邓仕崙尤京文程红
社区建设和社区党建是城市社会管理的重要载体和抓手。改革开放以来，厦门社会的基层结构发生了巨大的变化，经济与社会生活的多样性增加，大量社会职能和责任回归社区，基层社区的作用越来越凸显。实践证明，社区建设与社会管理机制创新对于推动厦门经济与社会的协调发展，维护厦门改革、发展、稳定的大局，提高居民的生活质量和社会管理水平，有着十分广泛的现实意义。
一、厦门城市社区建设的进展与主要经验
厦门市下辖6个区、24个街道办事处、13个镇、316个社区居委会、155个村委会。2010年厦门市常住人口353万，其中户籍人口180万。
厦门市党政领导对厦门社区建设十分重视。为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》精神和省委省政府关于印发《福建省城市社区建设纲要（试行）》的通知（闽委发〔2001〕14号）精神，市委市政府先后制定出台了《关于推进城市社区建设的实施意见》（厦委发〔2002〕3号）、《厦门市城市社区建设若干规定》（厦门市人民政府令120号）。在市委市政府领导的关怀、支持下，区、街道党政领导认真贯彻落实了“实施意见”精神，经过十年的努力，厦门市社区建设已取得了可喜成绩。这表现在：一方面，街道党政和居民委员会的组织力量得到了前所未有的加强，街道财力得到扩大和充实；另一方面，区政府有关职能部门的派出机构开始按街道对应设置，并建立起街道党工委和职能部门的联系。
十年来，厦门市“两级政府，三级管理”的城市管理体制得到了确立和完善，对加强基层政权建设、强化社会服务、促进社会发展和维持基层社会稳定做出了重大的贡献。
（一）形成两级政府、三级管理、四级网络的社区建设格局
21世纪初，厦门面临由海岛型城市向海湾型城市转变的迫切需要，为了激发活力，开启了管理权限下移、放权于区的城市管理体制改革。与此同时，在经济改革和发展中出现了大量新情况、新问题，如原单位体制下的职工在市场化改革中下岗分流、大批居民在城市改造和建设中动迁、大量外来移民的迁入、社会流动人口的增加、新经济和社会组织的涌现、社会服务事业的发展等等。这些都使厦门城市管理对象日益多样、复杂，城市管理任务急剧增加。为此，厦门实行了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革，不断下移城市管理重心。社区功能越来越凸现，街道和居委会在城市社会管理中发挥着越来越重要的基层载体作用，有力地推进了“横向到边，纵向到底”的网格化管理格局。所谓网格化管理格局，指的是由若干社区（包括城市社区、农村社区及“村改居”社区）和若干单位（如体制内的党政群机关、企事业单位或受政府影响的社会组织、企业）组成的社会网格，它天然地与行政网格重合：社区被“块块”覆盖，单位由“条条”牵引，形成条块结合、以块为主的管理格局。
在“两级政府、三级管理、四级网络”体制的推动下，社区管理方式发生了一系列变化。首先是改变过去以条为主、强化条线管理、弱化块上管理的状况，转变为实行条块结合、以块为主，有效地调动和发挥了区和街道在社区建设与管理中的积极性。其次是按费随事转的原则，注重事权与财权的对应，充实了街道作为社区建设具体承担者的财力基础，为更好地贴近百姓办好事、办实事提供重要的保障。再次是倡导社会各方参与的管理方式，通过社区党建联席会、社区精神文明共建委员会、街道和居民议事会等组织形式，极大地激发了基层方方面面参与的积极性，充分挖掘社区资源，推动了社区资源整合和资源共享的发展。
（二）多部门合作共建，共同推进社区各项社会事业的发展
目前，厦门市城市治理的社区化程度不断深化，伴随公共财政理念的树立，各项公共服务的提供力度越来越大，而且更加向社区层面倾斜。民政、文化、卫生等多个部门在社区投入了更多的资金和项目，使社区的社会服务功能更加完善。
在“为民办实事”项目的推动下，社区服务内容和方式不断拓展，以市、区和街道（镇）三级社区服务中心网络为平台，包含了职业介绍、法律服务、医疗服务、家政服务、心理健康咨询、安老服务等服务项目。社区服务社会化、产业化发展也初见成效，社会办养老院、护理院以及家政服务公司、保洁公司、保绿公司蓬勃发展，有效地调动了社会资源，在扩大社会就业方面也发挥了重要的作用。
卫生部门逐步在社区构建了以“医疗中心”或“社区卫生服务中心”为主要载体的城市医疗服务体系，初步形成了社区卫生服务网络，大大方便了居民的医疗服务需求。民政部门和其他一些社会管理部门在街道社区层面上推出“一门式”受理服务新机制，服务内容包括社会保障卡的申领发放和服务、社会救助、婚姻咨询、信访接待、劳动就业、司法调节、人口计生、市政管理等多方面内容，方便社区居民。
市精神文明建设办公室和市文广局等部门联合，加大了精神文明建设力度。在社会各方共同参与下，以创建文明小区为主要内容的社区文明创建活动迅速发展，全市已有半数以上居民小区建成市级或区级文明小区。全市各街道普遍建立了“社区学校”，发展了社区教育，为居民的终身教育提供了条件，为建设学习型社区打下了基础；还推出了教育、科学、文化、卫生、体育、法律等“六进”社区和文化、科技、卫生“三下乡”等活动。
（三）加大投入，为社区建设提供坚实的物质基础
以社区建设为重点，厦门市在社区公共服务硬件设施方面也在不断加大投入。近十年来，厦门通过各级行政机构的工作推动，对社区硬件设施，如社区服务中心、社区文化活动中心、小区（村）老年活动室以及小区道路环境等做出了大量投入和改造。按照公共财政的理念，市财政还要对社区建设提供更大的资金支持，完善社区服务。
（1）社区基础设施方面：“十一五”期间，投入建设资金3亿元，已有120个城市社区和55个“村改居”用房面积达到500平方米以上，分别占75%和38%。社区普遍完成社区警务室建设；已建19个社区卫生服务中心、43个社区卫生服务站，推进了社区卫生服务体系建设；建成79个社区老年福利服务“星光计划”项目、160多套社区健身路径、453个社区图书室、876个社区宣传栏，为社区开展群众性文化体育活动创造了条件。
（2）社区服务方面：积极推进区、街社区服务中心建设，社区普遍设立了社区服务站，不同程度地开展家政、卫生、治安、就业、计生等130多个服务项目。“十一五”期间，已接收8万余名企业退休职工进入社会化管理与服务。全市共有4.2万名社区志愿者参加扶贫、助残等各类志愿服务。设立“爱心超市”、“博爱超市”，建立“爱心基金”，积极推进社会救助体系建设。建立社区劳动服务保障站，开辟劳动就业信息网络，组织社区就业岗位开发、培训等服务项目。
（四）完善居委会的“三自管理”（自我管理、自我教育、自我服务），培育各类民间社团，形成社区自治的组织基础
培养社区自治是推进社会主义政治文明建设的重要组成部分。
（1）加强了居委会组织建设，推进民主选举。近年来，厦门积极推进社区居委会的民主选举，完善由居民会议决定社区重大事项的自治机制，探索和改进居民自治方式。以2009年全市社区换届选举工作为例：进一步提高了社区民主选举的制度化、规范化程度，尊重选民意愿，扩大了直选和户代表选举比例，居民参选热情高涨，参选率达到95.6%，有23个城市社区、17个“村改居”社区，由居民直接选举居民委员会，分别占选民的15.4%和14.8%；有94个“村改居”社区实行户代表选举方式，占“村改居”社区数的81.7%。社区自治组织普遍健全了社区居民代表会议等制度，修订了《社区自治章程》和社区居居民公约，推行财务、事务公开，提高了社区居民民主决策、民主管理和民主监督的水平。力争到2015年，30%的社区居委会实现直接选举。依法选举居民小组长和居民代表，每个社区居委会的居民代表总数不得少于50人。扩大民主范围，保障包括流动人口在内的居民群众的民主权利，研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。
（2）积极推动业主委员会成立和开展工作。在厦门，以业主委员会为代表的业主自治组织主要伴随着商品房小区的发展而出现和发展。到2015年，实现全市物业管理覆盖率68%以上，其中住宅物业管理覆盖率70%以上，新建“村改居”小区物业管理覆盖率80%以上，集中工业区物业管理覆盖率85%以上；业主大会及业主委员会成立率达到50%以上；一级和二级资质企业数占全省前列；全市一、二级资质企业服务面积占全市物业服务总面积的60%以上。
（3）积极鼓励各类社团、团队的建设，活跃社区文化氛围。社区居民自主成立或参加的组织，如志愿者组织、读书会、书法协会、茶艺协会、合唱团、舞蹈队等大量涌现。这些组织绝大部分没有登记注册，数量难以统计，但是按照每社区（村）3~5支团队估算，厦门市471个居委（村）就有1400~2400个此类民间团体。虽然目前这类组织还存在经费短缺、组织松散、有些团队活动较少等问题，但也有很多团队组织了有声有色的活动，凝聚力很强，具有较大的社会影响力。
（五）岛外实行“就地城市化”战略，撤村改居，推进城乡一体化的社区建设
鉴于厦门市情的特殊性，厦门没有选择城镇化道路，不是选择在中心城市的周围建设一批卫星城镇，而是走郊区型城市化道路，快速扩大城区。因此，农村社区特别是近郊农村、工业集中区内及周边村庄、开发区内村庄就地城市化就成为厦门城市化路径的主要选择之一。从实际效果上看，只要规划科学，政策合理，思路全面，措施得当，在建设岛外新城区的同时，通过村改居、镇改街加速农村就地城市化，是可以取得良好成效的。
自2003年快速推进“村改居”工作以来，厦门市政府就陆续出台了《厦门市人民政府关于开元区、思明区、湖里区农村实施“村改居”工作的若干意见》、《厦门市人民政府批转市体改办、市农业局关于做好“村改居”中集体经济组织改制工作指导意见的通知》、《中共厦门市委、厦门市人民政府关于推进城市社区建设的实施意见》、《中共厦门市委办公厅、厦门市人民政府办公厅关于推进和谐社区建设工作的意见》等文件，推动“村改居”社区建设工作稳步开展，指导厦门城市化进程健康发展。特别是在近几年厦门大发展的热潮中，“村改居”速度加快，市、区、街道不是简单地给村委会换牌子，而是对“村改居”新社区的环境整治、村庄（社区）规划、社区基础设施建设、加强社区领导班子建设等都投入了更多的人财物力。人大、政协、文明办、社科界也在组织力量对“村改居”新社区建设进行调研，这些都为新社区建设创造了良好的条件。
在新成立居委会的小区，原来的农村干部经过培训，转而成为居委会干部，工作重心从“三农”工作转变为城市社会管理和服务。最近两年，厦门岛内外一体化发展战略正在加速推进，岛外居住形态和生活方式的城市化水平正在迅速提高。
（六）社区建设思路更加清晰，标准日益明确，系统化、科学化程度提高
20世纪90年代以来，厦门市一直把加强基层社区管理和社区服务工作作为一件大事来抓，提出要十分重视以社区为载体推进精神文明建设，并要求同强化社区管理和完善社区服务结合起来；提出“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网络化”，增强社区党组织凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的能力，提高社区公共机构社会管理和公共服务的意识和水平，充分调动社会各类组织和社区群众参与社区建设的积极性。
近年来，厦门市委、市政府认真贯彻《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）和《中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅关于推进海峡西岸和谐社区建设工作的意见》（闽委办发〔2006〕7号）等文件精神，确立了“以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，以党的领导和党的建设为关键，努力把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体”的发展思路，积极探索城市社区建设的发展思路和办法，卓有成效地推进和谐社区建设工作的持续、协调、健康发展，为加快建设现代化港口风景旅游城市和海峡西岸重要中心城市，构建和谐厦门奠定了坚实基础。