书城社科社会政策与社会管理:理念与实践
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第11章 国外社会保障政策(2)

瑞典的儿童基本生活保障主要包括儿童补贴、领养补贴、单亲生活补贴、残疾儿童护理补贴、儿童抚恤金和教育补贴。儿童补贴包括基本儿童补贴、扩展儿童补贴、大家庭补贴,目的是缩小有子女家庭和无子女家庭的生活水平的差距。基本儿童补贴时间为从出生到孩子年满16岁。目前,有子女家庭每月可以从政府领到1050瑞典克朗。若年满16岁后仍在接受义务教育或在其他学校接受同等教育,可继续领取扩展儿童补贴,直到孩子完成义务教育,补贴金额也是每月1050瑞典克朗。如果家庭有两个及以上的子女,政府发放大家庭补贴。领养补贴是为领养外籍儿童的瑞典人而设立的,领养的必须是非瑞典公民,且儿童年龄不超过10岁。领养家庭在得到政府批准后,每年每位儿童可以得到税后40000瑞典克朗的补贴。单亲生活补贴是支付给单亲家庭中的孩子的补贴,孩子年龄必须小于18岁。当孩子超过18岁但仍在读书时,可继续领取扩展单亲生活补贴,直到20岁那年的6月份为止。残疾儿童护理补贴是残疾儿童在19岁之前可获得的儿童护理补贴。儿童抚恤金是发放给那些父母双方或一方去世的18岁以下的孩子。

教育补贴主要包括学生的学习补贴和生活补贴,具体包括三个方面: 第一,所有中小学生在公立学校就读,均免交学费、书本费和享受免费午餐;第二,每个16—18岁的在校学生每月可领取250瑞典克朗的补助;第三,接受高等教育的学生除免交学费外,还可获得政府发放的奖学金和无息贷款,贷款只要在50岁前还清即可。

在未成年人保护方面,1990年瑞典颁布了《未成年人保护法》,对未成年人的监护、健康保护、心理和人格尊严等都做了详细的说明和解释。

养老保险制度。瑞典是世界上较早建立养老保险制度的国家之一。早在20世纪初期,瑞典就通过了全国养老金法案。第二次世界大战后,瑞典进一步对养老金制度进行改革。1948年,瑞典实行了新的养老金法案,逐渐建立了由政府筹备资金,统一缴费费率的全国基本养老保险体系。这是瑞典养老保险体系的第一次重大变化。1959年,瑞典开始实行补充养老金制度。它是一种强制性的、由政府管理的、既定支付的养老金制度。补充养老金的津贴标准与收入标准和缴费率直接挂钩。20世纪90年代,由于瑞典经济发展速度放慢,政府财政难以继续支付巨额的社会福利费用。在这个大背景下,瑞典对养老金体制进行改革,将退休的年龄提高到65—66岁,补充养老金制度也被新的养老金体制所取代,用工资指数代替物价指数作为确定补充养老金的标准,同时也给所有具有收入来源的劳动者提供一份与收入相关联的养老金。新的养老金体制在2001年开始正式实行,津贴标准由相当于前工资的65%降到55%(丁建定,2004:162)。

瑞典的养老金主要由三部分构成:收入型养老金、累积型养老金和保证型养老金。瑞典除了有国家养老金之外,雇员还可以享受到职业养老金,职业养老金是对国家养老金的补充。目前,雇员可以参加四种养老金,它们分别是工人职业养老金、白领雇员职业养老金、中央政府雇员职业养老金和地方政府雇员职业养老金。另外瑞典还有其他一些补充性质的养老金。

教育保障制度。瑞典的公共教育实行的是从学前教育到高等教育完全免费的教育体系,经费是靠地方税收和上级财政拨款来维持的。另外为鼓励教育发展,学校会从政府得到一般政府补贴和特殊政府补贴。学生在校期间可以获得学习津贴,包括学生补助、补充津贴和食宿津贴。学生补助每月1050瑞典克朗,补充津贴每月855瑞典克朗,食宿补贴每月1190—2350瑞典克朗。如果学生想继续学习,可以申请国家的学生援助,但申请者必须具备相应的条件。同时瑞典政府还为出国的学生提供经济援助,主要包括留学学习津贴、留学学生援助。留学学生津贴和学生补助的标准相同,都是每月1050瑞典克朗。

第二次世界大战以后,除瑞典之外的其他北欧国家的社会保障也有了快速发展。第一,北欧国家的社会保险大都经历了一个从自愿加入社会保险到强制性社会保险的过程。例如,丹麦的工伤保险,1898年为个人自愿加入,但到了1959年改为普遍强制性。挪威的失业保险,在1860年为工会自愿加入,但1959年改为普遍强制性。第二次世界大战后,大部分的北欧国家开始建立社会救济制度。芬兰于1957年建立了社会救助制度,挪威于1965年建立社会救助制度。此外,继瑞典1959年建立补充养老金制度后,北欧其他国家也纷纷效仿,建立各自的补充养老金制度。1964年,丹麦建立了补充养老金制度。1967年,芬兰和挪威同时建立补充养老金制度。

第二,北欧各国的社会保障来源在第二次世界大战后也发生了变化。第二次世界大战前北欧国家的社会保障财政资金主要来源于中央和地方政府的财政资助。但是在第二次世界大战后,除了丹麦以外,北欧其他国家的社会保障资金从政府获得的比例不断减少,除芬兰外,参保人的缴费所占的比例也呈下降趋势,但雇主缴费所占比例在北欧各国都呈现上升趋势。另外,第二次世界大战以后,北欧各国的社会保障水平不断提高。例如芬兰的社会保障水平从1950年的7.1%增加到1984年的23.4%。可见,第二次世界大战以来,北欧各国的社会保障发展速度快速加快。

20世纪90年代,北欧其他国家与瑞典一样都出现了经济发展缓慢的现象,这使得以国家财政支出为主的社会福利事业在运行上遭到了前所未有的困难,各国政府无力支出越来越庞大的社会保障资金。所以北欧各国对本国的社会保障制度进行了改革。例如芬兰和前文介绍的瑞典都降低个人津贴水平。1993年,丹麦颁布再就业规定,25岁以下的失业者在接受救济的13周之内,25岁以上的失业者在接受救济的一年之内,必须接受政府提供的工作机会或者进入技能学校学习,否则将失去失业补贴。

二、美国的社会保障制度

美国是以欧洲移民为主的国家。在早期制定社会福利时,美国基本上移植了英国的济贫体制,建立一些公立和私立的慈善机构。如苏格兰人慈善协会、爱尔兰慈善协会团体、法国人慈善协会等。美国南北战争结束以后,黑人虽然取得了自由,但是许多人被迫成为游民。因此美国政府建立了自由民局,向贫困者提供帮助。自由民局的运行,为美国后来建立社会保障制度奠定了基础。整个19世纪,美国的社会保障事业基本上是以济贫为主,没有像西欧国家一样形成国家立法性质的制度。所以美国的社会保障发展是比较缓慢的。

20世纪初,美国的现代社会保障制度开始形成,最初的立法不是联邦政府制定的,而是美国的地方政府最先立法。最早地方性社会保障立法是1902年马里兰州通过的《雇员工伤补偿法》。而阿拉斯加州于1915年颁布《退休养老法》,1911年密苏里州和伊利诺斯州通过了最早的抚恤金法令。这一时期美国的社会保障在各个州政府的努力下,形成了涵盖工伤、养老、家庭津贴、童工、女工等方面的制度,但只是各州独立的立法,没有形成统一的社会保障制度。美国真正建立社会保障制度则是在“罗斯福新政”以后。

1929—1933年的资本主义危机给美国带来严重的危害,美国的工、农、商多个行业遭受了危机,企业破产、工人失业,物价上涨、工资下降。面对严重的危机,许多家庭处于极端困境之中。这让政府和民众意识到建立国家社会保障的重要性。1932年,罗斯福总统上台,开始进行大刀阔斧的改革,推行新政。1933年,美国国会通过了《联邦紧急救济法》,实行“以工代赈”的救济措施,逐渐使国家渡过了严重的经济困难。1935年罗斯福总统签署的《社会保障法》正式生效。这部法律对美国的社会保障事业和美国社会产生了深远的影响。《社会保障法》内容涵盖了老年福利制度、失业保险制度、儿童和妇女的保障、公共服务健康等多项内容。由于1935年的《社会保障法》的保障范围有限,只有一部分劳动者参与了保障。1939年,美国国会通过了《社会保障法修正案》,规定将养老保险的范围扩大,向老年人的妻子和寡妇提供补贴。1935年的《社会保障法》和1939年的《社会保障法修正案》,在美国社会保障史上具有重要地位,它放弃了那种长期主导美国社会的由慈善团体和个人提供救助的济贫传统,结束了以各州社会保障立法为主的时代,开始了国家建立统一社会保障制度的新时代。

第二次世界大战后,美国的社会保障制度进一步发展。1945年,杜鲁门接替因病去世的罗斯福出任美国总统。杜鲁门一方面保持美国社会保障制度的稳定性,继续实行罗斯福总统生前所制定的社会保障制度,一方面还致力于社会保障制度的完善。正是在其推动下,美国国会先后通过了1945年、1946年、1947年、1950年和1952年的社会保障制度修正案。这些修正案努力扩大社会保障制度的覆盖范围,提高社会保障补贴的标准,增加财政的拨款。1953年艾森豪威尔总统上台后,开始按照共和党政策调整社会保障政策。艾森豪威尔政府的调整主要是强调个人的责任,适当限制政府尤其是联邦政府的责任。除此之外,艾森豪威尔的政策也是不断扩大社会保障制度的覆盖范围。例如1954年的社会保障修正案,将自由职业者、农场主、家庭佣人、地方政府的职员都纳入了社会保障的范围。1956年的修正案又将排除在外的律师、牙医和其他专业人士纳入社会保障体系。20世纪60年代肯尼迪和约翰逊总统的主要政策是有关失业保险和医疗保险,将建立失业保险制度作为缓解美国问题的途径,同时希望建立能为国民提供优质医疗保健服务的医疗保险制度。经过几十年的不断建设,美国的社会保障制度逐渐建立起来。美国通过社会保障制度有效地避免了贫困人口的增加,人民生活水平显著提高。

美国的社会保障主要有养老保险、失业保险、医疗保险等。另外,社会保险体系还包括社会救济和社会福利两部分的内容。

养老保险制度。与西欧国家相比,美国的养老保险制度建设比较缓慢。1915年,阿拉斯加州首次提出退休金法。但这只是地方州的独立立法,影响不大。美国建立统一的养老保险制度是从1935年的《社会保障法》开始的。这部法律规定建立联邦老年福利制度,并具体规定了享有养老金的资格、享有者的义务和权利等方面的内容。但《社会保障法》提供的养老金保障覆盖范围太窄,一些人难以领取养老金,不能满足广大民众的要求。例如1938年,在新罕布什尔州只有7.2%的老人才能领取这种养老金。1939年的社会保障法修正案将养老金的覆盖范围扩大到海员、银行职员和一般雇员,改变支付养老金的计算方式,保护养老金制度初期已经退休者的利益。杜鲁门总统在任时期,努力扩大养老保险制度的范围,规定没有正式参加养老保险的州和联邦政府雇员、教育、慈善、宗教等非营利性组织的成员可以自愿参加,并提高了老年保险津贴。艾森豪威尔政府则逐步扩大老年和遗嘱养老保险的适用范围;放宽有关退休调查规定;增加老年和遗嘱保险的津贴标准;将永久残疾老年人纳入养老保险制度。经过艾森豪威尔政府的调整,从1946—1956年十年间,养老保险的受益者增长了700多万人,支出增长了50多亿美元。20世纪60年代,肯尼迪和约翰逊当政期间,将养老金标准从每月33美元提高到每月43美元,将领取养老金的年龄从65岁降到62岁。

美国的养老保险制度由法定养老保险、企业养老保险和个人养老储蓄账户三部分构成。

法定养老保险的申请条件为年龄62岁、缴纳社会保障金至少10年以上,领取数额取决于所获得的资格分数量。如果想获得全额的保险金,必须获得40个资格分。如果领取养老金时没有获得40个资格分,养老金根据比例减少。法定养老金的资金来源于联邦收入税、社会保障收入税、国家财政支出、社会保障资金的投资性收入等。

企业补充养老保险:美国的企业补充养老保险又称为职业养老金计划。这种养老保险基本上是企业自愿的,而不是强制的。