一、宋代灾害的发生
宋代的灾害，根据王德毅的研究，有10余种，即水灾、旱灾、火灾、蝗灾、鼠灾、疫疠、风灾、地震、山崩与兵灾等，其中除兵灾和部分火灾是人为的外王德毅：《宋代灾荒的救济政策》，台北：“中国学术著作奖助委员会”，1970年版，第11页。，其余均是自然灾害。据不完全统计，两宋时期，水灾、旱灾、蝗灾、地震、疾疫以及风、雹、霜灾6类主要自然灾害共发生1219次。其中，水灾465次，占38%；旱灾382次，占31%；蝗灾108次，占9%；地震82次，占7%；疾疫40次，占3%；风、雹、霜灾142次，占12%康弘：《宋代灾害与荒政述论》，《中州学刊》1994年第5期。。以上各种灾害中，以水旱之灾最为频繁，是最具危害性的两种灾害。
除以上不完全统计的6类主要自然灾害共计1219次外，其余6类自然灾害中未统计在内的还有不少，如张文在《季节性的济贫恤穷行政：宋朝政府救助的一般特征》张文：《季节性的济贫恤穷行政：宋朝政府救助的一般特征》，《中国史研究》2002年第2期。一文中就补充了未统计的疾疫流行27次。还有如再加上6类之外的火灾、鼠灾、山崩、兵灾等，其次数将会更多。由此可见，在两宋300多年间，共有灾害大约2000余次左右，平均每年六七次，因此，可以说几乎是无年不灾，甚至一年数灾或十几灾，而且有的一灾持续很长时间。
在当时的历史条件下，灾害的发生具有很强的伴生性和复杂性，各类灾害往往引起连锁反应，如旱灾引起蝗灾，水旱之灾、兵灾引起疾疫流行，可谓一灾未平，又生一灾。如熙宁六年（1073年）旱灾之后，熙宁七年（1074年）四月甲戌，郑侠即言：“去年大蝗，秋冬亢旱，以至今春不雨，麦苗干枯，黍、粟、麻、豆皆不及种，五谷踊贵，民情忧惶，十九惧死，逃移南北，困苦道路。”⑦《长编》卷252.这是旱灾与蝗灾并发，对农业生产造成很大破坏，农民纷纷逃离。有关研究表明，历史上蝗灾滋生区旱蝗二灾的相关系数为0.915，扩散区相关系数亦达到0.826，相关程度是非常高的郑云飞：《中国历史上的蝗灾分析》，《中国农史》1990年第4期。。因此，旱灾的普遍性决定了蝗灾的频繁发生，并且经常是两灾并发。宋代，水旱之灾过后，伴生爆发人畜疾疫流行的情况比较多见。如庆历八年（1048年），河北水灾，次年春，即出现疫情。因此，二月戊辰，“以河北疫，遣使颁药”《宋史》卷11《仁宗三》。。仁宗年间，江淮以南春季大旱，“至有井泉枯竭，牛畜瘴死，鸡犬不存之处”《欧阳修全集》卷104《论救赈江淮饥民札子》。。兵灾过后，爆发疾疫的也有所见。如孝宗隆兴二年（1164年）冬，“淮甸流民二三万避乱江南……疫死者半，仅有还者亦死”《宋史》卷62《五行一下》。。大灾之后常有疾疫的原因是复杂的，如水灾过后，水源遭到污染，往往容易引起疾疫流行。旱灾、兵灾之时，人们往往长途跋涉，逃到异地他乡。由于路途疲惫，又缺衣少食，沿途生活条件恶劣，又成群结队而行，故容易染上疾疫，并迅速在流民中传播。正如监察御史程叔达所言：“凡人平居无事，饥饱一失其节，且犹疾病随至，况于久饥之民，相比而集于城郭，春深候暖，其不生疾疫者几希。故自古饥荒之余，必继之以疫疠。”《宋会要·食货》68之149.
二、宋代灾害造成的后果
宋代灾害所造成的后果是严重的。一般说来，大多数灾害都会引起粮食歉收，造成饥荒。如熙宁六年（1073年）七月至次年三月，连晴无雨，干旱长达8个月，受灾地区遍及北方诸路及淮南地区。司马光曾对这次干旱造成的饥荒做了这样的描述：“北尽塞表，东被海涯，南逾江淮，西及邛蜀，自去岁秋冬，绝少雨雪，井泉溪涧，往往涸竭。二麦无收，民已绝望。孟夏过半，秋种未入。中户以下，大抵乏食，采木实草根以延朝夕。”⑦《长编》卷252.与干旱往往伴生的蝗灾，其造成的饥荒程度有时甚至超过旱灾，是对农业生产极具威胁的灾种。如大中祥符九年（1016年）六月，“京畿、京东西、河北路蝗蝻继生，弥覆郊野，食民田殆尽，入公私庐舍；七月辛亥，过京师，群飞翳空，延至江、淮南，趣河东，及霜寒始毙”《宋史》卷62《五行一下》。。又如嘉定八年（1215年）四月，“飞蝗越淮而南，江淮郡（县）蝗食禾苗山林草木皆尽……自夏徂秋，诸道捕蝗者以千百石计”《宋会要·瑞异》3之47.。
在饥荒的原因中不仅只是天灾，有时人祸的冲击也会造成饥荒。如宋辽、宋夏的战争，对中原地区，尤其是与辽、西夏交界的河北、河东、陕西、秦凤诸路的社会经济造成极大的破坏，使广大人民缺衣少食。当时，为了支援宋军北伐，“百万家之生聚，飞挽是供；数十州之土田，耕桑半失”《长编》卷27.。长期的征战造成“关辅之地，流亡素多，近甸之氓，农桑失望”《长编》卷71.。南宋初期，江淮地区成了宋金对峙、征战厮杀的主战场，社会经济遭到极大的破坏。这一地区一直是“田莱之荆榛未尽辟，闾里之创残未尽苏”虞俦：《尊白堂集》卷8《使北回上殿札子》，文渊阁四库全书本。。荆湖南北路不少地方也“极目蒿莱，开垦不及十之二三”胡宏：《五峰集》卷2《与刘信叔书（一）》，文渊阁四库全书本。。
灾害不仅给民众带来饥荒，有的还大量毁坏民舍，使百姓居无住所，失去庇身之地。如仁宗嘉祐元年（1056年），京师自五月起一直到六月，大雨连绵不断，结果水冒安上门，“坏官私庐舍数万区”《宋史》卷61《五行一》。。地震次数虽不及水灾，但对房屋的破坏是最具杀伤力的。如徽宗宣和七年（1125年）七月，甘肃熙和路发生强地震，土地“有裂数十丈者，兰州尤甚，陷数百家，仓库俱没”《宋史》卷67《五行五》。。火灾，尤其是特大火灾，对民居的吞噬也是相当残酷的。如绍兴十年（1140年）七月，“临安大火，延烧城内外室屋数万区”洪迈：《夷坚志再补·裴老智数》，中华书局点校本，1981年版。。淳熙十二年（1185年）十月初十日夜，鄂州“居民遗火延烧万家，焚溺者千余人”《宋会要·食货》58之18.。
饥荒和失去庇身之所的最直接连锁反应是出现大量流民，或更有甚者就是导致死亡。如宋仁宗时期，刘敞在《论水旱之本疏》中云：“见城中近日流民甚多，皆扶老携幼，无复生意。问其所从来，或云欠旱，耕种失业，或云河溢，田庐荡尽。”刘敞：《公是集》卷32《论水旱之本疏》，丛书集成本。灾民在灾害的摧残下，迫于生存的压力，只好离乡背井，寻找活路。兵灾也是民众逃离的一个重要原因。如宋金之战时，淮南路“市井号为繁富者才一二郡，大概如江浙一中下县耳。县邑至为萧条者，仅有四五十家，大概如江浙一聚落耳”《尊白堂集》卷8《使北回上殿札子》。。可见，在战争中，多数民众选择了逃亡以躲避战火。
灾害造成人员的伤亡有两种情况：一是灾害发生时直接就导致大量人员伤亡，如景祐四年（1037年）十二月，忻、代、并三州“地震坏庐舍，覆压吏民。忻州死者万九千七百四十二人，伤者五千六百五十五人，畜牧死者五万余。代州死者七百五十九人，并州千八百九十人” 《长编》卷120.。又如元祐六年（1091年），苏轼在杭州报告说：“浙西二年诸郡灾伤，今岁大水，苏、湖、常三州水通为一，杭州死者五十余万，苏州三十万，未数他郡。” 《文献通考》卷26《国用四·振恤》。二是灾害发生后引起饥荒或疾疫，最后导致灾民饿死或病死。如干旱、洪涝、病虫害等造成的大量人口死亡，多是在灾害后的饥荒中死去的。如明道二年（1033年），“南方大旱，种饷皆绝，人多流亡，因饥成疫，死者十二三” 《文献通考》卷304《物异十·恒阳》。。又如元祐五年（1090年）七月十五日，苏轼在《奏浙西灾伤第一状》中说：熙宁浙西灾伤，“天旱米贵……饥馑既成，继之以疾疫，本路死者五十余万人，城郭萧条，田野丘墟，两税课利，皆失其旧”《苏轼文集》卷31《奏浙西灾伤第一状》。。
无论是灾害带来的饥荒、毁坏民舍，还是因此而逃移、病死或饿死，都会给社会造成很大的冲击，从而引起动荡不安，甚至爆发激烈的暴力对抗。如当灾害带来严重的饥荒时，民众为了使最低的生存条件得到维持，便会采取一切可能的手段来获取食物，甚至不惜冒着酷刑砍头的风险。由此，必然导致社会的失序和失衡状态。此时，政府必然尽一切能力进行政府救助，否则，受灾者就会铤而走险，采取暴力手段实行自我救济。如李顺起义，之所以能够在旬日之内聚集起数万人，主要就是因为当时蜀中发生饥荒，政府救济工作又没及时跟上，所以酿成农民起义。史载：“顺初起，悉召乡里富人大姓令具其家所有财粟，据其生齿足用之外，一切调发，大赈贫乏……时两蜀大饥，旬日之间，归之者数万人。所向州县，开门延纳。”《挥麈后录》卷5.又如仁宗庆历三年（1043年），京西关中大饥，商虢一带出现以张海、郭邈山为首的农民军队伍。渭州沙弥镇、许州椹涧镇等先后为之攻陷，使官军穷于应付《欧阳修全集》卷101《论御贼四事札子》。。哲宗元祐六年（1091年），两淮灾荒，庐、濠、寿等州农民食榆皮及用糠杂马齿苋煮食，一二十人的暴动队伍逐渐昌炽，打劫富民《苏轼文集》卷33《乞赐度牒籴斛斗准备赈济淮浙流民状》。。
灾害即使没有引发强烈的暴力冲突，但是只要数量巨大的流民群进入一定的地区，必然急剧地改变这个地区的衣、食、住、行、人口构成以及社会秩序等状态。原来的平衡一下子被打破，社会于是处于动荡之中。总之，无论是激烈的暴力冲突，还是一般的社会秩序失衡等，对统治者的政权来说都是十分不利的，他们是不愿意看到这种局面的出现。
三、宋代政府救助概况
宋太祖赵匡胤通过陈桥兵变取得政权，立国之后惟恐“黄袍加身”的历史再演，制定“守内虚外”的国策，即对外采取守势，把注意力集中于内部问题。在这一基本国策的思想指导下，宋代统治者把具有稳定社会、加强社会控制作用的政府救助作为长治久安的一项施政重点。因此，宋代统治者重视政府救助工作，正如《宋史》卷178《食货上六》所载：
水旱、蝗螟、饥疫之灾，治世所不能免，然必有以待之，《周官》‘以荒政十有二聚万民’是也。宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至。诸州岁歉，必发常平、惠民诸仓粟，或平价以粜，或贷以种食，或直以振给之，无分于主客户。不足，则遣使驰传发省仓，或转漕粟于他路；或募富民出钱粟，酬以官爵，劝谕官吏，许书历为课；若举放以济贫乏者，秋成，官为理偿。又不足，则出内藏或奉宸库金帛，鬻祠部度僧牒；东南则留发运司岁漕米，或数十万石，或百万石济之。赋租之未入、入未备者，或纵不取，或寡取之，或倚阁以须丰年。宽逋负，休力役，赋入之有支移、折变者省之，应给蚕盐若和籴及科率追呼不急、妨农者罢之。薄关市之征，鬻牛者免算，运米舟车除沿路力胜钱。利有可与民共者不禁，水乡则蠲蒲、鱼、果、菇之税。选官分路巡抚，缓囚系，省刑罚。饥民劫囷窖者，薄其罪；民之流亡者，关津毋责渡钱；道京师者，诸城门振以米，所至舍以官第或寺观，为淖糜食之，或人日给粮。可归业者，计日并给遣归；无可归者，或赋以闲田，或听隶军籍，或募少壮兴修工役。老疾幼弱不能存者，听官司收养。水灾州县具船筏拯民，置之水不到之地，运薪粮给之。因饥疫若厌溺死者，官为埋祭，厌溺死者加赐其家钱粟。京师苦寒，或物价翔踊，置场出米及薪炭，裁其价予民。前后率以为常。蝗为害，又募民扑捕，易以钱粟，蝗子一升至易菽粟三升或五升。诏州郡长吏优恤其民，间遣内侍存问，戒监司俾察官吏之老疾、罢软不任职者。
简而言之，宋朝在灾荒发生时通过各种途径筹集粮食救济灾民，减免或暂缓赋税的交纳和徭役的征派，减轻刑罚，安顿流民，给予起码的吃住，灾后遣归回乡，或就地给田安置，或招募从军和兴修工程，因饥疫死亡者政府予以收埋，募民捕捉蝗虫予以奖励。这里虽然未涉及宋代的所有政府救助工作，但其主要工作已基本提到。在各式各样的政府救助工作中，宋人提出了不少十分可贵的政府救助管理思想，下面分灾前政府救助思想、受灾时期政府救助思想和灾后与平时政府救助思想三部分简要予以介绍。