安全政策（security policy）在传统意义上等同于防务政策或国防政策（defensepolicy）。⑨但本书在使用安全政策这一概念时更为广泛，即指以国家利益和国家目标为出发点，根据对安全环境和安全威胁的判断，在处理重大安全关系和安全问题时采取的对策。冷战后的美国南亚安全政策，就是美国为了实现其国家利益和目标，根据对冷战后南亚地区安全形势和安全威胁的判断，处理美印、美巴关系以及印巴之间的克什米尔争端、核对抗、恐怖主义等安全问题采取的政策，主要包括不扩散政策、克什米尔政策和反恐政策。
均势与超越均势
本书主要运用均势理论分析美国的南亚安全战略，并提出“超越均势”（beyond balance of power）概念描述冷战后美国南亚安全战略的主要特征。⑩均势理论主张，均势是国际关系中力量对比的一种实际状态（situation），是一个国家在对外关系中所采取的具体政策（policy），又是一种按均衡原则组织起来的体系（system）。在国际关系中，均势状态反映国际政治中权力均衡和不均衡的各种态势及其权力态势转变的各种结果。均势政策主要表现在：为了防止某个国家控制他国，危害别国的安全，每个国家都倾向于通过一定的政策防止出现一个霸权国家，维护自身利益，保持现状。因此，均势政策表现为特定国家运用均势原则对某种有利均势局面的追求，即运用均势的两个原则，追求或保持两种不同的力量分配局面———均衡分配局面和不均衡分配局面。均势政策表现为四种类型：创造均势，维护均势，争取有利均势，保持有利均势；以及两种基本手段：或致力于军备竞赛、扩充实力，或组织联合阵线，共同遏制称霸国家。均势体系则是指有关国家形成的一种相互制衡、没有一种支配力量的国际体系。有的学者认为，冷战结束后，美国大战略在总体上表现为霸权均势战略，即在新现实主义指导下的新均势战略和在新自由主义指导下的制度霸权战略。[11]美国学者认为，美国的霸权均势战略，均势表现为维持均势（孤立主义），塑造均势（接触政策），软均势（合作安全）和反均势（优势战略）；霸权表现为实力霸权，制度霸权和文化霸权。[12]美国的南亚战略服从和服务于这一大战略，但又表现出与其他地区战略不同之处。
均势是理解冷战时期美国南亚安全战略的关键。冷战时期，美国从全球遏制战略出发，与巴基斯坦结盟，而印度与苏联建立紧密的关系。基于美巴结盟和印苏友好，南亚地区基本上形成一种均势状态和均势体系（见第一章的分析）。
冷战时期美国在南亚实行的均势战略与历史上英国在欧洲大陆实行的均势战略有一个非常大的不同。英国与欧洲大陆某个大国（或法国、或德国、或俄国）结盟，是为了对付本地区另一个更强的大国。而美国战后在南亚与巴基斯坦结盟，主要目的并不是为了对付本地区另一个大国印度，而是其全球战略的一部分，即与其全球对手苏联对抗。
冷战结束后，美国的南亚安全战略在不断调整，这种调整的主要原因是由于全球和南亚地区力量对比在一定程度上的失衡。随着苏联解体和退出南亚，美国在全球处于绝对优势；印度则在南亚取得一定优势，其经济力量、政治地位和国际影响不断扩大，而巴基斯坦国内出现经济困难和政治动荡，国际地位下降。
南亚地区安全形势的变化使美国对南亚有了一种新的认识（见第二章的分析），1998年印度和巴基斯坦的核试验更是向美国的不扩散政策提出了挑战（见第三章的分析）。美国出于全球战略和地区安全的考虑，采取向印度倾斜（tilt）的政策，这在卡吉尔冲突和克林顿访印中表现得特别明显（分别见第四章和第五章的分析），美国南亚安全战略的理论基础也从均势向“超越均势”过渡。
这种超越在战略层面主要表现为：理念上的超越、政策上的超越和关系上的超越。超越均势理念（beyond balance of power ideology）主要表现为冷战后美国对南亚地区有了新的认识，不再把南亚作为对付地区外全球性大国的前沿阵地，改变冷战时期在南亚地区维持均势以实现美国全球利益的战略，而是从南亚地区本身的地缘特点、力量格局和安全议题出发，采取有所倾斜的地区安全战略。超越均势政策（beyond balance of power policy）是指美国不再从全球遏制战略出发制定其南亚政策，而更多地从功能主义出发，围绕美国在该地区本身的利益和目标制定其政策，如不扩散政策、克什米尔政策和反恐政策。超越均势关系（beyond balance of power relationship）则主要表现在美国与南亚地区两个主要国家即印度和巴基斯坦的双边关系发生重大转变，从冷战时期的美巴结盟和美印冷淡，变为与印度积极发展战略和制度化的合作关系，疏远与巴基斯坦的双边关系。“9·11”事件后，美国出于不同的利益和目标考虑，同时却分别发展与印度和巴基斯坦的安全关系，一方面，重新恢复和发展与巴基斯坦的结盟关系，为反恐需要，美国宣布巴基斯坦为“主要非北约盟国”；另一方面，继续改造与印度的关系，不断深化美印战略伙伴关系，本书称之为“继续超越均势”，即继续超越冷战时期的那种以均势为目标和手段的战略（见第六章的分析）。[13]
超越均势意味着美国对南亚地区的安全战略从均势调整为优势。这种优势表现在：一是相对于俄罗斯和中国，美国在南亚的影响取得优势；二是承认印度在南亚次大陆（the Subcontinent）的优势地位。布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）虽然承认印度是“南亚最强大的国家，在某种程度上是那个地区的霸主”，但他同时认为，“作为地缘战略棋手，印度不会，至少不会在与俄罗斯或中国同样的程度上成为产生地缘政治问题的根源”[14]。看来，这种判断多少低估了印度的能力。美国把印度看作是世界上最大的民主国家。印度经济在20世纪90年代年均增长约6％，印度有蓬勃发展的信息技术产业，美国是印度最大的贸易伙伴、投资国和先进技术的供应者。[15]此外，印裔美国人（Indian Americans）在美国国会和政治生活中发挥着越来越大的作用。[16]2000年3月克林顿访问南亚，在印度停留了6天，而在巴基斯坦只象征性地待了几个小时。很明显，美国把与印度的关系置于其南亚政策的首位。与经济困难、政治动荡和国土面积只及印度七分之一的巴基斯坦相比，印度在美国南亚战略中的地位更为突出，被美国视为世界上最大的民主国家和潜在的重要经济伙伴。当然，美国不仅不会放弃冷战时的盟友巴基斯坦，相反，在反恐战争中离不开巴基斯坦这个前线国家（front line state）的合作和支持。总之，从美国的民主价值和长远利益及南亚的力量对比出发，美国调整冷战时期的均势战略，实行“重印轻巴”的南亚政策，努力超越均势。
地区主义与功能主义
地区主义（regionalism）与功能主义（functionalism）是分析冷战后美国南亚安全战略的又一视角。
关于什么是地区和地区主义，国内外学者仍然有非常不同的理解。[17]南亚作为一个“地区”的独特性在于：印度在地理、规模和综合实力上的优势地位；印巴全方位冲突；地区外大国的影响和作用突出；面临相似的社会和经济问题。同时，南亚地区存在大量的功能性问题：安全上，既有边界、种族、宗教、意识形态和军事（核扩散和军备竞赛）冲突等传统安全问题，也有恐怖主义、分离主义、极端主义、毒品走私、艾滋病、环境污染、贫困、人口泛滥等非传统安全问题。
在美国的南亚安全战略中，地区主义强调南亚的地缘政治地位，功能主义则强调不扩散、民主、市场、反恐等功能性问题。冷战结束后，美国把开放市场、扩大贸易和投资、防止大规模杀伤性武器的扩散、促进民主和人权等功能性目标视为美国的核心国家利益，这是功能主义的体现。地区主义则强调美国的地区和战略利益，主张美国的外交政策目标不应过分集中于不扩散等单一的问题，而应更加重视南亚地区的地缘战略特点和印度、巴基斯坦在南亚地区的重要性，特别是印度在南亚地区的主导地位。从本书各章的分析中我们可以看到，在克林顿第一任期，功能主义的作用更强一些，而到第二任期，地区主义的影响上升。
美国南亚安全战略中地区主义和功能主义的这种区别不仅存在于学者之间，也在政府内部。据克林顿政府时期担任副国务卿的塔尔博特（Strobe Talbott）回忆，克林顿政府初期确定了对南亚政策的三个目标：保持核和弹道导弹技术不至于扩散，推动美印关系向前发展，维持对巴基斯坦作为一个准民主国家和相对亲西方的伊斯兰国家的支持。“但在行政部门内部，维持这三者之间平衡的困难有时导致在功能主义者（他们的工作是促进全球目标，如不扩散、人权、环境等）和地区主义者（他们负责维护与那些在这些问题上表现不佳的国家体面的关系）之间的分歧。”[18]他进一步指出，功能主义者主张美国应与那些核和导弹扩散者、人权侵犯者和环境破坏者断绝关系，而地区主义者则认为，应保持沟通以便把美国的影响带到这些冒犯（美国功能目标）的国家。
地区主义和功能主义的区别直接影响到美国对南亚的政策倾向。以美国对巴基斯坦的政策为例，功能主义者（主要是国会的民主党议员）强调美国在不扩散上的利益，因此强烈主张实施《普雷斯勒修正案》（The Pressler Amendment）和《格兰修正案》（The Glenn Amendment），维持对巴基斯坦的制裁（见第一章第四节和第三章第二节相关内容）。而地区主义者（如国务院南亚局和国防部的部分官员）则强调美国的地缘政治利益，重视巴基斯坦对于美国维护在西亚、中东、中亚利益的重要性，认为巴基斯坦是一个对美国有价值和帮助的伙伴。[19]
“9·11”事件后，地区主义和功能主义渐趋一致：首先，南亚的地区和核问题已纠缠在一起。“长期以来，美国的南亚政策主要强调核问题，但效果极其有限”。其次，不扩散和克什米尔问题不可分离。“美国的不扩散措施加上相脱离的援助已严重影响到克什米尔问题的解决。”[20]反恐这一美国全球战略重点对南亚政策的影响和意义就在于实现地区主义目标和功能主义目标的平衡和统一。
三、文献综述
美国南亚安全战略主要由美国政府制定和实施。本书主要参考了克林顿政府发布的几份国家安全战略报告，包括《参与和扩展的国家安全战略》（1995年2月），《新世纪的国家安全战略》（1998年10月），《全球时代的国家安全战略》（2000年12月）；布什政府发布的《美国国家安全战略》（2002年9月），1993—1999年间的美国国务院急件（U.S.Department of State Dispatch），美国国防部相关文件，如威廉·S·科恩：《给总统和国会的年度报告》（2000年）、国防部办公室：《扩散：威胁和反应》（2001年）、唐纳德·H·拉姆斯菲尔德：《给总统和国会的年度报告》（2002年）；恐怖主义袭击美国的全国委员会提交的“9·11”委员会报告（9/11 Commission Report，2004年）。
美国国会不定期地就南亚事务举行听证会，听取行政当局和学者的政策汇报和建议。冷战后美国国会有关南亚事务的听证会和相关文件主要有：
《南亚政策》（序号84－384 CC），众议院国际关系委员会亚太小组委员会圆桌会议，1994年9月21日。
《美国在南亚的安全利益》（序号36－492 CC），众议院国际关系委员会亚太小组委员会听证会，1995年12月5日。
《南亚民主的持续和变化》（序号43－264 CC），众议院国际关系委员会亚太小组委员会听证会，1997年3月12日。
《美国南亚政策评估》（序号S.HRG.104－46），参议院对外关系委员会近东和南亚事务小组委员会听证会，1995年3月7日、9日。
《克林顿政府的南亚政策》（47－327 CC），众议院国际关系委员会亚太小组委员会听证会，1997年10月22日。
《南亚的危机：印度核试验》、《南亚的危机：巴基斯坦核试验》、《印度和巴基斯坦：下一步是什么？》（序号S.HRG.105－620），参议院对外关系委员会近东和南亚事务小组委员会听证会，1998年5月13日、6月3日、7月13日。
《印度和巴基斯坦的核扩散》（序号51－376 CC），众议院国际关系委员会亚太小组委员会听证会，1998年6月18日。