事业蓬勃发展
全市共有各类博物馆、纪念馆17个，文物保护管理机构3个；文化馆7个，公共图书馆10个，其中国家一级馆6个，公共图书馆馆藏总量606万册，借阅量589万册次，读者流通量615万人次；公共博物馆、纪念馆24家，馆舍面积达4.7万平方米。出版发行各类报纸9种，期刊25种。共有广播节目6套、电视节目6套，人口综合覆盖率分别达到98.9%和100%。在映电影银幕总数122块。发行11部、333集、4310分钟原创影视动画片。动画片《星星狐的体验》获国家第二十二届星光奖。5部原创动画片在央视少儿频道黄金时段播放。农村电影和城市社区“温馨家园”电影共放映7608场。
（五）持续推进文化遗产的保护和管理
鼓浪屿和闽南红砖民居申报中国世界文化遗产预备名录获得成功。全市文物保护单位国家级7个、省级22个、市级132个，涉台文物保护单位63个。建立完善非物质文化遗产保护体系。完成第四批省级非遗名录、第四批国家级非遗代表性传承人、第三批国家级非物质文化遗产名录扩展项目名录（闽台送王船和海沧蜈蚣阁）的申报工作。截至2011年底，厦门市共有国家级非物质文化遗产项目41个、国家级非遗代表性传承人10个，省级非物质文化遗产项目21个、省级非遗代表性传承人46个，市级非物质文化遗产项目53个、市级非遗代表性传承人83个。
二、厦门市国有文化资产监管存在的问题
当前，厦门市在文化产业发展方面取得了显著的成就，文化体制改革稳步推进，国有文化资产总量不断壮大，为厦门市的文化产业的跨越式发展奠定了坚实的基础。但是，随着文化改革发展的纵深推进，原有文化体制相对滞后，制约文化发展的矛盾凸显，国有文化资产管理体制还存在很多漏洞和薄弱环节，主要表现为：
（一）国有文化资产监管体系有待完善
目前厦门市还未建立一套科学完整的国有文化资产监管体系。国有文化资产的产权登记、统计评价、清产核资、流失查处等监管制度还不完善。由于国有文化资产管理问题长期以来没有受到足够的关注，在思想上没有意识到文化兼具意识形态属性和产业属性的双重属性，没有建立起管人、管事、管资产、管导向相结合的有效体制机制。而政府的监管存在多头管理、管理缺位、权责不明等问题。另外文化经营人才队伍建设、国有文化资产法制建设等保障体制也比较薄弱，这些都不同程度地制约着国有文化资产管理的科学化进程。
（二）国有文化资产出资人机构有待明确
国有文化资产被多个文化管理部门以出资人的身份行使职权，国有文化企事业单位中的国有文化资产，有市政府投资的资产、宣传部门投资的资产、财政部门投资的资产，还有本单位投资的资产，没有建立一个权威的、法定的、集权的国有文化资产出资人机构。这就造成职权划分缺乏明确的制度性边界，无法发挥国有文化资产的资本属性，难以进一步拓宽投融资渠道，保证国有文化资产保值增值。
（三）国有文化资产管理机构有待建立
在文化体制改革的实践中，厦门市还没有成立专门的国有文化资产管理机构。国有文化资产的产权被分散在多个文化管理部门，形成了产权主体分散化的格局。政府主管部门不仅行使管文化的职能，负责制定相关的文化政策并进行管理，同时还通过直接举办各类文化企事业单位行使办文化的职能，造成了国有文化资产管办不分、政企不分、政资不分的状况。由于产权模糊，各个管理部门的职能定位不明确，阻碍了国有文化资产的合理流动和资源优化配置，导致了条块分割的管理主体多元化模式，同时直接责任人的缺失也为国有文化资产的流失埋下了隐患。
（四）国有文化资产的运营效率有待提高
由于政府的行政干预以及缺乏相应的竞争环境和制度规范，国有文化资产在文化领域方面长期处于垄断性的控制地位。因此，大量的国有文化企事业单位习惯性地游离于市场经济之外，对政府形成了强烈的依赖性，导致所提供的文化产品和服务受到极大的制约，创新能力不足，缺乏竞争力。另外，当前国有文化企事业中所有者与经营者之间的信息不对称、利益不一致以及现代企业制度与治理结构的缺失，也导致了其运营效率的低下。
（五）国有文化资产的法律制度有待规范
随着厦门市场经济体制的日益完善和法治进程的不断推进，对国有文化资产的保护、监管及资产评估，国有文化企业资产保值增值、产权转让及交易管理等都缺乏相应的法律制度规定。因此，在国有文化资产管理体制改革的探索中，需要进一步完善相关的法律法规，充分运用法律制度加强对国有文化资产的监管，以确保国有文化资产管理有法可依、违法必究。
三、厦门市国有文化资产管理的指导思想
党的十八大明确提出要加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的文化发展环境。厦门市在构建国有文化资产管理体制上要深刻领会和认真贯彻党的十八大精神，以改革创新的精神推动国有文化资产管理体制的不断健全。
（一）坚持党的领导，保证社会主义先进文化的前进方向
深化文化体制改革是党中央在新的历史条件下作出的重大战略决策，在改革中，要坚持党对文化工作的领导，坚持马克思主义在文化改革发展中的指导地位。党的领导是推进国有文化资产管理体制改革的根本保证，要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向；坚持解放思想，转变观念，提倡多元化；坚持以人为本的基本原则，贴近实际，贴近群众，保证社会主义先进文化的前进方向。
（二）坚持实现社会效益与经济效益的相统一
深化文化体制改革必须始终把社会效益放在首位，通过提供丰富优质的文化产品和服务，不断满足人民日益增长的文化需求，提升广大群众的文化素质，从而推动经济社会的发展。经济效益是社会效益的重要基础，没有经济效益，企业的生存发展将难以为继，社会效益也就无从谈起。因此，国有文化企业应该坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益的有机统一，通过提高国有文化产品的创新力和竞争力，增强主流文化的号召力和影响力，实现国有文化资产的保值增值。
（三）坚持管人、管事、管资产、管导向相结合
国有文化资产是实现社会主义文化大发展大繁荣的重要物质基础，因此要全面把握管人、管事、管资产、管导向相结合的国有文化资产监管要求，加强产权管理、绩效管理、财务管理等资产基础管理，健全清产核资、兼并重组、产权转让、上市融资等重大事项审核制度，建立灵活的人才引进、培养和选拔的人力资源管理体系，完善激励约束机制。通过对人、事、资产的有效管理，实现对国有文化企业生产经营导向的调控。
（四）坚持政企分开、政事分开、管办分离
创新政府管理方式，提升政府宏观调控能力和执政能力，理顺政府的文化管理部门和国有文化企业的关系，积极探索国有文化资产的委托经营管理的方式方法，实现政企分开；界定国有文化资产管理职能和国有文化资产营运职能，明确各自的作用对象和管理方式，实现政事分开；划清政府的公共文化部门职能和国有文化资产所有者职能，划定各自的职权范围和责任体系，实现管办分离。
（五）坚持所有权和使用权分离、行政权和经营权分离
正确处理国有文化资产所有者与经营者的关系，使所有权与使用权分开。正确处理监管者与市场主体的关系，使行政权与经营权分开，理顺政府和国有文化企业的关系。
四、探索厦门市国有文化资产管理改革取向
探索建立厦门市国有文化资产管理体制，一方面要充分考虑到国有文化资产具有意识形态属性和资本产业属性的双重属性，不同于通常意义上的国有资产；另一方面要充分学习和借鉴中央和地方省市国有文化资产管理体制的成功经验。当前国有文化资产管理的核心在于：一是要准确定位国有文化资产管理机构的性质与管理职责；二是如何划分政府文化管理部门和国有文化资产所有者职能，以及与宣传部门、财政部门等监管机构的职能，实现政企分开、政资分开、管办分离。在此基础上，根据以上思路，结合厦门市的实际情况，课题组尝试性地提出以下国有文化资产管理体制改革模式：
（一）厦门市国有文化资产管理模式选择
根据国家国有资产监督管理的政策法规和厦门市宣传系统的实际情况，课题组建议在厦门市委宣传部内设立厦门市属国有文化资产监督管理办公室，作为国有文化资产监督管理主体的办事机构，并在市文化改革发展工作领导小组领导下，负责对宣传系统经营性国有资产和公益性国有资产进行监管。同时成立厦门市国有文化资产投资运营公司，在文资办的监督管理下，对经营性的国有文化资产履行出资人的职责。
1.设立厦门市属国有文化资产监督管理办公室
在市委宣传部下设厦门市属国有文化资产监督管理办公室（以下简称“市文资办”），并在市文化改革发展工作领导小组领导下，承担对授权范围内的市属公益性国有文化资产和经营性国有文化资产的监督管理、综合协调、考核评价等职能。
对政府兴办的图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等公益性文化事业和影视、出版等经营性文化产业进行明确界定和区分，一方面巩固和完善非经营性国有文化资产管理体制，另一方面积极推进经营性文化资产管理体制的改革，加快推进经营性文化事业单位向企业体制过渡。因此必须要进行分类管理，对于公益性的文化事业资产，因关系到社会舆论的导向、国家和社会的稳定，其社会效益远远大于经济效益，可由“文资办”直接管理。
2.成立厦门市国有文化资产投资运营公司
对于经营性的国有文化产业资产，应充分发挥其经济属性，设立权威、集权和运转高效的厦门市国有文化资产投资运营公司（以下简称“市文投公司”）。经市政府授权，厦门市国有文化资产投资运营公司代表市政府作为出资人，在“文资办”的监督管理下，依法履行出资人职责，负责对经营性的国有文化资产进行投资经营管理，实现国有文化资产的保值增值。
更进一步地说，履行出资人职能的市文投公司应是按照《公司法》等相关法律成立的独立市场主体。市文投公司应在政府和国有企业之间扮演好桥梁和纽带的角色，隔断政府与国有企业之间的直接联系，使国有企业免受不必要的行政干预，通过对资本的投资运营来引导企业和行业的发展，从而连接政府与国有企业，乃至相关行业领域的关系，实现政资分开下政府对国有文化企业的适度控制和行业导向作用，进而促进国有文化资产的保值增值。
（二）明确管理机构的职责
1.厦门市国有文化资产监督管理办公室的职责
（1）根据厦门市经济发展战略和文化发展规划的要求，负责对厦门市公益性的文化事业资产进行监督管理；
（2）根据国家有关国有文化资产管理的规定，制定本市相关地方性的文化企业国有资产管理的方针政策、规章制度等，并组织实施；
（3）对市属国有及国有控股文化企业的发展战略和规划、投融资规划等重大事项进行审查，承担监督国有文化资产的保值增值的责任；
（4）建立和完善国有文化资产保值增值指标体系和收入分配制度，制定和组织实施对市属国有文化资产收益、文化企业负责人经营业绩进行考核评价，并根据考核结果提出奖惩意见；
（5）指导和推进市属国有文化企业建立现代企业制度和现代产权制度，完善法人治理结构，协调解决市属国有文化企业在改革发展中的困难和问题；
（6）任免国有独资企业的高层管理人员，向国有控股、参股的文化企业提出独立董事、监事人选；
（7）其他有关市属文化企业国有资产管理工作和承办市政府交办的其他事项。
2.厦门市国有文化资产投资运营公司的职责
（1）根据厦门市经济发展战略和文化产业规划的要求，对授权范围内的经营性国有文化资产进行资产管理和资本运营，调控国有文化资产的投资方向，确保国有文化资产的保值增值；
（2）负责对市属文化企业国有资产的投资收益进行管理，按要求参与制定和执行国有文化资产经营预算，建立完善市属文化企业资产经营预算制度；
（3）通过各种方式筹集资金，拓宽投融资渠道，对所属国有文化企业进行周转投资和存量结构调整；
（4）派出监事会和独立董事，监督投资及控股企业财务报告的真实性，形成内部化的财务预算和审计监督的硬约束机制，保障国有资本的权益；
（5）向文资办汇报受托国有文化资产的相关重大事项；
（6）依照相关规定，在一定的会计期间向市文资办提交国有文化资产统计报表、经营报表等有关资料，并定期报送财务状况、投资经营状况和国有资产保值增值状况；
（7）文资办委托授权的其他业务。
3.重大事项审批制度
市属文化企业的下列重大事项需报市文资办审核后，报市文化改革发展工作领导小组审批：
（1）国有独资企业、国有独资公司的章程制定、修改及股份制改造方案；
（2）国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、清算和重组；
（3）转让国有股权或增资扩股；
（4）文化企业转让国有股权或因增资扩股，致使国有股东不再拥有控股位；
（5）对外企业重组、兼并事项；
（6）境外投资；
（7）企业资产绩效考评办法和收入分配意见，企业负责人经营业绩考核办法及其奖惩意见；
（8）向出资文化企业派出监事会和独立董事人选；
（9）按规定应报市政府审批的其他事项。
（三）国有文化资产的管理和监督
1.国有文化资产的管理
（1）市文资办依照国家有关规定，负责市属文化企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，协调市属文化企业之间的国有资产产权纠纷。
（2）市属文化企业及其参股企业在进行改制、分立、合并、破产、解散、产权转让、以非货币资产对外投资或者资产转让、拍卖、收购、置换时，必须依法采用公开招标投标的方式，委托具有相应资质的资产评估机构进行资产评估。市文资办对资产评估活动进行监督管理，并对市属文化企业国有资产评估报告进行核准或备案，要建立完善市属文化企业国有资产产权交易监督管理制度。
（3）市文资办应当对市属文化企业国有资产的存量、分布、结构及其变动和运营效益等基本情况进行统计，掌握市国有文化资产投资运营公司的运营状况和投资效益。市国有文化资产投资运营公司应当依照相关规定，向市文资办提交国有资产统计报表和国有资产经营报表等有关资料，并定期报送财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。
（4）市文资办应当依照国家和市有关规定，建立健全市属文化企业国有资产指标评价体系，对市属文化企业国有资产的运营状况、财务效益、偿债能力、发展能力等情况进行定量、定性对比分析，作出评价。
（5）市文资办应当按照国家产业政策及市国民经济和社会发展规划，审核市属文化企业的发展战略规划、重大投融资规划，对市国有文化资产投资运营公司的投资方向和投资总量进行监督管理，对市国有文化资产投资运营公司的投资决策进行评估。
2.国有文化资产的监督
（1）市文资办应当参照《国有企业监事会暂行条例》的相关规定，建立市属文化企业监事会工作制度和企业法律顾问制度，加强对市属文化企业国有资产的监管。
（2）市属文化企业应当接受审计等部门依法实施的监督检查，并依照国家和市有关规定，建立健全企业内部财务、审计和职工民主监督等制度，完善科学决策机制，强化内部监督和风险控制工作。
（3）市文资办应当建立市属文化企业财务决算报告工作制度和财务决算审计监督工作制度。根据需要，由市文资办委托，或与市属文化企业共同委托会计师事务所，对市属文化企业的年度财务会计报告进行审计，维护出资人权益。
（4）市文资办应当会同有关部门依法建立健全市属文化企业负责人重大决策失误的责任追究制度，明确企业负责人在履行职责时因玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊等违法行为给国有资产造成损失应当承担的责任。
五、创新厦门市国有文化资产监督管理的保障机制
（一）健全文化领域国有资产管理的制度体系
完善国有文化资产管理保障机制，形成与国家法律法规相互配套、协调统一的国有文化资产管理的制度体系。比如，为了加强对国有文化资产的监督管理，可以出台相应的国有文化资产监督管理暂行办法；为了强化目标约束和激励力度，考核文化企业经营能力，可以出台相应的国有文化企业负责人考核暂行规定、薪酬管理暂行办法等奖惩考核措施；为了实现高度授权与监管相结合，确保国有资产保值增值，可以出台相应的贷款担保管理暂行规定、投资管理暂行规定等。
（二）加快国有文化资产产权结构多元化的改革
在当前国有文化资产的改革中，由于国有产权主体一元化以及国有股的“一股独大”，难以形成有效的法人治理结构，导致政企不分。因此，在厦门市国有文化资产的管理改革中，除了必须由国家独资的文化单位，对于经营性的国有文化资产应该实现产权结构多元化。通过产权结构多元化来强化其他产权主体对文化单位的监督力度，形成内部产权约束，弥补国有产权代理的缺陷，实现国有文化资产的保值增值。具体做法如下：
1.降低国有股比重，增加法人持股比重。在国有资本只要拥有相对控股权就能够获得对其他社会资本的控制权的大前提下，应当允许通过资本市场上的股权转让、兼并收购、股份回购等形式逐渐将过大的国有股比重降下来，逐渐增加法人互相持股的比例，实现产权结构多元化。在具体方式上，可以通过国有文化资产的运营主体，规范增量部分的产权结构，对存量的改革采取渐进性的方式实现减持变现。
2.应以吸收民间资本和公民个人股为主。随着产权制度改革的深入，降低准入门槛，逐步放宽条件，鼓励非公有制经济以参股、合资、联营等方式进入文化产业，允许民间资本、公民个人直接进入国企，有利于实现国有文化资产的有进有退，提高国有文化资产的控制力和影响力。
3.设置优先股。可以考虑将部分国家股设置为优先股。优先股由于先于普通股，是事先承诺获得公司收益分配的，因而风险较小，同时，优先股的权利比普通股小得多，这对于政府而言较为恰当。因此政府行使股东权利的能力较弱，将部分国家股设置为优先股，一方面可以切断政府对于国有文化企业的行政干预，更好地发挥公司经营的积极性，从而获得更好的经营业绩；另一方面，由于优先股的股东收益是事先约好的，国有文化资产的增值保值也有了保障。
（三）构建多层次的文化投融资服务体系
文化企业的发展需要大量的资金支持，为了缓解政府压力，解决资金短缺问题，要加快推进厦门市文化产业的投融资体制改革，降低准入门槛，逐步放宽条件，鼓励非公有制经济以参股、合资、联营等方式进入文化产业，推动文化产业的发展。
1.加大文化财政的投入力度，调整财政投入结构。要按照建立服务型政府和公共财政的要求，加大厦门公共财政对文化建设的投入力度，逐步提高文化事业支出在国民支出中的比例。同时，要进一步调整和优化财政投入结构，当前最重要的是要突出支持重点：一是财政投入要向基本公共文化需求倾斜。政府财政要加大对提供公共产品和服务的非营利性的公益性文化单位的资金扶持力度，如图书馆、文化馆、博物馆、文化保护和研究单位等，优先保障广大人民群众享受基本文化的权力。二是财政投入要向保障文化行政管理部门转变职能倾斜。
2.探索国有文化资产基金管理模式。通常，政府主要采用的文化项目资金投入方式是由政府主导的文化项目，项目的实施经常受到个人偏好的影响，缺乏专家和公众的参与，缺少公平的评价机制，投入方式欠缺科学性，也不易得到社会的认可。建立基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度，可以不断提高资金使用的公平性、公正性，最大限度地实现其社会效益和经济效益。
3.注重发挥社会资本和国外资本的作用，鼓励社会捐赠。要做好公共文化服务，仅靠政府投入是远远不够的，更多的要发挥社会的作用，形成政府主导全社会参与的多渠道投入机制。《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》中规定：纳税人通过文化行政管理部门或批准成立的非营利性的公益性组织对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧院和京剧团及其他民族艺术表演团体的捐赠，对公益性图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠，对重点文物保护单位的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除。除此之外，政府还可根据捐助项目、捐助额大小等具体情况，规定凡捐资建设公益性文化的企业和个人，将获得减免税等优惠，或在文化基金、文化设施、文化项目、文化单位冠名等问题上给予政策照顾，或在一定区域内优先优惠设置广告、获得营业场地等设置奖励。这些规定对于发挥社会资本和国外资本的作用，对于鼓励社会捐赠，无疑会有一个巨大的促进作用。
（四）建立现代企业制度，完善法人治理结构
在国有文化资产监管体制改革过程中，国有文化企业将逐步减弱与政府部门的行政隶属关系，实现国有文化资本的社会化。要建立起现代科学的企业管理制度，在文化企业的组织结构上，应该逐步由官僚的科层制转变为组织结构扁平化，开展成本预算制、收入和支出管理，健全财务制度。既要建立起科学的董事会、股东会和监事会等相关机构，实行董事会、监事会、管理层三权分立、相互制衡的治理结构，又要提高文化企业管理的科学性和有效性。
（五）加强人才队伍建设，建立科学合理的激励约束机制
目前，国有文化企业高素质的经营管理人才、文化技术人才等现代文化专业人才紧缺，而人力资本是整个国有文化资产保值增值的关键核心。要取消国有文化企业以及经营管理层的行政级别，实行党政人才和国有文化企业人才分开使用，打破文化企业领导政府直接任命的方式，转换党政干部和国有文化企业的选拔和培养机制，建立和完善文化企业家市场，实现企业管理层来源多元化。
课题组成员：林媛媛、叶翔、张云
执笔人：林媛媛
2013年10月