袁世凯在北京就任临时大总统，算是如愿以偿。按照《临时约法》，接下来应该由他提名一个内阁总理的人选。对于这件事，起劲的人很多，有挺孙中山的，有挺黄兴的，还有挺梁启超的，各有各的道理。袁世凯不是那么容易被旁人左右的人，他有自己的计较。
在他看来，这个内阁总理最好是徐世昌来干。可问题是徐世昌以大清朝的忠臣自居，不肯在新朝为官，故中华民国刚一成立，他就离开北京，跑去了青岛。之所以选择青岛，是因为当时那是德国的地盘，不归民国政府管，所以前清遗老来了很多，像溥伟、周馥、赵尔巽、劳乃宣等无不“隐居”于此，故青岛一度有民国的首阳山之称。徐世昌前来，同样是为了彰显“不食周粟”的气节。
徐大哥如此顽固，那就只能选唐绍仪了。这是一个于公于私都非他不可的选择，于公，前清时期唐绍仪在内政外交两方面都有建树，具有丰富的从政经验，资历足够，且和南方革命党人相处融洽，是南北双方都可接受的人选；于私，他是袁世凯多年的下属，也是多年的老朋友，属于“说你行你就行不行也行”的那种人，况且他确实也行，那么不用他用谁？
谁知好事多磨，3月13日那天，袁世凯正式向南京临时参议院提名唐绍仪为内阁总理，却遭孙中山代表同盟会表示不能接受。孙中山的意思是，总理谁来干都可以，但必须遵循一个原则：他必须是同盟会会员。同盟会在临时参议院中人数最多，其领袖孙中山的这一态度，就意味着袁世凯的这个提名很可能会被否决。
事情眼看就要陷入僵局，好在经立宪派代表赵凤昌出面协调，双方达成了一个折中的办法，即唐绍仪加入同盟会，同时出任内阁总理。
这是一个皆大欢喜的结局，孙中山认为唐绍仪入同盟会后自会成为革命同志，袁世凯则相信唐绍仪入了同盟会也不会背叛自己。接下来，他又干了两件自认为很得意的小事情。第一件，是派人将炸死良弼的烈士彭家珍之父彭世勋接到北京来，以民国政府的名义送给他菜厂胡同住宅一所，并由总统府按月发放一笔抚慰金作为其生活费。第二件，则是聘请了当世才女吕碧成为总统府秘书。吕碧成是大家严复的弟子，有“近三百年来最后一位女词人”之美誉，作为《大公报》的第一位女编辑和北洋女子公学的创办人，她也是当时风靡全国的女权运动的领军人物。袁世凯跟她本是旧识，现在请了她来做秘书，也就等于赢得了举国上下女权主义者的好感。
3月25日，唐绍仪来到南京，向临时参议院提交内阁名单。26日，他正式加入了同盟会，入会规格很高，以蔡元培、黄兴作为介绍人，孙中山亲自主持了宣誓仪式。
29日，临时参议院对内阁名单进行了表决，只否掉了梁如浩的交通总长提名，其他全部通过，名单如下：
内阁总理唐绍仪
外交总长陆徵祥（时任驻俄大使，尚未回国，由胡惟德署理）
内务总长赵秉钧
财政总长熊希龄
陆军总长段祺瑞
海军总长刘冠雄
教育总长蔡元培
司法总长王宠惠
农林总长宋教仁
工商总长陈其美（未到职，由王正廷署理）
交通总长唐绍仪（兼）
这个名单很有意思，可以从多个角度来解读，首先它兼顾了同盟会、北洋系及立宪派几大实力派系；同时你可以说它是同盟会内阁，因为无论总理唐绍仪，还是蔡元培、王宠惠、宋教仁、陈其美，几个人都是同盟会会员，占去了内阁的半壁江山；但你也可以说它是袁世凯的内阁，因为唐绍仪毕竟首先是袁的老朋友，赵秉钧、段祺瑞、刘冠雄三人更是袁的班底，而熊希龄作为立宪派代表，走的是亲袁路线，至于陆徵祥，虽然无党无派，毕竟是前清官吏，基本上也可以算老袁的人。
再换个角度看，北洋系三人掌握着内务和军事两大实力部门，同盟会四人所得的教育、司法、农林、工商这几个部门，相对就没那么至关重要。事实上按同盟会的意思，应该由南京临时政府陆军总长黄兴继续担任新内阁的陆军总长，奈何袁世凯坚决不肯，倒是送了黄兴一顶高帽子，他说：“黄克强乃是全国伟人，岂可屈居阁员地位，参谋总长位在阁员之上，请其改任此席何如？”
当时的军事大权尽在陆军部和海军部，参谋本部没什么实权，参谋总长只不过是个好听的虚衔而已。黄兴当然不肯屈就，于是袁世凯就任命他为南京留守，直接向大总统负责，职责则和以前一样，在名义上统领南方各军，并负责裁军整编事宜。
至于参谋总长一职，虽然无权，毕竟尊贵，不是一般人可以干的，便请了黎元洪以副总统的身份兼任。此时黎元洪还在湖北，所以他的这个总长只是挂个名，参谋本部的具体工作，袁世凯安排了由黎元洪所推荐的次长陈宧主持。
陈宧前面已经提到过，是一个人物，不过现在他所在的还是个冷衙门，内阁才是大家所关注的焦点。只是这个内阁派系丛生，而且你中有我我中有你的，那么身为总理而又横跨北洋系与同盟会两大派别的唐绍仪，他的立场就显得尤为举足轻重。
此时此刻，唐绍仪的立场谁也摸不透，袁世凯只是觉得，自己的这个老朋友从南京回来后就有点变了。
孙中山也变了，变的是身份。4月1日，他宣布正式解除临时大总统职务，随即离开南京前往全国各地漫游。4月2日，临时参议院决议将首都由南京改为北京，后来该院也迁到了北京。
唐绍仪回来得更早一些，回来后经过一番准备，于4月21日正式成立了国务院，南北统一遂告完成。
国务院成立不久，唐绍仪和袁世凯之间就出现了裂痕，且越来越大。
这主要还是因为理念的不同。在袁世凯看来，你虽然贵为总理，但首先是我的手下，应该事事听我的才对；唐绍仪则认为，既然《临时约法》规定的是责任内阁制，那么内阁总理才是真正的老大，他没有必要自贬身份事事向袁世凯这个虚衔总统请示汇报。毫无疑问，这绝不是罚酒三杯就可以解决的问题，而是实实在在不可调和的矛盾。
于是有一天，唐绍仪去总统府和袁世凯商量事情，话不投机之下，袁世凯突然来了一句：“少川（唐绍仪字少川）啊，我老了，还是你来当总统吧！”搞得唐绍仪好不尴尬。
不止袁世凯对目前的处境不满意，唐绍仪这个总理当得同样很不是滋味，毕竟半个内阁乃至大半行政系统都是北洋系的人，若得不到袁世凯的真心支持，这帮人绝不会把任何人放在眼里，不管你是国务总理还是总统故人。更何况唐绍仪虽然跟袁世凯渊源很深，却和北洋军界没什么关系，再加上他又是新鲜出炉的同盟会员，也难怪大家不买他的账。
表现得最极端的是赵秉钧。老赵身为内务总长，却从不出席国务会议，理由是太忙，没时间。忙的是什么呢？唐总理也不知道，因为赵总长从来都是直接向袁大总统汇报，好像内务部不属于内阁而直隶于总统府似的。总之，老赵根本就看不上老唐，以至于有一次唐绍仪以总理之尊向赵秉钧打招呼，想安排几个同盟会的人进内务部工作，结果被硬生生地顶了回来，只把自己气了个半死。
赵秉钧如此，段祺瑞和刘冠雄也好不到哪儿去，除了面子上多多少少会过得去点之外，其它的表现和赵秉钧没有分别。这几个都是袁世凯的嫡系，老袁对他们恩重如山，唐绍仪多少还可以理解。可是熊希龄这厮居然也梗着脖子和自己作对，不拿总理当干部，这就是可忍孰不可忍了！
熊希龄的本职是财政总长，他和唐绍仪的矛盾自然是源于钱，但不是所谓的人为财死鸟为食亡那回事，而是为了借钱。
这得从民国政府的窘迫说起，说起来简直就是一把辛酸泪，所以咱们还是长话短说吧。
可怜民国推翻的是清朝，有点先天不足，不像当年蒙古人灭掉南宋，继承的是一个富得流油的中国，甚至没法跟清朝灭掉明朝相比，明朝末年虽然也是千疮百孔，但好歹没有外债，清朝可就不一样了。
其实清朝一直到乾隆那会儿，政府的日子过得都还不错，即使到了嘉庆、道光年间，也都还过得下去，只是一场鸦片战争，再加一个太平天国，财政竟至濒于崩溃的局面，不过还能混混日子，比如光绪初期，清政府每年也还能盈余个几百万两银子。
甲午战争改变了一切，2.3亿两银子的赔款，搞得大清朝就仿佛英雄白头美人迟暮，从此以后打也打不了、卖也卖不出好价钱；混吃等死地耗到庚子年招来了八国联军，4.5亿两银子的赔款，连本带利接近10亿两，就连慈禧老太后都不得不承认，长此以往，大清朝就要玩完了。
老佛爷当然不甘心就此玩完，于是就有了清末新政。老实说，慈禧搞新政还是有一些诚意的，虽然碍于方方面面包括心魔的局限，她搞得并不彻底，但中国人民确实很牛，你但凡给他一点好政策，立马就能回收一个大奇迹，这样到了1903年，也就是新政才搞了3年的时候，政府的财政收入就达到了1亿两的历史峰值，而到1910年，这个数字已经接近3个亿。就GDP来说，当时的大清朝仅次于美国，高居世界第二，多少能说明一些问题。
不过还是得靠借钱过日子，因为支出同样相当浩大。各级官员的贪污腐败且不说，逐年偿还赔款之外，四处都要用钱，譬如光编练新军，每年就需要5000万两以上，这是新政的成本，没办法。好在成本大体是可控的，只要收入能够保持不断提升，从长远来看，一个美好的未来依然值得期许。
但是一个黑白不分、贪腐丛生的朝代不配拥有美好的未来！也是老天有眼，1911年武昌起义爆发，清王朝随即土崩瓦解，只是可怜了民国政府，接下了一个史上最烂的烂摊子。
一方面是强敌环伺，而巨额赔款还得逐年继续赔付；另一方面，从太平天国之后即开始日益坐大的地方政府，此时更是借着辛亥革命之机，纷纷打出了“地方自治”的大旗，一个个省仿若一个个独立王国，水泼不进，基本上除了外交，在当时已经看不出中央政府还有多少存在的意义。
袁世凯当然很烦，不过他久历官场见多识广，自信假以时日定能收拾得了各路诸侯，可眼下的问题是，中央政府没钱，巧妇难为无米之炊。
当时的情形是，各省各自为政，不仅在行政、人事、军事等方面不听中央的，就连税收也不上交，只有直隶、山东、河南等少数几省属于北洋系的地盘，多少能交点钱上来，可是远远不够，那就只能借外债了——上任大总统之初，袁世凯着力于善后，重点在于整顿北京的统治机构，偿还以往的外债及赔款，还有就是履行对逊清皇室400万元岁费的承诺。当然最最重要的一项是全国大裁军，而裁军这事，没有钱是万万不能的。
好在裁军在当时是全国上下难得的一项共识。辛亥革命期间，各地都热衷于招兵买马，以至于全国军队急剧膨胀。等到清室退位尘埃落定，大家才发现，即使以中国之大，也根本不需要那么多军队，况且上至中央下自各地，每个政府都穷得蓬头垢面，委实养不起那么多官兵。
没错，各省也穷，其实他们不向中央上缴税收，除了不愿交以外，也有自己不得已的苦衷：下面的府县同样懒得交钱给他们。真是家家有本难念的经啊！
最难的肯定是南京临时政府，政府没钱，偏偏孙中山号召北伐之后，南京周边便逐渐聚集了来自四面八方的20万大军，人数实在太多，不仅军饷没有着落，就连吃饭都成问题。为了解决这一难题，孙中山只好向外国谋求借款，无奈大家对南京临时政府没有信心，不借给他，于是孙先生在袁世凯当选临时大总统之后，便请他帮着想办法。
此时袁世凯刚刚当选没几天，身为全国领袖，自然要心忧天下。更深层次的原因则是，如果他能帮孙中山解决此困难，就表明仍未解散的南京临时政府已毫无存在的必要，再说这笔钱至少名义上是用来遣散南方军队的，更是不能不帮。
可是钱从哪里来呢？前文说过，清末的时候，英、法、德、美共四家银行（美国花旗银行、英国汇丰银行、德国德华银行、法国东方汇理银行）组成过一个四国银行团，上一年清朝还在的时候，为了改革币制、振兴实业，曾和该团签订过1000万英镑的借款合同，仅付了10万镑清政府就寿终正寝了。袁世凯心想，既然民国继承了清朝对外的所有权利和义务，那么就不妨把这个合同履行下去，改为民国政府的善后大借款多好？
四国银行团很爽快地接受了这个原则，只是细则得重新商谈，这得有个过程。但南京那边嗷嗷待哺，袁世凯生怕缓不济急，便派了度支部副首领周自齐去找银行团商量，说南京临时政府现在就需要500万两银子，其中200万属于十万火急，请银行团先行垫付，日后再从善后大借款里扣除。
老外很给面子，于2月28日，也就是蔡元培等迎袁专使团抵达北京的第二天，由英国汇丰银行经手，付给南京临时政府200万两银子作为军政费用，算是解了燃眉之急。不过对于另外300万两，老外表示要等把条件谈清楚了再给。
接下来，袁世凯便指令由唐绍仪去和四国银行团商谈善后大借款之事。谈判进行得很不顺利，因为洋人的条件相当苛刻，唐绍仪便决定绕开他们，转而向华比银行借款。
华比银行名义上是比利时背景，实际上却是由俄、英、法、比利时几国资本组成的国际财团，该财团由俄国政府指使俄亚银行（即华俄道胜银行）牵头成立，目的就是为了和四国银行团竞争对华借款事宜，所以1912年1月24日成立之后，立即就由华比银行出面跟袁世凯的北京临时政府商谈借款之事，由于条件比较温和，很快双方就达成了1000万英镑的优先借款协议，并于2月20日草签了合同。只是草签，因为在袁世凯看来，首选应该还是四国银行团。
四国银行团也没闲着，他们在不停地开会讨论，并开出条件，3月9日，袁世凯书面接受了他们提出的“此后银行团对垫款和借款应享有优先权的条件”，之后几天却未见打款，而具体经手此事的唐绍仪，此时已决定抛开四国银行团，便于3月14日晚同华比银行正式签订了借款合同，首期借款为100万英镑（合1000万元）。这个事，唐绍仪书面通告过袁世凯，袁世凯没同意，也没有反对。
此后不久，唐绍仪便带着500万元到南京组阁去了。就在他抵达南京的当天，四国公使了解到比国借款之事后，向北京临时政府提出了正式抗议，并指责袁世凯“不守信用”。袁世凯岂肯担当如此恶名？便推说自己不知情，都是唐绍仪自己干的，至于四国公使提出的“取消华比借款、公开道歉”的要求，那得等当事人唐绍仪回来再说。
唐绍仪是个很会花钱的人，500万元被他在南边花了个精光，其中大部分给了黄兴，作为遣散南方军队的开销，而实际上，黄兴用这笔钱从德国买了一大批新式军火，并说好在南京下关码头交货。
不想这事被赵秉钧手下的特工掌握了，袁世凯闻之大怒，立即派人把经手此事的洋行买办好言请来北京，重金收买之下，该买办同意将军火改到天津交货。黄兴吃了个哑巴亏，唐绍仪也因资助对手购买军火，使得袁世凯对他的信任大打折扣。
唐绍仪回到北京，首先面对的是四国公使的外交压力，与此同时，他在南方滥用借款一事也遭到了新闻界的猛烈攻击。重重压力之下，唐绍仪只好按照袁世凯的授意，请美国公使出面调停。4月23日，唐总理亲往四国使馆道歉，并承诺退掉比国银行借款而继续和四国银行团合作，四国银行团才答应在进行大借款谈判之前，先商谈一个临时垫款合同。
又回到了向四国银行团借款的老路，还是由唐绍仪负责谈判，此时他的身份已是中华民国国务总理。
银行团从一开始就有监督借款用途的念头，此时借唐绍仪滥用借款为由，更是坚定了这一要求，寸步不让。唐绍仪哪里肯干？表示此举有损主权，遂当场拒绝，谈判终于不欢而散，这是5月3日的事。
此后唐绍仪便主张放弃借款，改由在国内发行公债。他的办法很天真，说是找1000个富翁，每人购买1万元公债，如此便可筹集1000万元，何需求助于外人？蔡元培同样支持放弃借款，但他觉得发行公债也不靠谱，不如向同志们晓以大义，则无需花钱即可遣散军队——这个想法很好，只是蔡元培忽略了一点，革命固然不是请客吃饭，但革命者同样需要吃饭。
其他人没这么理想主义，宋教仁等多数内阁成员对以上两个意见都不支持，大家认为在当前情势下，只有借外债这一条路可走。
眼看事情要成僵局，恰好熊希龄来到北京，总算带来了小小的转机。