这个“二十一条”，还得从第一次世界大战说起。
1914年7月28日，第一次世界大战爆发，欧洲列强几乎全部卷入，以英、法、俄为首的协约国大战以德国、奥匈帝国为首的同盟国，双方打得好不热闹。因为这场大战的主战场在欧洲，所以也被称为“欧战”。
接到各国的宣战公文之后，袁世凯召集了一次会议，参加者有黎元洪、徐世昌、梁士诒、孙宝琦等人，商量来商量去，大家觉得还是中立比较好。
8月6日，中国政府公布了《局外中立条规》，正式向交战各国宣布中立；8月11日，又成立了中立办事处，并于第二天得到各国的承认。
袁世凯毕竟还有些雄心壮志，心想能不能趁列强忙着打仗无暇他顾，把他们的势力赶出中国去？若能因此振作国势，那岂不是一桩美事？这个跟徐世昌等老古董没法谈，袁世凯便找来了精通洋务、和各国公使都很熟悉的梁士诒。梁士诒此时已经失宠，只是个税务督办，他很珍惜这个机会，首先提出“当前两大急务”，即救济国家财政，提防日本入侵。这是说到了点子上，袁世凯一听就来了精神，直说“燕荪你仔细说说”。
梁士诒久未受过如此鼓励，当即侃侃而谈：“去年的五国大借款，借来的钱如今已所剩无几，而财政整顿工作尚未完成，国库空虚得很，只怕不出两三个月，咱们的军费和政务经费都将无处着落。可偏偏如今欧战爆发，他们自己军费都不一定够，肯定不会再有钱外借，所以，当务之急是，我们必须自己想办法解决财政问题。”
“燕荪你有什么好办法？”
梁士诒的办法有点欺负人，就是趁列强自相残杀之际，暂停支付各项赔款，再把由洋人控制的海关关税、盐税通通提出来存在自己的银行里。此外他还提出可以在国内发行公债，以解燃眉之急。
袁世凯为官几十年，对政府信用在民间的信誉了如指掌，因此对发行公债一事并不热心，但对梁士诒提出的其它几项很是赞赏，夸奖几句之后，又说：“你再说说如何提防日本？”
“大总统最清楚，日本是中国的第一外患。现在英日结盟，日本定将借此攻占德国占据的青岛。”梁士诒的意见是，与其那样，不如咱们自己先下手为强，把青岛从德国人手里夺回来，也让小日本死了那条心。
那就得对德宣战，可是中国已经宣布中立，自不便出尔反尔，但梁士诒的见解更深一层，他认为欧战看似激烈，其实同盟国势单力薄，几无胜算，所以此时对德宣战，不但没有风险，反而可以在将来捞个战胜国的地位，战后和谈时，更可以落下不少实惠。
梁士诒的一席话说得入情入理，可问题是袁世凯自小站练兵起用的就是德国教官和顾问，和德国渊源颇深，是个地地道道的亲德派，自不肯做此落井下石之事。
更深层的原因则是，袁世凯老了，已不复当年之锐气，既不愿开罪德国，又害怕激化与日本的矛盾，瞻前顾后之下，白白错失了一个大好时机。
但是日本人的野心，又岂是你的退让与忍耐所能消解的？
事实上日本人从未满足于他们通过日俄战争所获得的中国东北半壁江山，还在辛亥革命时期，他们就曾和俄国、英国商量好了一个瓜分中国的方案，好在正当军方极端势力蠢蠢欲动之时，中国方面南北和谈终告成功，袁世凯当选为中华民国临时大总统。中国既已实现和平，并且有了自己的中央政府，外部势力便不太好浑水摸鱼，日本人也就只好暂时收起了狼子野心。
应该说袁世凯是个有使命感的人，对于国家的统一有着执着的追求，对试图分裂满蒙乃至西藏的日、俄、英等外部势力毫不含糊，给人的印象就是，这个袁大头，一点都不像当年的慈禧老太太那么好说话。
站在敌对方的立场，这显然不是什么好印象，尤其是日本人，早在争霸朝鲜的时候就领教过袁世凯的厉害，深知此人软硬不吃，此时见这厮居然当上了大总统，那还了得？但那一段时间，列强对中国，奉行的大体上是美国提出的“门户开放，利益均沾”政策，相互间有所牵制，日本人就算有再大的不满，也不敢冒天下之大不韪，只好退而求其次，仿照李鸿章的“以夷制夷”，琢磨出了个“以华制华”的策略，出钱出枪，积极支持孙中山等人的革命党以及溥伟、善耆的宗社党，总之只要能搞乱中国、搞垮袁世凯就行。
日本人的折腾得到了颇为积极的回应，比如善耆为了“复国”，不惜送一个女儿给老朋友川岛浪速，此即为后来大名鼎鼎的间谍川岛芳子，可见双方勾搭之紧密。
还好宗社党始终成不了气候，待到二次革命失败，日本人终于大失所望，现在好不容易等到欧战爆发，他们岂肯再错过这个机会？
日本与英国有同盟关系，欧战开始之后，自然就成为协约国一员，可他并不派兵赴欧洲参战，反而于8月15日，以“维护远东和平”的名义，向德国提出最后通牒：8月23日正午之前，立即从日本海面和中国海面撤走德国装甲舰和全部军舰，不能撤走者，须立即解除武装；9月15日之前，无条件将胶州地区移交日本当局，以便将来“归还”中国。
德国此时身陷欧洲战事，无力分身，可也没太把日本放在眼里，高调表示：我们可以归还胶州湾，但你们日本也要把台湾还给中国。
日本勃然大怒，于8月23日对德宣战。就在这一天，德国驻华代办马尔参代表其政府向袁世凯表示，愿意立即无条件归还胶州湾。这本是大好事，奈何有《中立条规》的拖累，袁世凯怕得罪协约国，不敢自行接受，便建议同样保持中立的美国政府出面接收胶州湾，然后再归还中国。
可惜美国当时依然奉行门罗主义，不愿意干涉国际事务，而日本在做好准备工作之后，于9月2日在青岛以北150公里处的山东半岛海岸龙口登陆，遥遥向青岛发起了全面进攻。需要指出的是，日军登陆地龙口，根本就在德国租界范围之外，即使在当时也属于中国政府管辖的国土。
日军竟敢如此乱来，中国政府肯定不能无所作为。当天晚上，袁世凯在总统府召集紧急会议，出席者除朝中大佬、各部总长之外，还有相关重要幕僚，大家济济一堂，气氛极为凝重。
会上袁世凯问陆军总长兼大元帅统率办事处办事员段祺瑞，以中国军队现有的实力，如果对日作战，可以坚持多久？段祺瑞面无表情地回答，可以坚持48小时。再问其他人有什么意见，大家都眼观鼻鼻观心，个个沉默不语。
最后是袁世凯做了决定，仿照1904年日俄战争时期的老办法，划定日军过境走廊和交战区，尽可能防止战争波及其他地区。
可日军哪里会理会交战区之说？他们是指哪打哪，烧杀抢掠无所不为，中国政府所能做的，却只是一遍又一遍的抗议。
德国人也不给力，仅做了象征性的抵抗，青岛便告失守，聚集在那里的清朝遗老们，除了恭亲王溥伟，全部跑得不知去向。
1914年11月10日，日军正式接受德军投降，开进青岛市区。两天之后，日本人宣布实行军管，对于中国政府提出的“日军由整个山东半岛撤回之前德国人在胶州湾租界”的照会，鬼子们不仅置之不理，还全面占领了胶济铁路沿线的矿山、企业及海关，甚至在已占领的各个县城开起了衙门，一点没把自己当外人。
国家主权岂容如此践踏？奈何中国政府实力不济，只能对日展开旷日持久的交涉，以求他们能把吃进嘴的青岛再给吐出来。
这又谈何容易？尤其是，日本对中国的野心岂会仅局限于青岛一隅？当交涉陷入僵局的时候，1915年1月18日，刚回东京商量好新把戏的日本驻华公使日置益，返回北京谒见袁世凯，表示日方愿以归还青岛并从山东撤军为条件，与中方展开秘密谈判。
日置益还表示，中华革命党人与许多虽在野但很有权力的日本人关系密切，除非中国政府能表示出友谊来，否则日本政府将不能阻止他们扰乱中国。
大棒抡完之后，日置益又掏出胡萝卜，说只要接受我们的条件，日方将保证大总统及其政府的安全，严格取缔在日本活动的中华革命党人、宗社党成员、反政府留学生及不法日本商民与浪人。
那么，这个中华革命党是个什么组织呢？
中华革命党是二次革命失败后孙中山流亡日本时，经多日筹备、多方帮助，于1914年7月8日所组建的一个组织。因为孙中山认定二次革命失败完全是因为国民党组织涣散，所以在中华革命党内推行一种极权体制，要求党员无条件拥护党魁也就是孙中山自己，党内所有高级干部一律由党魁指派，党员则分为“首义党员、协助党员、普通党员”三个级别。任何人若要加入中华革命党，必须声明“牺牲自己，服从孙先生，再举革命”，并加盖指模（即按手印），并宣誓如下：“一、实行宗旨；二、服从命令；三、尽忠职务；四、严守秘密；五、誓同生死。如有贰心，甘受极刑。”
这不免过于个人崇拜和专制独裁了，以至于虽有数百人入党，但重量级人物不过只有陈其美、戴季陶、张人杰、蒋介石、邓铿、林森等，而像黄兴、李烈钧、柏文蔚、陈炯明、吴稚晖、蔡元培、钮永健等通通拒绝加入，就连孙中山最忠实的信徒汪精卫，也始终没有履行入党手续。
中华革命党成立之后，孙中山等人便开始谋划“三次革命”，总之要反袁到底，为此少不了要更加积极的联络各方，寻求支持。
现在日本外务省档案馆存有一份孙中山与日本人签订的《盟约》。根据这个《盟约》，如果日本人出钱或武器，帮助孙重新在大陆夺取政权的话，他将把满洲割让给日本。
这个所谓的《盟约》存有极大的争议，大体上日本学者都坚持认为是真的；台湾学者坚持说它是假的；大陆学者则部分倾向于认为是真的，部分认为是假的。至少到现在，此事还说不太清楚，不过在当时，袁世凯方面确实有人如此评价孙中山：“将效法吴三桂，引外兵扰乱本国。”
闲话少说，却说日置益当面把文件递给了袁世凯，这在当时是很不合外交礼仪的事，所以不管他怎么强调大总统应该先看一下，袁世凯就是不看，把文件甩在一边，只让他去找外交部商谈。
好不容易把日置益打发走之后，袁世凯赶紧把文件打开来，这一看，吓了他一大跳——这个日方所提出的中日商谈基本文件，全部采用带有战舰和机枪水印的公文纸印刷，共分五号21条，也就是后来我们常说的“二十一条”，全文如下：
第一号
日本国政府及中国政府互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两个友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如下：
（一）中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。
（二）中国政府允诺凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。
（三）中国政府允准日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
（四）中国政府允诺为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市，作为商埠；其应开地方，另行协定。
第二号
日本政府及中国政府因中国向认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如左：
（一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
（二）日本国臣民在南满洲及东部内蒙古为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。
（三）日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
（四）中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
（五）中国政府应允关于下开各项，先经日本国政府同意而后办理：
① 在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。
② 将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，向他国借款之时。
（六）中国政府允诺如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本政府商议。
（七）中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三号
日本国政府及中国政府顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有秘接关系。且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：
（一）两缔约国约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业，并允如未经日本国政府同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
（二）中国政府允准所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采。并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四号
日本国政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹订立专条如左：中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。
第五号
（一）在中国中央政府，须聘用有力之日本人，充为政治、财政、军事等各顾问。
（二）所有在中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
（三）向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成轇轕之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察官署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
（四）由日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。
（五）允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
（六）在福建省内筹办铁路、矿山及整顿海口（船厂在内），如需外国资本之时，先向日本国协议。
（七）允认日本国人在中国有布教之权。
仔细看完之后，袁世凯大为震惊，和徐世昌谈过之后，当即请来无官一身轻的陆徵祥，说明情况后，请他召集外交总长孙宝琦、次长曹汝霖及税务督办梁士诒一起商议商议。
商议来商议去，因为不敢和日方决裂，所以大家认为只有两个选项：一是接受日方条件；二是通过谈判，和对方讨价还价。
外交部的两位长官都主张息事宁人，全面接受日方条件，梁士诒坚决反对，他表示：“连谈都不谈就全部接受，简直是岂有此理？外交上没有这个先例。不管能谈到什么程度，谈回多少让步，只要我等尽了心，至少也能对国人和历史有个交代。”陆徵祥表态支持梁士诒的意见，这样双方就战成了2∶2平。
第二天袁世凯听完报告之后，决定和日本人好好谈谈，并派富有外交经验的陆徵祥出面主持谈判工作。孙宝琦很知趣，立即辞去外长一职，推荐陆徵祥接任。
袁世凯愉快地接受了孙宝琦的辞呈，安排他去担任审计院院长，随后发表陆徵祥为外交总长，与曹汝霖一起，负责对日谈判。
谈判之前，袁世凯先派日籍政治顾问有贺长雄回国，拜访松方正义、山县有朋等政界元老，以了解内幕；又派政事堂参议金邦平前往日本活动，探明日方的底线；同时派人重金收买日本间谍，调查日方的有关情况，尽可能做到知己知彼。
随后袁世凯对“二十一条”进行了详细批示，比如对承认德国利益问题，袁批示：“应双方合议，何能由日本议定，由我承认，这是将来之事，不必先行商议，可从缓议”。对于建造铁路，袁批示：“须与他国借款造路相同，铁路行政权，须由中国人自行管理，日本可允与以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重”。对汉冶萍铁矿厂问题，袁批示：“这是商办公司，政府不能代谋。”对福建让与问题，袁批示：“荒唐、荒唐，领土怎能让与第三国。”对于整个第五号，袁批示：“此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨；日本自己亦觉不妥，故注‘希望条件’，不理可也。万万不可开议，切记切记！”
批示之外，袁世凯还制定了谈判策略，其实就一个字，让陆徵祥想方设法“拖”，务必要一条一条地慢慢议，若能拖到列强都来插手，这事情就好办了。
“拖”是中国官场的独门绝技，陆徵祥连总理都干过几天，这项功夫自然掌握得炉火纯青，所以不管日置益如何要求每天开会谈判，他只是一再强调自己身为外长，不比一国公使，需面对诸多国家，公事繁忙得很，每周能谈一次就很了不起了。这是驳不倒的理由，日置益无可奈何，最后双方达成妥协，每周谈3次，每次谈3小时，从下午2点谈到5点。
“拖”又是如此的博大精深，每周3次确定之后，从2月2日正式谈判开始，陆总长就踏上了他的炫技之旅，每次谈判中，各种小动作不断，令对手有苦难言。
就这么拖着拖着，袁世凯的布置也有了回馈，来自各个渠道的信息都表明，“二十一条”只是大隈内阁擅自采取的秘密行动，并未经过御前会议的讨论。而根据日本的最高法令，任何宣战行为，都必须经过天皇主持的御前会议授权，否则无法进行。
了解到这一点，袁世凯心里有了底，一面嘱咐陆徵祥拿出更大的耐心，宁拖三分不抢一秒；一面通过外交渠道及新闻媒体将“二十一条”里的内容透露出去，果然引发了一场轩然大波——欧洲各国忙于打仗固然无暇东顾，但美国此时尚未参战，得知此事后，其国务卿立即照会中日两国，重申美国不会承认任何有违门户开放政策的条约，态度极其强硬。
与此同时，在日本的孙中山等展开了对袁世凯的舆论攻势。4月9日，中华革命党发布《为揭破中日黑幕以告国人书》，号召党人“力行革命，推翻袁氏恶劣政府”。
同样流亡日本的黄兴、柏文蔚、钮永键、李烈钧及流亡南洋的陈炯明等人，却公开呼吁“暂停革命，一致对日”，黄兴并写了封亲笔信给孙中山，劝他暂时“放弃讨袁工作，免为日本所逞”。
而在国内，关于“二十一条”的消息一经传出，舆论顿时沸腾，社会各界纷纷要求展开抗战，抵制日货的呼声更是高入云霄，致使日本对华商品出口锐减。
多重压力之下，原本就拖拖拉拉的谈判终于陷入了僵局。4月26日，日方提出24条最后修正案之后，谈判终于暂告一段落。至此，双方共谈了25次，历时84天。
日方的最后修正案做了一些让步——比如他们自己把整个第五号全给删除了。不过中方依然采取了“拖”的策略，并不急于答复，渐渐地日本人就急了，先后在山东、福建、东北等地增兵，并在东北日占区宣布戒严。气氛骤然紧张了起来。中国政府不敢怠慢，马上于5月1日提出一项最后修正案，对日方所提诸多条款提出修改乃至拒绝，把球又踢了回去。
可日本人已经不想再耗下去了，5月7日下午3点，他们发出最后通牒，当时音译为“哀的美敦书”，限中国政府于5月9日下午6点前，对日方所提的修正案做出“满意之答复”，否则将诉以“必要之手段”。
至此已拖无可拖，袁世凯便在总统府召集副总统黎元洪、国务卿徐世昌、参谋总长及各部总长、各院院长等文武大员开会。会上，袁世凯发表了重要讲话，他说：
此次日人乘欧战方殷，欺我国积弱之时，提出苛酷条款。经外部与日使交涉，历时三月有余，会议至二十余次，始终委曲求全，冀达和平解决之目的。但日本不谅，强词夺理，终以最后通牒，迫我承认。我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。外交部恪守我的指示，坚拒到底，尽了最大之力……
如今日人最后通牒已将第五条撤回，凡侵主权及自居优越各条亦尽力修改，并正式声明将来胶州湾归还中国。在南满虽有居住权但须服从警察法令及课税各条亦与中国人一律。因此，与初案相比已挽回许多……
我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。英朱使关切中国，情殊可感，为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心！何等耻辱！无敌国外患国恒亡，经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，作奋发有为之事业，举凡军事、政治、外交、财政力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的，则朱使所谓埋头十年与日本抬头相见，或可尚有希望。若时过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民付托之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责，国之亡，诸君亦与有责也。
这就表示，中国政府接受了日方的条件。5月9日，外交总长陆徵祥、次长曹汝霖及中方谈判代表施履本将复文送交日本公使日置益，表示中国政府正式接受“二十一条”。这一天，也被袁世凯定为“国耻日”。
此时的“二十一条”，其实应该说是“一十二条”，几个月的谈判下来，中方还是有所收获的，如前所说，日方自行删除了整个第五号，其它删改的也很多，最后签订的，实际上就剩下了12条，也即《民四条约》。这剩下的12条，因为袁世凯使足了各种流氓手段暗中破坏，到最后，中国固然遭受了巨大损失，日本却并未因此得到太多利益，以至于大隈内阁终至垮台。正如历史学家唐德刚所说：“日本虽然费尽心机提出灭亡中国的‘二十一条要求’，弄得臭名昭著，后来也只落得个雷声大、雨点小的收场，为天下笑”。
袁世凯被迫在《民四条约》上签字后，情绪大受影响，终日心神不宁。他让著名学者丁世峄撰写了一本书，叫《中日交涉失败史》，印了5万册，密存于山东模范监狱。他常对左右说：“勾践不忘会稽之耻，最后终于打败了吴国；那些咄咄逼人的人终有肉袒牵羊之一日，到那时，此书就可以问世了。”