第一部分 论国防支出
君主的第一个职责，即保护社会免受其他独立社会的暴行与侵略的职责，只有凭借军事力量才能完成。在平时准备、在战时运用这种军事力量，在不同的社会状态下，在不同的改良时期中，是非常不同的。
在狩猎民族中，在社会处于极低的和极粗野的状态下，像我们在北美土著部落中所看到的那样，每一个人都是狩猎者和战士。当他走上战场时，或是去保卫他的社会，或是去对其他社会所犯的不公正行为进行报复，他用自己的劳动维持自己，就像他生活在自己家里一样。他的社会――因为在这种事物状态下，既没有正式的君主，也没有正式的国家――不做出任何开支，去准备他走上战场，或在战场上维持他。
在游牧民族――一种比较进步的社会状态，像我们在鞑靼人和阿拉伯人中见到的――每一个人同样是一个战士。这种民族通常没有固定的住所，而是生活在帐篷中或是一种容易从一地移往另一地的有篷马车上。整个部落或民族随着一年的不同季节以及其他的偶然事故而改变自己的位置。当它的牛羊吃光了一个地区的牧草时，就移向另一个地区，从那里又转移到第三个地区。在干燥季节，它下到河边；在潮湿季节，它回到高地。当这种民族作战时，战士们不让软弱的老人、妇女和儿童去看管牛羊群；也不让老人、妇女和儿童留在后面没有人捍卫、没有生活资料供给。此外，整个民族在平时已经习惯于流浪的生活，在战时也容易走上战场。不论是作为一支军队前进，还是作为一群牧民移动，生活方式差不多是一样的，尽管目的完全不同。所以，他们全部一道去作战，每一个人尽其所能地工作。在鞑靼人中，甚至妇女也常常以参加战斗著称。如果他们得胜了，所有属于敌对部落的东西就是胜利的报酬。但是，如果他们战败了，那就一切都丧失了，不仅他们的牛羊群，还有他们的妇女和儿童，都成为战胜者的胜利品。即使是战后还生存下来的人大部分也不得不向战胜者屈服，以求得当前的生活资料。其余的人被驱散到沙漠中。
鞑靼人或阿拉伯人的普通生活和普通训练，使他有作战的充分准备。赛跑、摔跤、耍棒、投枪、拉弓等等，都是生活在野外的人的普遍消遣，这一切全是战争的体现。当一个鞑靼人或阿拉伯人实际走上战场时，他靠自己带着的牛羊群维持，同平时完全一样。他的酋长或君主――因为这些民族都有酋长或君主――无需花钱去准备他作战，当他在作战时，掠夺的机会就是他所期待或要求的惟一报酬。
一支狩猎人的队伍很少超过二三百人。狩猎提供的不确定的生活资料很难让更多的人长时期内留在一起。反之，一支游牧人队伍有时可达二三十万人。只要没有什么东西阻止他们前进，只要他们能从一个牧草已经吃尽的地区走向一个牧草原样未动的地区，对于能在一起前进的人数似乎没有任何限制。一个狩猎民族对其邻近的文明民族不是可怕的。一个游牧民族则可能是可怕的。同北美洲的印第安人作战是丝毫不值得重视的。反之，鞑靼人在亚洲常有的入侵则是最为可怕的。修昔底德说，欧亚两洲都不能抵御联合起来的西徐亚人，他的判断已由一切时代的经验所证实。西徐亚或鞑靼地方的辽阔的和毫无防卫的平原常常在某个征服者部落或种族的酋长的统治下联合起来，而亚洲的蹂躏和毁坏就是他们联合的象征。阿拉伯荒凉沙漠的居民是另一个巨大的游牧民族，除了一次之外他们从来没有联合过；这一次是在穆罕默德及其直接继承者的统治下。他们的联合是宗教热情而不是征服的结果，其象征完全相同。假如美洲的狩猎民族也变成游牧人的话，对于欧洲殖民地来说会比现在更加危险。
在一种更加进步的社会状态下，在没有对外贸易而只有粗糙的家庭手工业（每一个家庭都制造一些东西供自己使用）的农业社会中，每一个人也都是战士，或者容易变成战士。靠农业为生的人一般整天都在野外，经历着各个季节的一切严酷变化。他们的普通生活的艰苦，使他们能承受战争的疲劳，他们的必要的业务和某些战争行为极为相似。必要的挖掘沟渠的操作为他挖掘战壕、构筑军营防事和战地围垣做好了准备。这种农民的日常消遣也和游牧人一样，同样是战争的体现。但是由于农民的休闲时间比游牧人少，所以他们不是那样经常从事这种消遣。他们是士兵，然而是没有完全掌握他们的操练的士兵。可是，尽管是这样，他们却不必由君主或国家花钱去准备他们作战。
农业，即使在它的最原始最低级的状态下，也要求有住所，有某种固定的居住地方，放弃它就会受到巨大损失。因此，当一个只是农民的民族作战时，不能全体人民一齐走上战场。至少是，老人、妇女和儿童必须留在家内，去照顾住宅。可是，符合兵役年龄的男人可能都要走上战场，这种小民族，事实上也常常如此。在每一个民族，符合兵役年龄的男人大约占全体人民的1/4或1/5。如果战役在播种以后和收割以前进行，农民和他的主要雇工从农场离开是不会有太大损失的。他相信，在此期间要做的工作，可以完全由老人、妇女和儿童去完成。因此，他很愿意在短时期内无偿地从事兵役，君主或国家也不必花钱去在战场上维持他，就像不必花钱去准备他作战一样。古希腊所有各国的公民，直到第二次波斯战争结束以前，似乎都是按这种方式服役的；伯罗奔尼撒人直到伯罗奔尼撒战争结束以前也是如此。修昔底德说，伯罗奔尼撒人一般在夏季离开战场，回去收割庄稼。罗马人民在他们的各代国王之下，在共和国的最初年代中，也是这样服役的。直到围攻维伊的时候，留在家里的人才开始对维持走上战场的人做出一些贡献。在罗马帝国的废墟上建立的各个欧洲君主国中，在正式称为的封建法制定以前及制定以后的一些时候，大领主和他们的所有直接依附者常常自己出钱去为国王服兵役。在战场上，也像在家里一样，他们靠自己的收入维持，不是从赍国王那里在这个具体场合得到的饷银或费用维持。
在更为进步的社会状态下，有两个原因使得由走上战场的人自己出钱来维持自己成为完全不可能的事。这两个原因是：制造业的进步和战争技术的改进。
利用农民从事远征，只要是在播种以后开始和收割以前结束，他的业务的打断并不总是会造成他的收入的重大减少。没有他的劳动的干预，大自然本身会完成留下来要做的大部分工作。但是一个技工，例如一个铁匠、木匠或织工，一旦离开他的工场，他的惟一收入来源就完全断绝了。大自然不为他工作，他自己必须做所有的工作。因此，当他为保卫国家而去作战时，由于他没有收入来维持自己，所以必须由国家来维持。但当一国的大部分居民都是技工和制造业者时，去到战场上的大部分的人也一定来自这些阶级，只要他们还在服役，就得由国家维持。
当战争的技术逐渐发展成为一门错综复杂的科学时，当战争事件不再像社会早期那样由单一的不规则的小交锋或战斗所决定，而是由连续几个战役组成，每次战役要经历大半年时，由国家维持在战争中为国服役的人就普遍成为必要了，至少是当他们在服役的时候。不管走上战场的人在和平时期的普通职业是什么，若不给予报酬，这样一种讨厌的费钱的服务对他们就是过于沉重的负担。因此，在第二次波斯战争以后，雅典的军队似乎一般都是由雇佣军组成，的确，一部分是本国公民，一部分是外国人；他们全都是由国家雇佣和支付饷金的。从围攻维伊的时候起，罗马的军队当在战场上时也接受饷金。在封建政府下，大领主及其直接依附者的军事服役在一定时期以后，通常改为用货币支付，这是用来维持代替他们服役的人的。
走上战场的人的数目在居民总数中所占的比例，在文明社会必然要比在野蛮状态下的社会小得多。在文明社会，由于士兵是完全靠不是士兵的人的劳动来维持的，所以前者的人数决不能超过后者所能维持的范围，即在按适合于各自地位的方式维持他们自己以及他们有责任维持的政府和法律官员以外还有能力维持的范围。在古希腊的各个小农业国中，全体居民的1/4或1/5认为自己是士兵，据说有时也走上战场。在现代欧洲的文明国家中，普通计算，任何国家如果雇1%以上的居民充当士兵，都会因为服役付钱而使国家破产。
在任何国家，军队在战场上完全由君主或国家维持以后很久，准备军队走上战场的支出似乎才变得很大。在古希腊的所有各个共和国，接受军事训练是国家对每个自由公民的教育的必要部分。在每个城市似乎都有一个公共广场，在那里，在国家官员的监护下，青年人由教师教授各种操练达到同一目的，这种非常简单的制度似乎构成了希腊国家在准备自己的公民作战上的全部支出。在古罗马，战神广场（Campus Martius）的操练就像希腊的运动场（Gymnasium）的操练一样。在各个封建政府下，许多共和国命令，每一个地区的公民应当练习箭术以及接受其他几种军事训练，用意也在促进相同的目的，但是似乎效果不是很好。由于受托执行这种命令的官员缺乏兴趣或是由于某种其他的原因，这种命令似乎普遍受到忽视；在所有这些政府的更迭演进中，军事训练在人民大众中似乎逐渐不再进行。
在古希腊的各个共和国和罗马存在的整个时期内，以及在封建政府首次建立后的长时期内，士兵的行业不是一个分开的不同的行业，不构成某一类公民的惟一的或主要的职业。国家的每一个公民，不论他平时谋生的行业或职业如何，在一切普通场合都认为自己适于操士兵的行业，在许多特殊场合则有义务去操这种行业。
可是战争技术肯定是所有技术中最高尚的一种，在改进过程中必然会变成最复杂的技术。机械技术以及与战争必然相关的某些其他技术，决定在任何特定时刻战争技术所能达到的完善程度。但是为了使它达到这种完善程度，它就必须变成特殊一类公民的惟一的或主要的职业；为改进这种技术，也像为改进其他技术一样，必须有劳动分工。在其他技术中，劳动分工是由个人的智力考虑引进的，人们认为自己只做一种行业，比从事许多行业更能促进自己的私人利益。但是只有国家的智慧，才能使士兵行业成为一个特殊的行业，与所有其他行业分离和不同。一个公民，在和平时期，没有国家的任何特别鼓励，将他个人的大部分时间用在军事训练上，诚然能使自己在这方面有很大改进，并且感到十分开心；但这肯定不能促进他自己的利益。只有国家的智慧，才能使他为了自己的利益放弃大部分时间来从事这种特殊职业；而国家并不总是具有这种智慧的，即使当它们的环境已经变得是这样：为保持它们的存在，要求它们这样去做。
牧人有很多的闲暇时间；农民，在农业的初级阶段，也有一些闲暇时间；技工或制造业者根本没有闲暇时间。第一种人可以用大量的时间从事军事训练，不遭受任何损失；第二种人可以用一部分时间；而第三种人则不能毫无损失地利用一个小时来从事军事训练，他对自己利益的专注自然使他完全忽视军事训练。农业的改进是技术和制造业的进步所必然引起的，它也使得农民像技工一样，少有闲暇时间。军事训练，也开始变得为乡村居民所忽视，就像被城市居民忽视一样；人民大众变得完全是不尚武的。同时，随着农业和制造业的改良而产生的财富（它在实际上只不过是这些改良的积累产物），会激起所有邻国的入侵。一个勤劳的因而是富有的国家，在所有的国家中是最有可能受到攻击的；除非国家在公共防卫方面采取某种新措施，否则人民的自然习惯会使他们处于完全不能自卫的境地。
在这种情况下，似乎只有两种方法，国家可以为公共防卫做出相当的准备。
第一，国家可以采取非常严格的政策，不顾人民的利益、资质和倾向的整个趋势，强制实行军事训练，强迫所有合乎兵役年龄的人或其中一定数目的人在某种程度上加入士兵的行业，不问他们原来从事的行业或职业如何。
第二，维持和雇用一定数目的公民，经常从事军事训练，使士兵行业成为一个特殊行业，与所有其他行业分离和不同。
如果国家采用第一种办法，它的军事力量就称为民兵；如果采用第二种办法，就称为常备军。进行军事训练是常备军士兵的惟一的或主要的职业，国家为他们提供的维持费或薪饷是他们的主要的或普通的生活资料基金。进行军事训练只是民兵的偶尔职业，他们从某种其他职业获得自己的主要的或普通的生活资料基金。在民兵中，普通工人、技工和商人的性质超过士兵的性质；在常备军中，士兵的性质超过每一种其他的性质；这种区别似乎就是两种不同的军事力量的主要差异。
民兵可分几种。在某些国家，预定从事保卫国家的公民似乎只进行操练，并不编成队伍（如果我可以这样说的话），即是说，不分成独立的队伍，各自在正式的和固定的官员之下进行操练；在古希腊的各共和国和罗马，每个公民当他还留在家里时，似乎是分别地单独地进行训练或和他最喜欢的同辈一道进行；在他实际上被召唤走上战场时，才属于某一支部队。在其他国家民兵不但要操练，而且要编队。在英格兰，在瑞士，以及我相信在现代欧洲的每一个其他国家，凡是建立了这种不完全的军事力量的地方，每一个民兵，即使在和平时期也属于一支特定部队，在各自的正式的和固定的官员之下从事军事训练。
在枪炮发明以前，每个士兵各自在武器使用上具有最大的技能和熟练程度的军队，是优越的军队。身体的力量和敏捷性具有最高的重要性，能决定战斗的命运。但是这种武器使用上的技能和熟练程度，也像剑术一样，在现今不能通过集体的方式获得，只有在特定的学校在特定的老师指导之下或和自己的同辈和同伴一道才能学成。自从枪炮发明以来，身体的力量和敏捷，或者甚至武器使用上的特殊熟练和技能，虽然远远不是不重要，可是他变得只是次要了。武器的性质，虽然决没有使笨拙者和灵巧者处于同等地位，却也使他比以前更接近于相同的地位。人们认为，使用武器所必要的一切熟练和技能，完全可以通过集体练习来获得。
纪律、秩序和迅速服从命令，在现代军队中，在决定战斗的命运上，比士兵在使用武器中的熟练和技能是更为重要的品质。但是，枪炮的声响、烟雾，以及每一个人当进入大炮射程以内，常常是在战斗开始以前的长时间内，自己感觉到的每时每刻都在面临的看不见的死亡，使得要在很大程度上维持这种纪律、秩序和迅速服从非常困难，即使是在现代战斗开始的时候。在古代战斗中，除了人声之外没有其他的响声，没有烟雾，没有伤亡的看不见的原因。直到某种致命的武器接近以前，每一个人清楚地看到，在他附近没有这种武器。在这种情况下，在对自己使用武器的熟练和技能有一定信心的部队中，要在某种程度上维持纪律和秩序不是很困难的，不仅在战斗开始的时候，而且在古代战斗的整个进程中，直到两军胜负已见分晓的时候，都是如此。但是纪律、秩序和迅速服从命令的习惯，只在实行集体训练的部队中才能养成。
可是，民兵不论用何种方式去训练或操练，一定总是大大劣于一支纪律严明的和训练良好的常备军。
每星期或每月操练一次的士兵，同每天或每隔一天操练一次的士兵相比，在武器的使用上总不是那么娴熟；虽然这种情况在现代不及在古代那么重要，但是大家承认的普鲁士部队的优越性，据说就是在于他们训练中的优越的娴熟程度，这就足以使我们相信，即使在今天，这种娴熟仍然是非常重要的。
一个星期或一个月才服从长官命令一次的士兵，在所有其他的时候都有自由按自己的方式处理自己的事务，在任何方面都不向长官负责，自然不能像整个生活和行动每天都由长官指导、甚至每天起床和睡觉、至少是退回营房都要按照他的命令行事的士兵那样在他面前敬畏他，有一样的迅速服从倾向。在所谓纪律或迅速服从的习惯方面，比起有时在持枪训练或武器的操作和使用方面来，民兵更是常常不及常备军。但在现代战争中，迅速和立即服从的习惯，比武器操作的巨大优越性更远为重要。
像鞑靼和阿拉伯民兵那样，作战时由他们在平时习惯于服从的酋长带领的民兵，是最好的民兵。在尊敬他们的长官方面，在迅速服从的习惯方面，这种民兵最接近于常备军。苏格兰高地民兵，当其在自己的酋长指挥下作战时，具有某种相同的优越性。可是，由于高地人民不是流浪的而是固定的牧民，他们全都有固定的住所，在平时不习惯于随着他们的酋长从一地方走到另一个地方，所以在战时不大愿意跟随他走向遥远的地方，也不愿长期继续留在战场上。当他们获得战利品时，就渴望返回家园，酋长的权威不足以阻止他们。在服从这一点上，他们总是远远不及鞑靼人和阿拉伯人。此外，高地人由于他们的固定生活，花在野外的时间较少，也不及鞑靼人和阿拉伯人那样习惯于军事训练，不及他们在武器使用上的娴熟。
可是，必须指出，任何一种民兵如果在战场连续经历几次战役，就会在每一个方面都成为常备军。士兵们每天练习使用武器；经常处在长官的命令下，也习惯于在常备军中那样的迅速服从。他们在走上战场之前是什么样的人，就无关紧要了。当他们在战场上经历几次战役以后，他们必然在每个方面都变成常备军。假如美洲的战争再拖长一个战役，美洲民兵就可能在每个方面都和这样一支常备军不相上下：这支常备军的勇武在上次战争中表现得至少不次于法兰西和西班牙最顽强的老兵。
理解了这种区别以后，就可以发现，一切时代的历史都可证明，一支训练良好的常备军比民兵具有无比的优越性。
在任何信史中有明确记载的首次出现的常备军之一，就是马其顿国王菲力普的常备军。他和色雷斯人、伊里利亚人、色萨里亚人以及邻近的一些希腊城市的经常作战，逐渐使他的在最初或许是民兵的部队养成了常备军的严格纪律。当他在和平的时候――这对他来说是很少的，从来没有维持很长的时间――他小心不解散部队。诚然，在一次长时间的激烈的战斗以后，这支部队击败和征服了古希腊各主要共和国的勇敢的和训练良好的民兵；以后，没有经历什么大战斗，就击败和征服了大波斯帝国的柔弱的和缺乏训练的民兵。希腊各共和国和波斯帝国的没落，是常备军比每一种民兵具有无比优越性的结果。这是人类事务中的第一次大革命，历史对它保持了明确的或详尽的记载。
迦太基的衰落和罗马的继而兴起是人类事务中的第二次大革命。这两个著名共和国的命运的盛衰兴替，均可从同一原因得到很好的说明。
从第一次迦太基战争末了到第二次迦太基战争开始，迦太基的军队继续留在战场上，由三个大将领即哈米尔卡尔、他的女婿哈斯德拉巴和他的儿子哈尼巴先后担任指挥，首先是惩罚他们自己的反叛奴隶，随后是征服非洲的反叛民族，最后是征服西班牙大王国。哈尼巴带领的从西班牙前往意大利的军队，一定逐渐养成了常备军的严格纪律。同时，罗马人虽然没有完全处于和平状态，在此时期却也没有从事任何重大的战争，一般认为，他们的军事纪律已大为松弛。哈尼巴在特雷比亚、色拉西米纳和坎尼遭遇的罗马军队，是对抗常备军的民兵。这种情况或许比任何其他情况更有助于决定这些战斗的命运。
哈尼巴留在西班牙的常备军，对于罗马派去对抗他的民兵具有相同优越性，在几年之中，在他的兄弟小哈斯德鲁巴的指挥下，将罗马民兵几乎完全逐出了西班牙。
哈尼巴没有从国内得到充分的供给。罗马民兵由于继续留在战场上，在战争的过程中变成了一支纪律严明和训练良好的常备军；哈尼巴的优越性变得一天比一天少。哈斯德鲁巴判断，他必须带领他在西班牙指挥的全部或几乎全部常备军，去意大利援助他的兄长。在他的进军中据说他为他的带路人所误导，在一个他所不熟悉的国家，被另一支常备军袭击，这支常备军在每一个方面都等于或优于他自己的，他完全被击败了。
当哈斯德鲁巴离开西班牙以后，伟大的西皮阿发现抵抗他的只有一支劣于他自己军队的民兵。他击败和征服了那支民兵，在战争的过程中他自己的民兵必然变成了一支纪律严明和训练良好的常备军。这支常备军以后被派往非洲，发现抵抗它的只有民兵。为了保卫迦太基，必须召回哈尼巴的常备军。丧魂落魄的常常被击败的非洲民兵参加进来，在查马战斗中，组成了哈尼巴军队的大部分。那一天的事件决定了两个敌对共和国的命运。
从第二次迦太基战争结束到罗马共和国衰落，罗马的军队在每一个方面都是常备军。马其顿常备军对罗马军队做过一些抵抗。在罗马人的极盛时期，他们花了两次大战争和三次大战斗才征服了这个小王国，要不是由于它的最后一位国王的怯懦，这次征服或许会更加困难。古代世界所有文明国家的民兵，希腊的、叙利亚的和埃及的，对罗马常备军只做了微弱的抵抗。某些野蛮民族的民兵捍卫自己更为英勇。西徐亚或鞑靼民兵是米斯里德斯从黑海和里海以北的国家召集来的，是罗马人在第二次迦太基战争以后必须面对的最可怕的敌人。帕斯阿和日耳曼民兵也经常是可尊敬的，有几次对罗马军队占了极大的优势。可是，一般说来，当罗马军队指挥得当时，他们似乎要优越得多；如果罗马人没有想去最后征服帕斯阿或日耳曼，那或许是因为他们认为，在一个已经很大的帝国上，不值得去再增加那两个野蛮国家。古帕斯阿人似乎是西徐亚或鞑靼人的系属，大量保持了他们祖先的风俗习惯。古代日耳曼人也像西徐亚人或鞑靼人一样，是一个流浪牧人民族，他们在作战时由他们在平时习惯追随的同一酋长带领。他们的民兵也完全和西徐亚人或鞑靼人的民兵一样，或许就是他们的后裔。
许多不同的原因，造成了罗马军队纪律的松弛。它的过于严厉或许是这些原因之一。在他们鼎盛的日子里，没有能够对抗他们的敌人出现，他们的重武器被抛在一边，认为是不必要的负担；他们的辛苦操练被忽视了，认为是不必要的劳顿。此外，在各个罗马皇帝之下，罗马常备军、尤其是守卫日耳曼和班诺尼亚边界的常备军，变得对他们的主人很是危险，他们常常拥立自己的将领来反对皇帝。为了使他们不是那么可怕，有些作者说是德奥克里希恩，另外的作者说是康士坦丁，首先将他们从边疆撤走（他们从前总是由每队按两三个军团组成的大队伍驻扎在那里），分成小部队驻扎各个省会，除了必须驱逐入侵的敌人以外，他们很少移动。小队的士兵驻扎在商业和制造业城市，很少从这些驻地移动，他们自己也就变成了商人、技工和制造业者。市民的性质渐渐超过了军人的性质，罗马的常备军逐渐退化为腐败的、玩忽的、没有纪律的民兵，不能抵御日耳曼和西徐亚民兵的进攻，后者不久就侵入了西罗马帝国。只是靠雇用这些民族中某些民族的民兵去反对他们中另外一些民族的民兵，皇帝们才能在一些时候保卫他们自己。西罗马帝国的衰落是人类历史中的第三次革命，古代历史保持了明确的或详尽的记载。这是由野蛮民族的民兵对文明民族的民兵具有无比的优越性造成的，也就是牧人民族的民兵对农民、技工和制造业者民族民兵的优越性造成的。民兵所获得的胜利一般不是从常备军得来的，而是从在操练和纪律方面不及自己的其他民兵得来的。这就是希腊民兵对波斯帝国民兵取得的胜利，这也是在晚些时候瑞士民兵对奥地利和勃艮地民兵取得的胜利。
在西罗马帝国废墟上建立起来的日耳曼和西徐亚国家的军事力量，有一些时候在新领土上继续保持和在原来国家的同一性质。这是一种牧人和农民的民兵，战时走上战场，是在平时习惯服从的同一酋长指挥之下。因此，它是训练相当好、纪律相当严的。可是，当技术和产业进步时，酋长的权威逐渐衰落，人民大众很少时间去接受军事训练。因此，封建民兵的纪律和训练逐渐消失，逐渐地建立常备军去代替它。此外，当常备军的办法一旦为一个文明国家采用，所有的邻国就必须照样去做。它们的安全依存于这样去做，因为它们自己的民兵是完全不能抵御这样的军队的进攻的。
当一个文明国家依靠民兵来保卫自己时，它随时都有可能被四邻的野蛮民族所征服。亚洲的一切文明国家常常被鞑靼人征服，足以证明野蛮国家的民兵对文明国家的民兵的优越性。一支纪律良好的常备军优于每一种民兵。这样一支军队只能由富裕和文明的国家来维持，所以也只有这种军队才能捍卫这样一个国家，对抗贫穷的野蛮的邻国的侵略。可见，只有用常备军才能永久保持任何一个国家的文明，甚至只是要保持一个相当长的时间，也非常备军不可。
就像只有用常备军才能保卫一个文明国家一样，也只有用常备军才能使一个野蛮国家突然地相当地文明化。常备军用它的不可抗拒的力量，在帝国最遥远的省份建立君主的法律，在没有常备军即无政府可言的国家在某种程度上维持正规的政府。凡是用心考察过彼得大帝引进俄罗斯帝国的各种改良的人，都可看到几乎所有的改良都可以归结为一条，即建立一支纪律良好的常备军。这是执行和维持他的所有其他规章的工具。那个帝国从来没有享有过的秩序和国内和平，完全是由于这支军队的影响。
信仰共和主义的人妒忌常备军，认为它对自由是危险的。在将官们的利益和主要官员的利益同拥护国家宪法没有必要的联系的地方，情形肯定是这样。恺撒的常备军摧毁了罗马共和国。克伦威尔的常备军将长期议会赶出了大门。但在君主自己是将领、国家的主要贵族和绅士是主要官员的地方，在军事力量被置于对维持民政权力有最大利益的人的指挥之下的地方，由于他们自己在这个权力中有最大的份额，常备军是决不能危害自由的。反之，在某些场合，它还可能有利于自由。常备军给予君主的安全，使得这样一种令人苦恼的妒忌成为不必要：它在某些现代共和国似乎要对每一个公民的细小行动进行监察，并随时准备去干扰他的安宁。在行政长官的安全虽有全国大部分人民的支持但却受到每一种群众不满的威胁的地方，在小小的骚乱几小时内就能带来一场大革命的地方，必须运用全部政府权力来镇压和惩罚一切反对自己的怨言怨语。反之，对一个感到自己不仅受到国内天然贵族的支持而且受到一支纪律良好的常备军支持的君主来说，最粗野、最无稽、最放纵的抗议声也不能引起骚扰。他可以安然地予以原谅或忽视，他对于自己的优越性的自我感觉自然会促使他这样去做。接近于放肆的那种程度的自由，只在君主的安全为一枝纪律良好的常备军所保障的国家才能容忍它存在。只有在这样的国家，公共安全才不要求君主负有任意行事的权力，去镇压这种放纵自由上所表现出来的粗暴无礼的放肆。
因此，君主的第一个职责，即保卫社会免受其他独立社会的暴行和不公正行为伤害的职责，当社会在文明上不断进步时，就逐渐变得越来越费钱。社会的军事力量，最初不论在平时或战时是不必由君主做出开支的，但在进步过程中，首先必须由君主在战时予以维持，随后在平时也要由他来维持。
由于枪炮的发明在战争技术中造成的巨大变化，使得在平时训练和操练一定兵额的支出以及在战时使用他们的支出更是大为增加。武器和弹药变得更贵了。一枝步枪是比一枝长矛或一副弓箭更费钱的武器，一门大炮或迫击炮比弩炮或石炮更加费钱。近代阅兵所消耗的火药是收不回来的，造成了巨大的开支。在古时阅兵投出的矛或放出的箭可以很容易拾回来，此外它们也所值无几。大炮和迫击炮不仅更贵，而且是比弩炮和石炮笨重得多的机械，不仅在准备它们投入战场时要做很大的开支，而且在将它们运往战场时也要做很大的开支。还有，由于现代大炮对古代炮弹有巨大的优越性，它就变得更为昂贵，要保卫一个城市，即使在几个星期中抵御这种优越大炮的进攻，也就更加困难，更加费钱。近代有许多原因，使社会保卫更为昂贵。改良的自然进展所产生的不可避免的后果，在这方面，由于战争技术的巨大革命而大为加强，一个偶然的事故，即炮弹的发明，就会引起战争技术的巨大革命。
现代战争中枪炮的巨大支出使有能力做出这种开支的国家显然处于有利的地位，因而使富裕和文明的国家比贫穷和野蛮的国家处于明显有利的地位。在古代，富裕和文明的国家发现难于捍卫自己来对抗贫穷和野蛮的国家。在现代，贫穷和野蛮的国家发现难于捍卫自己来对抗富裕和文明的国家。枪炮的发明，虽然在最初看起来好像是有害的，对于文明的永久持续和扩张却肯定是有利的。
第二部分 论司法支出
君主的第二个职责，尽可能保护社会的每一个成员免于社会每一个其他成员的不公正和压迫行为的伤害的职责，即建立一种严格的司法行政的职责，在不同的社会时期，要求有大小非常不同的支出。
在狩猎民族中没有什么财产，至少是没有超过两三天的劳动价值的东西，所以很少有固定的行政长官或正规的司法行政。没有财产的人只能伤害彼此的身体或名誉。但是当一个人杀死、杀伤、殴打另一个人或破坏他的名誉时，虽然受害者不免受害，加害者却没有得到任何好处。对财产的侵害就完全不同。加害者的利得常常等于受害者的损失。妒忌、恶念和怨恨是惟一能促使一个人去伤害另一个人的身体或名誉的激情。但是大部分人并不很经常受到这种激情的影响，最坏的人也只偶尔受到它们的影响。不管它们的满足对某些人来说是多么适意，但是并不带来任何实际的或持久的好处，所以大部分人普遍出于谨慎的考虑均能加以制约。人们在社会中生活在一起可以有某种相当程度的安全，尽管没有民事长官来保护他们，使之免受这种激情的侵害。但是富人的贪欲和野心，穷人的憎恨劳动和爱好暂时的安逸和享受，这些都是促使侵犯财产的激情，它们的作用要稳定得多，它们的影响要普遍得多。凡是有巨大财产的地方，都有巨大的不平等。有一个富人就一定至少有500个穷人，少数人的富裕是以许多人的赤贫为前提的。富人的富裕激发穷人的愤怒，穷人为匮乏所驱使、为妒忌所促使，要去侵犯富人的财产。只有在民事长官的保护之下，贵重财产的所有人才能安全地睡好一个晚上，这种财产是通过连续许多年、或许是许多代人的劳动才能获得的。他随时都有数不清的敌人包围着，他虽然从来没有冒犯过他们，却也决不可能抚慰他们，对于他们的侵犯，他只有靠民事长官来保护，后者的强有力的手臂总是伸着准备去惩罚这种恶行。因此，有价值的和广泛的财产的获得，必然要求建立民事政府。在没有财产的地方，至少是在没有超过两三天劳动价值的东西的地方，民事政府就不是那么必要。
民事政府是以某种服从为前提的。但是由于民事政府的必要性是随着有价值财产的获得而逐渐产生的，所以自然引起服从的主要原因，也是随着有价值财产的增长而逐渐产生的。
自然引起服从的原因或情况，或在建立任何民事机构以前自然使某些人对于他们的大部分同胞具有某种优越性的原因或情况，似乎有四种。
这种原因或情况的第一种是，个人资质的优越，即身体的力量、美观和敏捷的优越，精神的智慧、德行、智虑、公正、坚忍和克制的优越。身体方面的资质，除非得到精神方面的资质的支持，否则在社会的任何时期均不会造成权威。仅凭体力就能迫使两个柔弱的人服从自己的，是一个很强的人。单是精神方面的资质就能产生非常巨大的权威。可是这些资质都是无形的品质，总是可以争议的，一般都在争议中。没有一个社会，不论是野蛮社会或文明社会，能根据这些无形的品质制定等级高低或服从的规则，只有根据某种清楚明白的东西才能做到。
这些原因或情况的第二种，是年龄的优越。一个老年人，只要他的年龄还没达到使他衰朽的地步，在到处都比一个等级、财富和能力相同的青年人受到更大的尊敬。在狩猎民族，例如北美洲的土著部落，年龄是决定等级和先后次序的惟一基础。在他们中间，父亲是高一等人的称呼，兄弟是同等人的称呼，儿子是低一等人的称呼。在最富裕和最文明的国家，年龄规定在所有其他方面相同的人的等级，因为没有其他的东西可以用来规定。在兄弟们和姐妹们中，最年长者总是占第一位；在父产继承中，凡是不能分割而必须完全归属一个人的东西，例如荣誉称号，在大多数场合都给予最年长的。年龄是一个清楚明白的资格，不容争议。
这些原因或情况的第三种，是财产的优越。可是富人的权威，虽然在社会的每个时代都是巨大的，在容许有财产的巨大不平等的最原始的社会时代却是最大。牛羊的增殖足以维持1000个人的鞑靼酋长，除了用来维持的1000个人以外，没有其他的使用这种增殖的方法。他的社会的原始状态不能为他提供任何制造品、任何小装饰品和小玩意，他可以用超过自己消费需要的天然产物的一部分去与之交换。他这样维持的1000个人完全依靠他来得到自己的生活资料，必须在战时服从他的命令，在平时接受他的管辖。他必然是他们的将官和审判官，他的首领资格是他的财产优越性必然结果。在富裕和文明的社会，一个人可以拥有更大得多的财富，但是不能命令十来个人。他的土地产物虽足以维持1000多人，或许实际上也维持了这么多人，但是他们对从他那里得到的每样东西都付出了代价，他给予每一个人的东西都是为了交换一个等价物，所以任何人都不认为自己是完全依赖他，他的权威只能达到少数几个家仆。可是，即使是在富裕和文明的社会，财产的优越性也还是很大的。财产的优越性比年龄或个人资格的优越性要大得多，这是容许有财产巨大不平等的每个社会时期所经常抱怨的。第一个社会时期，即狩猎时期，不容许有这样的不平等。在那里普遍的贫困建立了普遍的平等，年龄或个人资格的优越性是权威和服从的薄弱的然而是惟一的基础。所以，在这个社会时期，很少或根本没有权威或服从。在第二个社会时期，即游牧时期，容许有非常巨大的财产不平等，财产的优越性给予财产拥有者的权威之巨大，是任何其他时期不能比拟的。因此，在这个时期，权力和服从的完全建立也是任何其他时期不能比拟的。阿拉伯酋长的权威非常大；鞑靼可汗的权威完全是专制的。
这类原因或情况的第四种，是出身的优越。出身的优越性以本人家庭古代在财产上的优越性为前提。所有的家族都是古老的，君王的祖先虽然十分有名，却在人数上不可能比乞丐的祖先更多。家族的古老在到处都意味着财富的古老或普遍建立在财富之上或与财富相伴的名声的古老。暴发户的伟大受到的尊敬，在到处都不及古老的名声。对篡夺者的憎恨，对古代王公家族的爱慕，在很大的程度上都是由于人们对前者的自然鄙视，对后者的自然崇敬。正如一个军官毫无保留地服从经常指挥他的上级的权威，但不能容忍他的下属高居自己头上一样，人们容易屈从一个他们自己和他们的祖先总是屈从的家族，但当另一个从来不被他们承认有任何优越性的家族来统治他们时，就怒火中烧。
出身的区别是财产不平等的结果，它在狩猎民族中是不存在的，在狩猎者中所有的人财产相等，其出身也一定非常接近相等。诚然，一个聪明和勇敢的人的儿子，比起一个不幸是一个愚蠢或怯懦的人的儿子来，尽管优点相同，却不可能受到更大的尊敬。可是，差别不会很大，我相信，世界上从来没有一个伟大家族的盛名完全是从继承智慧和德行得来的。
出身的区别在游牧民族中不仅可能存在，而且总是存在。这种民族从来没有各种奢侈行为，巨大的财富在他们中间是不会因为挥霍浪费而消散的。因此没有一个民族能比游牧民族有更多的家族，由于他们是一长列伟大而光荣的祖先的后裔而受到尊敬和推崇；因为没有一个民族的财富能比游牧民族更长久地继续保留在相同家族的手中。
出身和财产显然是主要决定一个人在另一个人之上的两种情况。它们是个人区别的两个重要根源，因而也是在人们中自然建立权威和服从的主要原因。在游牧民族中，这两个原因起了充分的作用。大牧人受到尊敬是因为他的巨大财富，因为有大量的人依靠他来获得生活资料，他受到尊崇是因为他的出身高贵，因为他的光荣家族的无比古老，所以他对自己部落或种族中的下一级的牧人具有自然的权威。他比其他任何人都更能指挥大多数人的联合力量。他的军事力量比其他任何人都要大。在战时，他们自然聚集到他的而不是任何其他人的旗帜之下，他的出身和财富就这样为他自然地取得了某种行政权力。通过比其他人更能指挥大多数人的联合力量，他也最能强迫伤害了他人的人去对受害者做出赔偿。因此，他是所有过于软弱而不能保护自己的人自然仰仗的保护者。他们自然要向他申诉自己认为所受到的伤害，而在这种情况下，他的干预比任何其他人的干预更容易被接受，即使受到控诉的人也是如此。这样，他的出身和财产自然为他取得了某种司法权力。
在牧人的时代即社会的第二个时期，财产的不平等首先开始产生，并在人们中引进了一定程度的权威和服从，这是从前不可能存在的。它从而引进了某种程度的民事政府，这是为了它自己的保持所必不可少的；它似乎是自然而然地这样做的，甚至与这种必要性的考虑无关。对那种必要性的考虑后来无疑地大大有助于维持和保证那种权威和服从。尤其是富人，对于支持那种制度感到兴趣，只有它才能保证他们确保自己的利益。财富较少的人联合起来保卫财富较多的人拥有他们的财产，以便使财富较多的人也联合起来保卫财富较少的人拥有自己的财产。所有的牧人都感到，自己牛羊群的安全依存于大牧人的牛羊群的安全；维持自己的较小的权威依存于维持他的较大的权威；感到只有靠他们服从他，才能使他的权力足以使他们的下属服从他们自己。他们形成了一种小贵族，感到自己对保卫自己的小君主的财产和支持他的权威有兴趣，为的是使他能保卫他们自己的财产和支持他们自己的权威。民事政府，就其建立是为了财产的保障而言，实际上是为了保卫富人对抗穷人而建立的，是为了保卫有些财产的人对抗根本没有财产的人而建立的。
但是这样一个君主的司法权力在长时期中是他的一种收入来源，远远不是支出原因。请求他做出裁判的人总是愿意付出代价的，一次起诉总不会不伴以礼物。在君主的权威完全建立以后，被判有罪的人除了必须向对方支付赔偿以外，还必须向君主缴纳罚金。他造成了麻烦，他进行了干扰，他破坏了国王陛下的和平，对于这些罪行，被认为应当课以罚款。在亚洲的鞑靼政府，在日耳曼人和西徐亚人在推翻罗马帝国后建立的欧洲各个政府，司法行政是重大的收入来源，对君主来说是如此，对在君主下面就某些特定部落或种族、或就某些特定区域或地方行使特定审判权的所有较小的酋长或贵族来说也是如此。在最初，君主和较小的酋长常常亲自行使这种审判权。后来，他们普遍感到，将其委托给某种代理人、执事或审判官，较为方便。可是，这种代理人仍然要就审判得到的利润向他的首长或委任者报告。凡是读过亨利二世时代向巡回裁判官发出的训令的人，可以清楚看出，这些审判官是一种巡回代理人，派往全国各地征收某些部分的国王收入。在当时，司法行政不仅为国王提供一定的收入，并且获得这种收入似乎是国王提出从司法行政得到的主要好处之一。
使司法行政服从于收入目的的办法，必然会造成几种非常严重的弊端。手中持有大礼物来请求主张公道的人，可能得到的东西要比公道多；而手中只持有小礼物来请求主持公道的人，所得到的可能要比公道少。审判也可能常常拖延，以便使礼物一再送出。此外，对被控人的罚款也常常表明，有强大的理由要判决他是有罪的，即使他实际上并没有犯罪。这种弊端是极为常见的，欧洲每个国家的古代史均可作证。
当君主或酋长亲自行使审判权时，不论他如何滥用，均不可能得到什么救济；因为不可能有任何人有足够的权力去追究他的责任。当他委派代理人行使时，诚然有时可以有救济办法。如果代理人仅仅是为了自己的利益而犯有不公正的行为，君主自己可能总是愿意惩罚他，或迫使他纠正错误。如果他是为了他的君主的利益，如果他是为讨好任命他并且可能重用他的人而犯有任何一种压迫行为，在大多数场合是不可能有救济办法的，就像君主自己所犯一样。因此，在所有的野蛮人的政府中，特别是在罗马帝国废墟上建立的所有欧洲古代政府中，司法行政在长时期内似乎是非常腐败的。在最好的君主下，也远远不是十分平等和公正的，在最坏的君主下那就是完全腐败透顶的。
在游牧民族中，当君主或酋长只是部落或种族中最大的牧人时，他也像他的隶属或臣民一样，是靠他自己的牛羊群的增殖来维持的。在刚从游牧状态走出、并不比那种状态进步多少的农耕民族中，像希腊部落在特洛伊战争时那样，和我们的日耳曼和西徐亚祖先在西罗马帝国的废墟上初次定居时那样，君主或酋长也只是国内最大的地主，像其他地主一样，靠从自己私人地产上得到的收入来维持，或在现代欧洲，从所谓王室御地上得到的收入来维持。他的臣民在普通场合对他的维持不做什么贡献，除了为保护自己免受某些其他臣民的压迫，需要他的权力。他们在这种场合送给他的礼物构成了他的全部经常收入，除了或许在某些非常特殊的紧急状况以外，这就是他从统治他们所得的全部报酬。在荷马的诗中，当阿伽门农向阿喀琉斯为了他的友谊献出七个希腊城市的主权时，他所提到的可能得到的惟一好处，就是人民会用礼物去奉献他。只要这种礼物，只要司法报酬或可以称作的司法手续费，是君主从他的主权得到的全部经常收入，那就不可能期望，甚至不可能正式提出，他应当将其完全放弃。可以提出，并且也常常提出，他应当加以规定并使之明确。但当其被这样规定和明确以后，怎样去防止一个赋有无限权力的人去将权力扩大到这种规定以外，仍然是非常困难的，不要说完全不可能了。因此，在这种状态继续存在时，由于这种礼物的任意性和不确定性而自然造成的司法腐败，是不可能有任何的有效救济办法的。
但当由于各种原因，主要是由于保卫国家免受其他国家侵犯的支出不断增加，使君主的私人地产完全不足以支付国家支出时，当人民为了自己的安全必须通过各种税收来对国家支出做出贡献时，似乎有了普遍的规定，君主或他的执事和代理人――审判官不得以任何借口就司法行政收受礼物。似乎认为，完全取消这种礼物，比对它做出有效的规定和使之明确更为容易。规定审判官领取固定薪俸，这被认为足以补偿他从放弃分享先前的司法报酬所受的损失，就像税收补偿了君主因此所受损失而有余一样。于是将司法行政说成是免费的。
可是，在任何国家，司法的执行在实际上从来不是免费的。至少，律师和辩护士必须总是由当事人付给报酬；如其不然，他们履行职责会比实际上所做的更坏。每年付给律师和辩护士的费用，在每个法庭，数目都比审判官的薪俸大得多。由国王付给这种薪俸的情况，在任何地方都不能大大减少必要的诉讼费用。但是，禁止审判官从当事人收取礼物或手续费，与其说是为了减少诉讼费用，不如说是为了防止司法腐化。
审判官的职务是非常光荣的，虽然报酬很小，人们也乐意接受。治安推事这种低级职务，虽然会带来许多麻烦，在大多数场合根本没有报酬，却是我国大部分乡绅热衷争取的目标。所有高级低级审判官的薪俸，连同司法行政和执行的全部支出，即使不是十分节约地管理的，在任何文明国家也只构成全部政府支出的一个微不足道的部分。
全部司法支出，也可以很容易地用司法手续费去支付；这样，不使司法行政陷入任何真正的腐败危险，公共收入能够完全摆脱一定的、虽然或许是很小的负担。在像君主这样一个有势力的人要去分成并从而获得自己的大部分收入地的方，很难有效地规定司法手续费，在审判官是能从司法手续费得到好处的主要人物的地方，则很容易。法律可以很容易强迫审判官遵守规定，虽然它不能使君主服从它。在司法手续费有明确规定的地方，在它是在诉讼过程的一定时期一次付给出纳员、然后由他按照一定的比例于判决作出后（不是在判决作出前）在各个审判官中间进行分配的地方，腐败的危险似乎不比在完全禁止收取司法手续费的地方更大。这种手续费不会使诉讼费用大大增加，却足以支付全部司法支出。由于要到判决以后才付给审判官，所以它对法庭审查和判决案件的勤勉可以是一种刺激。在由许多审判官组成的法庭，由于每个审判官的应得份额按照他在法庭或法庭命令的委员会中用在审查案件上的时数和日数的比例来规定，所以对每个审判官的勤勉也可能是一种鼓励。当公共服务的报酬只在完成服务以后才能得到并按照完成服务的勤勉程度来发给时，它就完成得最好。在法国的各个高等法院，司法手续费（称为Epicès和vacations）构成了审判官报酬的绝大部分。在做出了一切扣除以后，国王付给图卢兹高等法院（在等级和尊严上位居第二的王国高等法院）审判官的净薪俸每年只有150利弗，约合6英镑11先令。大约在七年以前，这个数目相当于一个普通仆役的一般年工资。这种手续费的分配也是按照审判官的勤勉程度。一个勤快的审判官从他的职务获得一项丰厚的（虽然是不大的）收入，一个懒惰的审判官则只得到他的薪金。这种法院在许多方面或许不是非常方便的法院，但他们从来没有被人指责过，他们甚至从来没有被人怀疑有腐败行为。
司法手续费最初似乎是英格兰各种法庭的主要收入。每个法庭力图将尽可能多的业务揽给自己，因此愿意审理许多最初并不由它管辖的案件。高等法院（King’s bench）原来只是为审理刑事案件设立的，也过问民事案件；原告认为被告因没有对他做出应做的事情，是犯了某种非法侵害罪或轻罪。有关税收的民事法庭（Court of exchequer）本是为课征国王收入及强迫支付拖延国王的债务而设立的，也受理所有其他的契约债务；原告提出，他不能向国王付款，是因为被告不向他付款。由于这种虚构，在许多场合，完全要由当事人来决定他们选择什么法院来审判他们的案件；而每个法庭则力图用超常的迅速和公平来将尽可能多的案件吸引过来。英格兰现在的令人赞赏的法庭组织，或许最初在很大程度上是由往昔在各个审判官之间发生的这种竞争形成的；每个审判官力图在自己法庭中对各种不公正行为给予法律所许可的最迅速最有效的补救。在最初，法庭只对破坏契约才给予赔偿。大法官的法庭（court of chan-cery）作为一种良心法庭，也首次承担强制契约的具体履行。当破坏契约是不支付货币时，受到的损失除了命令支付以外不能得到补偿，这就等于具体履行契约。因此，在这种场合，法庭的救济是充分的。在其他的场合却不是如此。当佃户控告东家不公正地取消租约时，他所得到的赔偿决不等于他重新占有土地。所以，在一些时候，这种诉讼全都去到大法官法庭，使普通法院遭受不小的损失。据说是为了将这类诉讼拉回来，普通法院发明了人为的虚构的扣留土地状（writ of ejectment），对于不公正的剥夺土地租赁是最有效的救济办法。
对每个法庭的诉讼程序由法庭课征印花税，用来维持该法庭的审判官和其他官员，这也同样可以提供足够的收入来支付司法行政支出，不增加社会一般收入的负担。在这种场合，审判官诚然可能被诱使去增加每个案件的不必要程序，以便尽可能地增加这种印花税的收入。现代欧洲的习惯是，在大多数场合，对检察官和法庭书记按他们书写的文件页数付给报酬；可是法庭规定每页应有多少行，每行应有多少字。为了增加他们的所得，检察官和书记们想方设法增加不必要的字数，我相信，使欧洲每个法庭的法律文字遭到了腐化。相同的引诱或许使法律程序的形式遭到了同样的腐化。
不论司法行政是由自己来做出开支，还是法官由某种其他基金来付给固定薪俸，这似乎并不意味着，赋有行政权力的人一定要负责来管理这种基金或付出这种薪俸。这种基金可能来自一宗地产的地租，每宗地产均由用地租来维持自己的那个法庭去管理。基金也可能来自一笔货币的利息，这笔货币的贷出也可能由用利息来维持自己的那个法庭去管理。苏格兰巡回法庭（court of session）审判官的薪俸一部分（虽然只是一小部分）就是由一定数目货币的利息支付的。然而，这种基金的必然的不稳定性，对于维持一种应当是永久存在的机构来说，是很不合适的。
将司法权和行政权分开，最初是由于社会事务因其不断改良而增加所引起的。司法行政变成了一种十分辛苦和复杂的职责，要求负责人得专心致志地去做。赋有行政权力的人没有时间去亲自裁决私人案件，就委托一个代理人去代他裁决。在罗马日趋兴隆时，大执政官忙于国家的政治事务，无暇顾及司法行政。因此，任命了一个民政官去代他处理。在罗马帝国废墟上建立的欧洲各君主国的演进中，君主和大贵族均将司法行政看做过于辛苦和过于卑微，不适合于他们亲自去做。因此，他们都委派一个代理人，执事或审判官去使自己摆脱出来。
当司法权和行政权结合在一起时，执法公正不为通常所说的政治而牺牲的事是很少有的。受托照顾国家巨大利益的人，即使没有任何腐败观点，有时也会认为必须牺牲私人的利益和权利。然而每一个人的自由，他所有的自己的安全感，均依存于公正的司法行政。为了使每一个人对拥有一切属于他的权利具有完全的安全感，不仅必须使司法权和行政权分离，而且必须尽可能地使司法权独立于行政权。审判官不应由行政权力任意使之去职。他的薪俸的经常支付不应随行政权力的善意为转移，甚至不能随它的节约政策为转移。
第三部分 论公共工程和公共机构的支出
君主或国家的第三个也是最后一个职责，就是建立和维持公共机构和公共工程，这些虽然是在极高的程度上有利于大社会的，但其性质是，利润不能偿还任何个人或少数人的支出，因而不能期望任何个人或少数人会去建立和维持它们。履行这种职责，在不同的社会时期也要求做出程度非常不同的支出。
在保卫社会和执行司法所必要的公共机构和公共工程（二者均已提到）之外，其他的这类工程和机构主要是为了便利社会的商业和促进人民的教育的。教育机构有两种：对青少年的教育，对所有年龄的人的教育。考虑到对各种公共工程和机构最合适地做出开支的方式，将本章第三部分分为三项。