54.质量、成本、安全——管理职责三要素
诸多的尴尬，只说明了一个情况：我们所迷信、所敬畏的管理，碰到了历史性的尴尬：管理需要管理了。差不多所有认为在管理着别人的人（部门），现在都需要重新审视一下自己的管理定位及管理方式。
前面我们已经多次谈到，在中国，由于历史的原因，最大的管理者从来就是政府。然而，正是我们的政府，现在面临的尴尬最多，需要重新思考自己的管理职责与管理方式。新世纪之初，有一个省的省委书记曾问：“谁能告诉我，乡镇政府究竟应该有些什么职能？应该管些什么事？老实说，我没有搞清楚，我看现在也没有人能说得清楚。”
从报上看到这个问题着实让我震惊。很难设想，一个庞大国家的庞大的政权其基础政权竟然职责不清。然而，我曾研究过中国小城镇，深知随着改革与经济社会的发展，现在的乡镇政府职责对上、对下，都处在一种剪不断理还乱的状态，过去的职责似乎已经不行了，而新的职责确实不是几句话就能说清楚的。
我带着这个问题进行了长时间的调查、学习与思索。
2004年的一天，我去一家企业看望厂长。他是我们家的老朋友，一个很有创造力的企业家，曾两次将破产边缘的小企业发展成亿元以上销售额的知名企业。我随他去参观车间，向他请教现场管理的经验。他淡淡地说，企业现场管理只要控制掌握好三项因素就行了：第一质量、第二成本、第三安全。我当即大受启发，深以为然。他一语说出了基础管理的最核心的几条，也解开了一直困惑着我的关于基层政府管理职责的确认问题。
基层政府的职责也是三大项：力争以最小的成本实施并保证一定区域社会运行质量和运行安全。社会运行质量就是一定区域的经济与人民生活水平的提高，运行安全就是一定区域的经济与社会运行秩序，这两者一直都是我们政府在努力同时完成的任务。而完成这两项任务时政府所支付出的费用就是公共行政成本，对成本的控制和管理问题就大了。很多发生在乡镇的问题也都是因为这个成本的肆意扩张造成的。
以此对照一下我们现在的乡镇政府行为，似乎不难看出，现在的管理职责多了些什么，还少了些什么。
其实，又何止乡镇政府需要重新明确自己的职责呢！
55.政府行政成本——巨大的社会漏洞
2001年下半年，我开始呼吁要研究并控制政府行政成本，不能再以巨大的社会浪费来换取社会进步。我们的人口和资源都不允许我们再继续过去行之多年的不计成本的政府管理模式。
可是，反应寥寥。
一位乡镇主要负责干部对我说，你说要核算政府管理成本固然对，可现在的问题是怎么核算？我们在乡镇干的事，90%以上都是上级部门要求做的。核算谁呀？
这位乡镇干部说得对。
这里面的误区有二：
其一，大多数的政府部门有自己明确的职责，然而并不清楚这些职责是根据什么来确定的。把经济发展的需要当成政府应尽的职责，这没有错，错在把这种需要划成了部门的全部职责。训练狗成为警犬这没有错，错在政府必须负责狗训练；街头马粪需要清扫也没有错，错在政府就一定需要专门设立一个清扫马粪办公室。不要以为我这是在说笑话，在美国有不少的州曾经都设过这样一个管理局专门负责训练警犬，而巴黎市政委员会下就有一个办公室负责清扫马粪，该部门的职责在马粪后加了一个括弧，特意说明含狗粪。政府的职责根据社会发展的需要而无限制扩大，势必“干了许多干不了也干不好的事”。
其二，各级政府的职责应该是不一样的。这是一个常识，可惜这个常识至今还没有得到普遍的认同。我应该干的事，儿子就应该干，我没有干、不想干或没想到干的事，儿子也不准干。一级政府应该有一级的职责，如果一级政府的职责与上一级或下一级政府职责完全雷同，仅仅在中间起到上传下达的作用，那么这一级政府可以撤销。
我们清楚地看到，应该管理的正是部门实施的管理。这种管理并不是在机构改革中核定一次主要工作职责（尽管这非常重要，而且经常错误），而是在日常管理的过程中，管理好自己的管理方向、范围和手段。比如，即使是政府经济主管部门，其对社会经济的发展职责肯定不能是自己去发展经济，而是规范经济的发展。过去我所接触到的相当多的经济部门，大都以包打天下为己任，苦苦地创办着一个又一个项目，而对社会上各种经济成分、各种发展力量却看不见。所幸的是，近几年来，政府已经开始改变这种做法了。
提高政府对自身的管理能力，也就是对政府实施有效的管理，已经历史地摆到了中国面前。从来都是政府管理别人，但现实已经提出，在实行社会主义市场经济的时候，再忽视对政府的管理，我们就将犯历史的错误！
控制政府行政成本，无疑会提高社会运行质量；但无度削减成本，势必为社会安全带来隐患。把握政府运行成本，正是政府应该加强管理的关键环节之一，也是我们现在的各级政府面临的最尴尬的难题之一。
顺便说一句，现在在美国，相当多的警犬已经被列入政府采购清单，但也有一些州至今还设有专门机构拨出专门经费用于训练警犬。在他们那里，只要老百姓还不向政府提意见，那就不妨继续用纳税人的钱设置一些“狗官”。
56.政府“越位”会导致全体成员“错位”
管理如何管好自己呢？
管理需要管理的，首先是管理的“越位”和“错位”。
在改革开放中，最有价值的成就还不是国民财富的快速积累，而是一大批法律的颁发和实施。这些法律尽管还有很多不尽如人意的地方，还有待修改与完善，但其总量已经超过了历史上的全部法律之和并在继续增加。有人据此断言，中国从此走上了法治道路。
法治，首先规范的就是管理的错位。
无论是对政府还是对企业，都是如此。
看一看我们曾经走过的路，让人确实感到欣慰。
1958年，北戴河会议之后，“一颗璀璨的明星在世界的东方冉冉升起”——中国开始试行农民当家做主的“人民公社”。其后，全社会的精英都在绞尽脑汁，将其完善并纳入法治范畴。20年后，这颗星陨落了，“人民公社”被家庭联产承包责任制所取代，似乎一夜之间所有相关法律都消失了，而新的家庭联产承包责任制直到全国都实行了，法律才正式予以确认。大包干引发了中国历史上最伟大的改革开放，功在千秋。但是，谁也没有注意，在这一伟大的改革过程中法律处在什么样的地位上。在大多数人的心目中，只有成熟的规则与制度才能上升为法律。这似乎很对，然而无情的问题是，谁来探索建立成熟的规则与制度？也就是说，按照这种说法，我们只有先行人治，待人治成熟了才有法治。这种思维定式直到今天还在实行：政府不仅仅执行法律，还是法律的主要起草者。由此引出一系列令人头痛的难题是：我们政府各部门起草的法律经常互相矛盾。为了避免矛盾，只好在法律中尽量做一些原则规定而不能具体。不能具体在执行起来时就很难。很难执行就需要政府部门来解释或做出部门的行政规定。而政府部门的规定又多取决于长官意志。结果法治就这样又再一次演变成了人治。更糟糕的是，这种结果无法通过自身的调节机制来改变，只有通过改革来加以改变。于是改革又碰到了新的难题：改革并没有立法，而改革的内容碰到的越来越多的是法律已经做出规定的内容，改革经常碰到了违法的指责。即使无人依据《行政诉讼法》来起诉体改部门，可是改革事实上已经面临着先违法操作然后再规范的程序，还是一种人治程序。这种局面一直维持到2000年。这一年安徽省率先进行农村税费改革试点，党中央和国务院的批准文件内增加了以往所没有的一条：“前此所有规定凡与本意见不一致者，有关部门应尽快做出法律方面的修正。”从而避免了安徽省委、省政府违法的尴尬。
1988年我在北京参加一个学习班，学习党的十三大政治报告。在一次答问中，我问一位报告起草者：十三大报告中有一条重要的决定：今后重大的决定要征求广大群众的意见。十三大报告中还有一条重要的决定，在全国实行公务员制。问题是公务员制度涉及至少1亿多人的切身利益（包括公务员家庭人口），算不算重大决定？中央做出这个重大决定是不是征求了广大群众的意见？十三大报告前后是否自相矛盾？问题提出后会场上一片哗然，说明相当多的人都和我有着同样的担心：新的改革措施可能还是要先实行人治，干起来然后再立法。这一次我们的担心没有成为事实，中央在推行公务员制度时采取了法治的方式：先由人大制定颁发了《公务员条例》，然后才在全国实施。这较之人民公社制和后来采取大包干制的实施方式自然是大大地前进了一步。
1995年，我认识的一位农民在一个县承包水面搞养殖，当初去投资时受到了热情欢迎，而投资下去后，当地政府却在一年后一纸文件把他承包的水面划为别的用途。这个农民多次上访无效，把县政府告上了法庭。法院判决农民胜诉，县政府应赔偿农民损失。民告官的事现在已经常可见，这是社会一大进步，有些地方官家败诉后按法律执行了，更是政府职能转变的一大进步。然而这个农民告的县政府却拒不执行法院判决，承认错误但不赔偿，法院也无可奈何，总不能去封存县政府的资产关政府的门吧，这并不是个特例。2000年被最高法院定为判决执行年，在全国范围内大张旗鼓地抓判决落实工作。可见法律也面临着尴尬。
2001年春节一过，中国爆出一条新闻：一名律师要求铁道部行政复议：铁道部在春节前下达全国执行的春运期间铁路票价可以上浮的规定违法。因为多年来铁道部作为政府的主管部门一直行使着这项权力，谁也没有觉得不对。现在却不料陷入了执法犯法的尴尬境地，政府部门自己长期违法却不知道。律师敢告，非常了不起，铁道部也正式受理，则更了不起，证明中国确实正在走向法治。后来，国家计委的领导出面说，价格上浮合理，提价程序不对。似乎只要注意一下程序，就没有什么问题，大有下回改正之意。殊不知程序正是法律规范的重要内容之一。法学界为此忧心如焚。乡镇向农民非法集资，用于乡村公路建设，不能因为目的正确，程序不对，就不违法。
我举这几个例子，除了要说明当前政府面临的管理尴尬是如何一步步在发展的，说明中国是如何一步步艰难地走向法治的，也正好说明政府从错位和越位中是如何一步步走出来的。毫无疑问，在这方面需要研究的问题还很多。
一个非常时髦的口号是，政府不能成为市场竞争中的球员，而应该是比赛场上的裁判。这话听起来没错，可是，政府根据什么规则来裁判呢？假如政府按自己制定的规则来裁判，谁又来裁判政府呢？假如某一级政府吹起“黑哨”，甚至偷偷下场踢几脚，又靠什么来管理它呢？比如部门起草法律的事实什么时候能够改变？为什么“转变政府职能”从改革之初就喊直到今天还在喊？是什么力量导致一些基层政府执法不力甚至知法犯法？如何限制部门垄断？如何制止行政权力的市场化倾向？存在着这些问题能够指望政府部门通过自身的改革来改变吗？这些都将是我们下一阶段改革的内容之一。
就如同上述几例表现出来的历史过程，我坚信中国的改革大有希望。
57.反对形式主义不是反对形式
管理需要管理的，其次是管理形式。
形式这个东西，中国人非常熟悉，很早就明白这是一个非常重要的管理概念。也就是说，形式是管理的一个重要手段，有时能起到管理内涵所不能起到的作用。
历史上对形式感受最深的，恐怕要数那个著名的“乡巴佬儿”——汉高祖刘邦。开始的时候，刘邦因为自己出身于乡间草莽，对秦朝的礼仪深恶痛绝，“悉废之”。结果，他和他的能臣武将们在行军打仗的时候，大家平等，互相尊重，团结一致，共同对敌。终于打败了强悍不可敌的项羽。公元前201年，也就是刘邦打败项羽的第二年，喜欢喝酒的刘邦就有些忍无可忍了，因为“群臣饮酒争功，醉，或妄呼，拔剑击柱”。虽然还不至于有安全上的问题，但大敌已去，外在的压力消失，他将如何驾驭这些悍将，似乎就有些问题了。有一个叫叔孙通的儒生，过去经常被刘邦拿来开涮取乐的，这时对他说，我有一套办法，可以改变这种状况。刘邦说好吧，照你说的试试看。于是，叔孙通召集了一班儒生，设计出一套晋见皇帝的仪式，怕功臣们不服，不敢说是自己设计的，假说是周朝的，要大家学习。学习演练了半年，便正式试用。第一次试用完了，史载百官“莫不振恐肃敬”，很值得存疑。倒是“乡巴佬儿”刘邦大喜过望：“吾乃今日知为皇帝之贵也！”于是，这套“平天下”一点用处也没有的仪式就开始实行了，因为它有利于皇帝的“治国”。刘邦不仅大大地封了叔孙通一个官，还“赐金五百斤”。可见给予了充分肯定。聪明的丞相萧何是否从叔孙通的做法里得到了什么启示，史书没有记载。但第三年春上，一贯主张节俭的萧何主持修建的未央宫完成了，请刘邦去看。谁知刘邦一见大怒，对萧何嚷嚷道：“天下纷纷乱乱，老百姓都劳苦不堪，成败还不一定，你怎么就把宫殿修得如此豪华，太过分了！”萧何回答说：正因为天下尚未安定，所以才需要大修宫殿。四海皆天子之家，你的宫殿“非壮丽无以重威”。刘邦明白了形式的重要，便欣然笑纳了。封建的形式到了汉景帝的时候，才算最终确立，越来越成为皇家不可缺少的尊贵制度，也是驾驭群臣不可替代的一种手段。
后世子孙，没有从叔孙通与萧何身上学到利用形式加强管理的本领，却学会了利用形式取媚上级的本领。形式成了形式主义，就是一个只注重外表，不懂形式的针对性和需要解决的问题，成了不学无术者最欢喜的一种工作方式。对于这些人来说，形式主义就像臭豆腐，嘴里说臭，筷子是照伸不误的。
于是，后世有识之士便将形式排除在管理之外，对形式的研究与总结也大大减少，导致在社会管理与组织管理方面对形式知识的普遍无知与缺乏，造成了诸多莫名其妙的管理失误。这实在是一个大错误。
58.最大的低效率是管理形式单一
管理学意义上的形式，其最大的外在表象是组织形式。
中国人历来以组织严密而自豪，可惜却最不懂组织形式。我们所有的组织形式都是自上而下进行着管理的，就是一个证明。即使有一些议政性、研究性的平行组织，那里面也必须确定一个“牵头的”，而且这牵头的必须能管住其他参加者，否则，那组织肯定运转不灵。
自上而下的组织形式有其重要的作用，是不言而喻的。然而，现代技术的发展却让这种形式越来越面临着诸多尴尬。
我参加过一个县里的科以上干部大会，乡镇主要负责干部被指定坐在第一排，开会了，前排还有几个空位，县长抓过话筒说：“那几个座位是谁的，谁快点上来。”立刻坐在后面的几位乡镇负责人到了前面来。会议期间，县委书记正在作报告的时候，会场上突然响起了手机声。这位县委书记立刻中断了自己的话，望着下面说：“谁的电话，快点接吧。”电话声立刻被掐断了，也没有看见有人接电话，县委书记顿了一下，继续说道：“一再讲了，开会期间把电话关了，怎么就是做不到？我告诉各位，不是我们有意难为大家，我们到市里开会，谁的电话响了，市委书记是要点名站起来接电话的。如果我们连这一点小小的形式也做不到，如果我们连这一点也管不住，那我们还能干什么？”
县委书记的这最后一句话，也让我常常不能忘记。
我不能忘记的是，这里面并不仅仅是干部素质的问题，不仅仅是干部的思想意识正在发生某种微妙的变化问题，也有一级管理一级的功效问题。自上而下的组织形式决定了逐级功效放大和越级功效递减的规律，也就是说，自上而下的组织结构只承认逐级下达、逐级检查。按此规律办事，极易层层加码；不按此规律办事，越级下达的效果不是制造混乱就是大打折扣。前排就座和关掉手机，说到底也是个形式，却关乎现场管理的实质，没有人敢不听。
在层次管理形式下这个规律的两个方面，即放大与递减所造成的管理失效，其危害度常常超过了决策失误。1958年以后的“浮夸风”，是一级一级向上汇报收获数字的层层加码；与1978年前后的“洋跃进”一级一级向下的指标层层加码，方向不一，但实质是一回事。而越级功效递减的最典型例子，莫过于蒋介石当年统率百万大军的作战方式。蒋介石喜欢卖弄其军事天才，喜欢直接指挥到军、师一级，常常抽调某军、师离开了前线，而前线指挥官还不知道。国民党军前后800万之众，不乏良将悍兵，可硬是输给了武器装备均不如自己的共产党军队，除了最重要的民心向背之外，统率方式也是其失败的重要原因。
59.管理的三种形式
其实，管理的组织形式并不仅此一种。我们似乎从没有想过还有其他的管理形式。
现代社会的发展，至少证明可以存在着自下而上的管理形式。这方面我们已经开始进行试验。
最大的试验，就是实行村民自治，是一种自下而上的管理形式。我们所有在上面的管理层次都不适应，因为它的逆向，因为它的有悖于“常识”。在一些城市，已经开始试验社区自治管理方式，也是一种自下而上的管理形式。
更加不为人们所关注的事是：从宏观角度看，我国事实上还在探索着第三种管理形式，就是自上而下与自下而上相结合的管理形式。将村民自治、社区自治与政府行政管理结合起来，恐怕是我们在新世纪进行的最大一项改革试验。可叹的是，现在并没有多少人意识到这一点。就是从事这项工作的人有时也并不清楚自己在干着什么。我前面说过，许多乡镇一级负责同志对村民自治相当困惑，说白了也就是不知道如何将自上而下的管理形式与自下而上的管理形式进行有效组合，从中央到地方政府也没有这方面现成的经验与办法，更没有明文规定。需要的是基层政府去探索、去创造。
上下结合的管理形式在国外也并不很多，但确实有好的经验值得借鉴。美国田纳西河流域的治理为我们提供了这样一种形式。
当年田纳西河洪水经常泛滥为灾，为害美国四个州几无宁日。为彻底根治这条河，美国联邦政府与流域内各州共同发起成立了田纳西河管理局（Tennessee Valley Authority），由联邦政府制定相应法律并监督法律执行，各州共同派人组织管理局，实施独立依法管理，实行理事会制，并不受任何一州行政干预。管理局对各州议会负责而不是对联邦政府负责。全流域所有水利事业均划归管理局管辖，各州不再负责，但有义务协助执行管理局的决议。2001年该管理局雇员1.3万人，销售电力收入达70亿美元，减少债务6.1亿美元，估计每年减少洪涝灾害的损失近2亿美元。田纳西河谷成为美国55条大河之中最大的公用电力企业所在地。
我们也有一条河，叫淮河。淮河流经三省，也是经常泛滥成灾。毛泽东主席早在1958年就发出号召：“一定要把淮河修好”。中央政府与地方政府都曾投入了巨大的物资与精力来治理淮河，也成立了专门治理机构——淮河委员会。几十年过去了，淮河治理工作取得很大的成效，但却并未“修好”，淮河还是让河南、安徽、江苏三省几无宁日，还是让中央政府时时担心，更不要说发挥经济效益了。时到今日，淮河最大的经济效益还是天然效益——灌溉，至少证明我们在组建淮委会形式上的选择存在着效率问题。
以上三种组织形式，都是我们今后可以发展的组织形式。对企业来讲，也同样存在着用什么样的组织形式问题。不根据战略目标和投资各方的具体情况，只会叠床架屋式设置各种机构来处理面临的问题，有时并非上上之选。
60.一级管一级，不是最佳运转方式
管理需要管理的，还有管理的运转方式。
组织形式之外，我们研究最少的就是组织运转方式，似乎只要一级管住一级，就可以万事大吉。
我们常说，管理工作正碰到了前所未有的挑战，管理正面临着如何管理的危机。一方面，不仅仅是知识更新的问题，而是全体管理干部乃至全体公民的管理意识问题。在大多数城市公民过十字路口时还不习惯于按红绿灯行止时，在相当多的权力部门还在依靠人际关系作为润滑剂时，在巨大的就业压力下政府不得不做出某些妥协时，我们的改革不可能走得太快。另一方面，我们又面临着一个更加不为人知、更大、更危险的尴尬：人类在20世纪的100年间，将人类2000多年积累的管理经验淘汰了80%，而在20世纪最后的20年中，又把前80年新建立的管理理念抛弃了80%。也就是说，过去的管理经验正在迅速被淘汰，而新的管理经验又发展得太迅速，世界不会等着我们慢慢地发展起来，更何况还有一些国家不愿意看着我们（更不要说帮助我们）一步一步强大。我们所能靠的只能是我们自己。
因此，几乎是在别无选择的国际境况下，并且是在我们的干部的思维方式、知识结构和行为方式都已严重不适应发展要求的情况下，我们却担负着伟大的改革重任，担负着把中国人民领入史无前例的富裕生活之中的历史使命。我们似乎必然要选择现在的这种运行方式，尽管这种运行方式已经严重落伍，我们也是照行不误。是不是有些滑稽？
至今我们还经常看到，一些地方的主要领导者十分廉洁，但在离任之后，江山依旧，甚至留下了几个难题给后任。
我们还经常看到，分兵把口还是我们的主要机构设置思路，会议还是我们主要的工作方式。
我们还经常看到，在相当多的单位里，员工的学习还是集中读书读报，上级还在检查学习笔记，似乎不如此就不是学习。而如此之后，是否真学到了东西，上级似乎并不在意。
我们还经常看到，发生错误的地方通常并不是文件的规定，而是执行规定的队伍出了很大的问题。
我们还经常看到，当我们抓队伍建设时（事实上各级政府从来没有忘记强调队伍建设），总是自己人在抓自己人的素质提高，绝少听一听“外人”的意见和评论。本身的素质就不高，那提高素质一说也就可想而知了。
有太多的实例表明，我们并没有意识到，管理运行方式在太多的方面已经到了非管理不可的地步了！一级管理一级，造成管理级数随着管理内涵及范围自然增长，级数越多效果越差。我们为此很是头痛，一再呼吁要减少“文山会海”，却从来没有想一想，管理可能不只是一级管理一级，还有其他的管理方式。
是的，如果我们连在开会期间关掉手机这样一个小小的纪律都执行不下去，又怎么能谈执行其他纪律。这让我联想到乘火车时，明明车厢内已经标明禁烟，可就有那么一些公民熟视无睹，甚至在列车员来制止其吸烟时，还愤愤不平指责列车的规定干涉了他的人权！这些坚决保护自己人权而不顾公众场合他人人权的人，是把个人素质建立在外在的管束之上。长期的一级管一级，让他们养成了习惯：只要管他的那一级不在，他就可以为所欲为。
1995年，我第一次出国，飞往加拿大。大家都知道在飞机上卫生间是禁烟的，加拿大的航班也不例外。我们同行的一位仁兄，跑到卫生间内过起瘾来。他回到座位不久，便有两位“空嫂”（她们年龄比较大，委实不能称之为“空姐”）一改和蔼亲切的笑脸，气势汹汹地跑过来，大声责问谁在卫生间内抽烟了，要罚款。我的老天，我在卫生间曾看到禁烟牌上写明：违者罚款2000加元。远比我们国内多数场合“违者罚款5元”来得厉害。那位仁兄自然不敢承认，当然更不可能与“空嫂”理论一下人权问题——除了在人家国家的飞机上外，仁兄也不懂英语。我粗通几句英语，只好站起来，问了几声谁在卫生间内吸烟了，然后告诉“空嫂”不是我们的人干的。愤怒的“空嫂”没有证据，警告了几句才悻悻离开。
我注意到，那位仁兄在整个访加期间再也没有一次违反当地禁止吸烟的规定了！
管理的规定不妨少些，形式不妨丑些，程序也就是管理运行方式却要简便易行！有一条就要坚决执行一条。果能如此，不用“一级管一级”也能令行禁止！
61.形式运用太差导致内容失效
新千年以来，也许大家注意到了，国务院及其各部门部署工作已经开始注意使用高技术手段来改变会议的开法。电视电话会议已经成为普遍的形式之一。
可是无论怎么改，还是没有摆脱会议的形式。会议，是集思广益进行决策的一种形式，不知从什么时候起，在中国成了传达某种信息的一种形式，并进而成为推进各项管理工作开展的唯一形式。结果，在相当多的地方和时候，会议研究部署什么内容并不太重要，重要的是什么人参加，重要的是参加者的态度。我常想，如果不为了和领导面对面坐坐的话，绝大多数会议恐怕很少有人来。读一份领导的报告只需要一个小时，可开一个会议需要2～3天。结果会议变成了因为要开会所以要开会！
另一方面，在真正需要会议的时候，我们的会议又常常不够。比如，在决策的时候，相当多的内容并没有通过会议，或者通过会议实质上还是一个人说了算。几乎所有的管理者都认为，在做出决策前要充分听取意见，也为此建立起一整套的听取意见制度。可是那些制度除了在墙上挂着外，发挥作用的机会并不多，因为它们大多没有相应的听取意见的程序：哪些意见必须要听，先听什么后听什么，听了以后怎么办，等等。这些似乎是具体形式，于是，形式又与另一个管理上的重要概念程序纠缠在一起。
程序是管理学上的一个重要概念。形式不是程序。程序是一件事情必须遵循的过程，而形式则是一件事情在过程中所表现出来的外在形态。只注重外在形态却不注重过程，就是形式主义，只注意过程而不注意外在形态，就是实用主义。
可在实际生活中，国人总是表现出非常可爱的简练：因为反对烦琐，程序也可以省略，但形式是要的。因为反对形式主义，便连形式也不要了，但形象还是要的。而形象是靠形式来扶持的，形式一泛滥，就成了坑民、害民的形式主义。这就是我们的管理者走不出的意识形态怪圈。
管理的形式已经成为我们改进管理的重要内容。在最喜欢搞形式主义的地方，对于真正需要的形式从来是不喜欢的。就好像真正工作十分繁忙的人，他的手机并不常响；在公共场所手机常响并打电话声音响彻云霄的人，实际上工作根本不忙。
62.世界最大的管理试验室
什么样的管理最有效，一直是管理学探索的最基本的内容。
人文学派认为，最有效的管理就是把人的潜能充分调动起来的机制。
机械学派认为，最有效的管理就是一级管理一级，环环相扣，靠的是利益杠杆。
体制学派认为，最有效的管理就是严密的管理体系，靠的是制度。
各种思路的管理在中国都存在着、实践着，并在中国人特有的改良品质与实用主义指导下，进行着各种各样的变化与演绎。偌大的中国，不可能也没有必要只按照一种思路来进行社会调整与变革。
可是，正是在这种多品种的试验情况下，中国出现了一个十分严峻、我们不愿意正视又不得不正视、不愿意承认又不得不承认的现实：在相当多的领域和方面，在最严密的管理体制下，实际上存在着最可怕的管理真空！
这种真空，是在政府准备放弃自己无所不包的管理方式与民众希望政府一切都管的习惯之间形成的。这种真空助长了各种管理思路的探索与试验。这种真空有助于企业的成长，也可能促使企业翻船，一切就都取决于企业管理者如何确立自己企业的管理方式，并由此确立企业的管理定位。
从某种意义上说，现在的中国，是世界上最大的管理试验室。