课题承担人 杨娟
指导专家 刘树杰
内容提要：阶梯电价是指对用户消费的电量分段计价，且电价随电量增加呈阶梯状变化。理论与国际实践证明，实施递增式阶梯电价可在保障居民基本用电需求的同时，使居民电价整体水平与其成本相符，从而兼顾公平与效率。为照顾低收入用户，我国居民电价长期偏低，这既不利于节能，降低了资源配置效率，也未能真正实现公平。但现阶段普调居民电价仍受低收入阶层支付能力，以及由此可能产生的社会负面影响的制约，在此背景下，递增式阶梯电价不失为一条有效途径。我国实施阶梯电价的基本原则是实现居民用电的财务平衡、不增加低收入用户电费支出和“因地制宜”。在具体的结构设计上，三档递增结构可能最适合我国国情。第一档电量应满足居民家庭最低生活水平的用电需求，上限可参考城市低保电量标准和农村家庭户均月用电量，第一档电价在现行电价基础上略微下调；第二档电量以满足居民家庭平均生活水平的用电需求为依据，上限可参考城市居民户均月用电量，第二档电价应反映居民平均供电成本；第二档电量以上的部分均执行第三档电价，按居民用户财务平衡原则确定。
作者简介：杨娟，女，1980年生，工学硕士，价格监管研究室助理研究员。主要研究方向：价格监管。
（一）阶梯电价的含义与分类
阶梯电价是指对用户消费的电量分段（两段或以上）计价，且电价随电量增加呈阶梯状变化。当电价随电量增加逐级降低时，称为递减式阶梯电价；反之，则称为递增式阶梯电价。
递减式阶梯电价结构下，用电量越高的部分价格越低，直接作用是鼓励能源消费。在电力生产规模效应显著、能源供应充足时，实施递减式电价能提高销售量、降低平均供电成本，既可使电力公司提高收入，也能增进消费者福利，因此能被各方认可。如在20世纪60年代的美国，大部分电力公司都采用了递减式电价结构。但此后随着能源的日益紧缺，递减式阶梯电价逐渐退出舞台。以下我们将集中讨论递增式阶梯电价。
（二）递增式阶梯电价的政策目标
递增式阶梯电价的实施源于20世纪70年代的能源危机。虽然此前的递减式电价的目标是鼓励能源消费，但递增式电价的引入却并非完全出于节约能源的考虑，更多的是为实现社会公平、减轻政治压力。当时发电燃料价格上涨，电力公司纷纷调高电价，加重了危机期间居民用户尤其是穷人和老年人的经济负担。为保障居民用户的基本用电权利，同时也鼓励节能，一些国家和地区开始实施递增式阶梯电价。如美国联邦政府1978年出台应对危机的《公用事业监管政策法案》时，就在消费者组织的强烈要求下增加了生命线电价生命线电价是特殊形式的递增式阶梯电价，根据实施范围的不同有三种形式：第一，对所有居民用户实施；第二，仅对目标人群实施，包括老年人、低收入者、残疾人或三者的各种组合；第三，前两种的结合，即在对所有居民用户实行递增式电价的基础上，目标人群享有进一步的价格优惠。的条款，建议“由各州监管机构或公共电力公司，制定、同意或允许对居民用户的必需用电量实行较低的电价，该电量由州监管机构或公共电力公司决定，如果电力公司在法案生效两年内未提供较低的价格，相应的监管机构在举行听证会后，有权决定该公司是否执行一个较低的价格”；法案还特别对递减式电价进行了规定：要求“电价中与能源成本相关的部分，不能随消费量增加而降低，除非电力公司能证明这部分成本在某段时期随着消费量增加而减少了”。该法案出台后，许多州实施了递增式电价，如密歇根州、佛罗里达州、北卡罗来纳州、乔治亚州、华盛顿州、新泽西州、阿拉巴马州、纽约州、维吉尼亚州等。日本、韩国也是在相同的背景下开始对居民用户实施递增式电价的。
此后，由于能源的日益紧缺和环境成本的增加，许多国家的政策制定者意识到电价长期必然呈上涨趋势，而当电价持续、大幅上涨时，部分低收入用户可能无能力支付电费。解决问题的可选方案有目标补助金和递增式阶梯电价。部分国家和地区选择了后者，如东南欧大部分国家，他们认为，政府应建立社会保障网络保证所有成员的基本电力需求，目标补助金的优点是将支持穷人的成本最小化，但在目标人群不容易甄别、政府预算受到限制时，覆盖面广的阶梯电价是很好的过渡方案。
近年来也有一些电力公司以节能为主要目标引入居民阶梯电价。如加拿大、澳大利亚和美国的一些电力公司。加拿大安大略省能源委员会从2004年开始对居民电价中的发电价格部分实行两段递增电价，目的是鼓励节能，将发电成本变动信号传递给用户。加拿大哥伦比亚水电公司2008年向该省公用事业委员会提出从2008年10月实行递增电价的申请，目标是符合省能源规划，提高价格信号的效率，鼓励居民用户节电。美国犹他州公用事业委员会2009年1月30日批准了该州主要的电力公司——PacificCorp公司的提价申请和新的递增电价设计，目的是鼓励节能、减少夏季峰荷。
可见，虽然不同国家和地区引入递增式阶梯电价的背景或主要目标不完全相同，如侧重于保护低收入阶层或侧重于节能。但其实质都是在保障居民基本用电需求的同时，使居民电价整体水平与其成本相符，从而兼顾公平与效率。
（三）递增式阶梯电价的基本原理
如上所述，递增式阶梯电价的核心目标是“兼顾公平与效率”，这里的公平主要指“保障居民基本用电权利”；效率则包含两层含义：一是实现居民类用户的财务平衡，引导资源的合理配置，二是促进节能。因此，递增式阶梯电价的基本原理，应至少回答两个问题：为什么要实现这些目标？递增式阶梯电价又是如何实现这些目标的？
1.关于保障居民基本用电权利
在现代文明社会，有能力获取生存所需的水、电等公用事业产品或服务，被认为是人的一项基本权利。如学者彼特森（Peterson，1982）认为，“生命线电价背后的哲学，是电力为现代社会的必需品，每个家庭都应能无财务压力地购买足够满足其最低需求的电力”。当电价因成本变化而上涨到一定程度时，低收入居民可能无能力支付电费，其基本人权就无法得到保障。
递增式阶梯电价通过第一段电量和电价的设置来保障居民基本用电权利。即第一段电量设置在满足居民最低需求的水平，价格定在尽可能低的、低收入居民承受能力范围之内的水平。当供电成本上升需要调价时，也尽可能不调整或少调整第一段电价。
2.关于实现居民类用户的财务平衡
管制价格设计的最主要目标是公用事业公司准许收入的回收以及在各类用户间公平分摊成本。因此，居民类用户的整体电价也应与其成本相符。
递增式阶梯电价通过居民内部的价格补贴来实现财务平衡，采用的是二级价格歧视策略。根据管制经济学理论，管制机构在实际的价格管制中，除经济效率外，出于公平的考虑，通常会“追求一组没有过分歧视、但允许总收益弥补总成本的价格”，价格歧视常常用于消费者群内部，如下降的区间价格（W。帕吉·维斯库斯等，2004）。价格歧视是指就同一时间的同一商品对不同的消费者收取不同的价格，分为一级、二级和三级价格歧视。一级价格歧视又称为完全价格歧视，对每一个消费者、每一单位的商品都收取不同的价格，要求完全掌握每个消费者的需求特性；三级价格歧视依据消费者需求弹性将其划分为不同的群体，或不同的市场，实行差别定价，如学生票、老年票等。
与一级和三级价格歧视不同，二级价格歧视不需了解每个消费者的需求弹性，也不将消费者划分为不同的群体，而是对所有消费者实行相同的价格标准，但价格随消费的数量而变化，如数量折扣、非线性定价、分段定价等。其实施的前提是不同需求弹性的消费者，倾向于购买的数量不同，从而利用他们的选择或偏好来识别其需求弹性，实现对需求弹性低的用户高价、需求弹性高的用户低价。在递增式阶梯电价下，不同收入的用户倾向于消费的电量不同：低收入用户对高用电量部分的价格弹性高，会尽可能使其用电量保持在第一段以内，因此其实际执行的价格低；而收入高的用户，对高用电量部分的价格弹性低，从而会更多地面临高电价。因此，递增式阶梯电价通过高收入居民对低收入居民的补贴，使电力公司有可能实现收支平衡，即预算平衡约束下的社会福利最大化。
3.关于促进节能
能源的紧缺和环境保护的要求使节能日益受到各国政府的重视。递增式阶梯电价通过第二档或以上的高价格来实现该目标。由于电力需求的价格弹性很低，因此这里讨论的节能效果，是相对同等收入需求下的单一价格而言。虽然实施递增式电价后，低用电量部分的低价格也可能会鼓励小用户多用电，但经研究发现，用电量越少的用户弹性越低。如巴赫斯加利和戴维斯（Parhizgari and Davis，1978）预测了三种用电量水平下的价格弹性，高、中、低用电量的价格弹性分别为-0.19、-0.15和-0.044，作者得出结论“电力需求不仅缺乏价格弹性，低收入群体的价格弹性更低”。这是因为低用电量部分是基本照明、冰箱等必需设施用电，价格弹性低；而高用量部分是空调等奢侈装置用电，价格弹性相对要高。因此，第一段的低价只能部分抵消高价部分的节能效果，递增电价总体上有利于节能。另一方面，由于递增式电价能使电价随成本变动及时调整，与政策性低价相比，也能抑制不合理的电能消费。
也有人认为，在一定条件下，递增电价反映了供电长期边际成本的变化趋势，其基本原理就是按成本定价。首先，不同设备负荷因子和用电时刻不同，供电成本存在差异。对于电力系统而言，照明和普通家用设备有稳定的使用特性，且负荷因子高，供电成本较低。而空调的负荷因子低，且通常发生在夏季高峰期间，供电成本高。一般来说，夏季高峰期间的最高成本，通常发生在空调使用量最高的高温潮湿天气。其次，用电量水平与其设备之间有很紧密的联系。用电量少的用户，通常使用的是照明、冰箱等装置。而用电量大的用户则相反，他们的容量和电量消耗通常都用于导致系统用电高峰的空调消费。所以，与第一档电量相比，最高档电量更多地发生在高峰期间。